土地財產權制度執行問題之研究--以墾丁國家公園內三個個案為例 - 政大學術集成

‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 國立政治大學地政學系. 私立中國地政研究所 . 論文題目：. 土地財產權制度執行問題之研究－. 以墾丁國家公園內三個個案為例. 研究生：張昱諄. 指導教授：林森田. 中華民國一百零三年七月. 博士論文. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. E. $1-:f:~~~~-If¥~. ~"if~·~ ~~*ill~~. w ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ • ~ ~ • ¥ ~ ~ ~ ~. 61. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 謝誌. 從研究所到博士班，一路跟隨著林森田老師，看著老師的背影，更感受到老. 師在學術研究上的嚴謹與深度。我是一個跳躍性思考的人，閱讀文章、實地訪談. 與整理分析後，腦袋裡有許多畫面，能說個有趣的故事，卻無法好好的用文字呈. 現。對於文字邏輯性不佳的我，林森田老師陪著我一起研究如何分析個案，找尋. 研究發現與理論之間的對話，逐字修改標題與摘要。於老師住家社區圖書館，一. 起討論與練習簡報的日子，當時覺得博士班的路途好遙遠又辛苦，現在回想起來，. 很珍惜那段日子，每一次的討論彷彿歷歷在目。. 朋友說：「研究是孤獨的。」。但是，在撰寫遠在台灣南端的墾丁國家公園. 土地財產權執行問題之故事過程中，受到許多老師幫助，因而獲得寶貴的研究經. 驗，甚至間接認識到研究個案相關的人員，讓我順利開啟深度訪談的大門。訪談. 過程中，雖然遇到較為排斥的受訪者，然而，仍有許多私部門組織成員或當地居. 民願意花時間讓我問問題，給予我聆聽他們故事的機會。. 研讀博士班的數年時間，除了休學兩年工作之外，均為全職學生，收入較低，. 加之研究過程的不確定性與瓶頸，影響自己的心情與生活。這段時間中，最感謝. 的是家人的支持，給予我很大的力量繼續往前走，才能走到現在的階段；未來的. 路途仍長，不知前有驚喜或是荊棘，但是，只要有家人，我想我可以繼續昂首闊. 步的向前邁進。. 張昱諄謹誌. 民國 103年 8月. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 摘要. 財產權是於社會認同下，決定人與人之間因物之使用所產生的關係；經執行. 後，財產權制度具有限制人們使用資源之行動的強制力。財產權理論的三個關鍵. 為「界定、執行與權利配置」。過去學者應用財產權理論進行個案分析過程，發. 現界定角色以政府為主，但是制度執行角色多樣化，形成不同治理機制，產生不. 同的制度執行方式；且制度接受者擁有的權利範圍不同，除了制度界定的財產權. 範圍外，混合式與市場之治理型態下，私部門組織尚具有界定與執行權利。因此，. 財產權界定、執行與權利配置，與三個經濟化層級相關，界定決定總體層面的制. 度環境，執行即為治理機制，權利配置為個體層面的資源分配。. 墾丁國家公園土地財產權是由政府界定，土地利用型態不同於都市土地或非. 都市土地，而是以保育為目的；土地利用規定較為嚴格，卻不斷產生非法占用或. 違法擴張使用之事實上權利情形。而且，面對較嚴格的懲罰機制，制度接受者仍. 直接反抗制度的執行。長期的事實上權利之狀態，已形成當地社會中一群人的共. 識，並群起反抗制度執行者的監督懲罰行動，不僅是妨礙制度執行，更造成公私. 部門之間的衝突，甚至引起非法占用者於籠仔埔牧場上放火以示抗議的事件。上. 述的非法占用或違法擴張使用等土地問題，其實與土地財產權界定與執行息息相. 關，故而本文基於財產權理論，透過半結構式訪談法、直接觀察法與書面資料蒐. 集等方式，探討墾丁國家公園內的原墾丁大街林班地、南灣海域、社頂自然公園. 與籠仔埔牧場等三個個案土地財產權制度執行問題，以分析土地財產權制度下的. 非法占用與違法擴張使用問題之主要原因，從到土地財產權界定與執行層面，提. 出改善建議。. 經個案研究分析結果，本文提出以下研究發現與財產權理論反思之課題：（一）. Alexander（2001）與 McChesney（2003）主張政府為主動界定土地財產權的角色，. 而本文個案研究發現制度接受者的積極行為影響政府的解決對策，並促使土地財. 產權制度環境改變，政府在土地財產權重新界定過程處於被動地位，可能會衍生. 過度配置給予制度接受者土地財產權範圍等界定問題。（二）理論上土地財產權. 範圍愈大，與土地投資利用動機愈高（Schlagar and Ostrom,1992），本文研究發現. 卻有不對等的現象，是由於土地財產權制度執行問題。（三）對於可移動性土地. 利用行為，Andersson（2004）、Agrawal and Ostrom（2001）、Gibson, Williams. and Ostrom（2005）等學者建議採混合式治理型態，而本文研究發現混合式治理. 型態教適合治理可移動性土地利用行為，是由於階層式治理型態的正式規則受限，. 促使治理機制改變，私部門組織形成自主性調適與合作性調適機制。. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 本文針對上述研究發現提出相關建議，供未來墾丁國家公園土地財產權制度. 執行問題解決對策之思考方向，一是政府應注意土地財產權制度執行問題發生的. 主要原因而積極解決之，以避免問題愈趨嚴重；其次，有條件的重新界定並設定. 重新界定土地財產權範圍配置的最高限制，降低過度界定土地財產權範圍的界定. 問題；第三，建議設置混合式治理型態之彈性調整、風險管理等安全機制，以避. 免混合式治理型態的公私部門合夥契約不完全問題；最後，階層式治理型態有共. 同執行者，建議透過公部門之間部分制度執行內容的委託代理，降低制度執行過. 程的溝通協調等交易成本，但應注意目標一致性與訊息對稱性。. 關鍵字：財產權、執行問題、國家公園、制度環境、治理機制. . ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. Abstract. Property rights are relations between people respecting things under social. recognition. By enforcement, property rights institutions have a force to restrict the. actions of resource utilization. Three keys in property rights theories are “definition,. enforcement, and assignment of property rights”. Those who have researched and. utilized property rights institutions focus mostly on the role of government, but there. are various roles of enforcement with the formation of different governance. mechanisms. In addition to definition of properties, private sectors have rights of. definition and enforcement, in the modes of hybrid and market governance. Therefore,. definition, enforcement and assignment of property rights are related with three. economizing levels: institutional environment, governance and resource allocation.. Definition of property rights determines the institutional environment, enforcement is. the governance, and assignment of property rights is resource allocation on individual. perspectives. . Land property rights in Kenting National Park are defined by the government. The. main purpose is conservation, so land-use patterns differ from non-urban and urban. land. Land-use regulations are stricter, but there are illegal occupation or illegal. expansion. Moreover, the institutional recipients directly protest against such. implementation. The enduring de facto status which has become the local community. consensus. Institutional recipients’ action not only impedes the enforcement of. institutions, but also results more conflicts between the public and private sectors: the. illegal occupants set fires in “Long Tsai Po Pasture” to protest. The above-mentioned. land issues are actually related to the definition and enforcement of land property rights.. Based on the theories of property rights, this paper analyzes the enforcement problems. of land property rights institutions through three cases: Once Kenting Street Land of. Forestry Bureau, South Bay, and Sheding Natural Park and Long Tsai Po Pasture in. Kenting National Park.. After case studies, this paper presents the following findings and theoretical. reflections: (A) government defines land property rights actively in Alexander (2001). and McChesney (2003), but this paper finds that the role the institutional recipient. affects the solutions of government, to change land property rights institutional. environment. That may excessively defines the properties. (B) People with greater. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. property rights have higher motivation of investment (Schlagar and Ostrom, 1992).. However, there is unequal phenomenon in the cases due to the problems of enforcement. of land property rights institutions. (C) For governance of mobility land use behavior,. Andersson (2004), Agrawal and Ostrom (2001), Gibson, Williams and Ostrom (2005). and other scholars have suggested to adopt hybrid governance modes. And this study. finds that restrictions of formal rules in hierarchical governance modes, which results. in institutional environment changes and autonomous and cooperative adjustment in. private sector organizations.. This paper provides some suggestion enforcement of Kenting National Park land. property rights institutions for the future: (1) to solve problems actively in case that. problems become more serious and complicated; (2) to conditionally re-define and set. the maximum limit of the bundles of the land property rights for reducing the definition. problems of land property rights; (3) security mechanisms in hybrid governance modes,. such as flexibility adjustment, risk management and others; (4)to be principal-agent. relationship amongst the public sectors in hierarchical governance modes under. goal congruence symmetrical information, reducing communication and coordination. of transaction costs.. Keywords: property rights, enforcement problems, national parks, institutional. environment and governance. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. i. 目錄. 第一章緒論. 第一節研究動機與目的…………………………………………………… 1. 第二節研究內容…………….……………………………………………... 5. 第三節研究流程…………………………………………………………... 8. 第二章文獻回顧. 第一節財產權理論之探討………………………………………………… 11. 第二節國家公園相關研究之探討………………………………………… 19. 第三節小結………………………………………………………………… 26. 第三章研究設計. 第一節研究架構…………………………………………………………… 29. 第二節個案選擇………………………………………………………….... 31. 第三節研究方法…………………………………………………………… 33. 第四節小結………………………………………………………………… 36. 第四章墾丁國家公園成立時土地財產權制度之探討. 第一節土地財產權制度環境之探討……………………………………… 37. 第二節治理機制之探討…………………………………………………… 42. 第三節財產權範圍配置之探討…………………………………………… 44. 第四節小結………………………………………………………………… 46. 第五章非法占用、違法擴張使用到合法所有權―原墾丁大街林班地個案. 第一節個案背景探討……………………………………………………… 49. 第二節個案土地財產權制度執行問題分析 . 一、土地財產權制度環境分析………………………………… 59. 二、治理機制分析……………………………………………… 61. 三、土地財產權範圍配置分析………………………………… 62. 第三節小結………………………………………………………………… 64. 第六章非法占用到合法使用權―南灣海域個案. 第一節個案背景探討……………………………………………………… 67. 第二節個案土地財產權制度執行問題分析 . 一、土地財產權制度環境分析………………………………… 78. 二、治理機制分析……………………………………………… 79. 三、土地財產權範圍配置分析………………………………… 81. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. ii. 第三節小結………………………………………………………………… 82. 第七章非法占用到合法請求權―社頂自然公園與籠仔埔牧場個案. 第一節個案背景探討……………………………………………………… 85. 第二節個案土地財產權制度執行問題分析 . 一、土地財產權制度環境分析………………………………… 97. 二、治理機制分析……………………………………………… 98. 三、土地財產權範圍配置分析………………………………… 99. 第三節小結………………………………………………………………… 101. 第八章跨個案分析. 第一節個案土地財產權制度執行問題之分析…………………………… 103. 第二節個案政府的解決對策之比較分析 . 一、政府的解決對策內涵之探討……………………………… 110. 二、政府的解決對策對土地財產權制度環境改變之分析…… 111. 三、政府的解決對策對土地財產權治理機制改變之分析…… 113. 四、政府的解決對策對土地財產權範圍配置改變之分析…… 120. 第三節小結………………………………………………………………… 124. 第九章研究結果與討論. 第一節研究結果說明……………………………………………………… 125. 第二節綜合討論 . 一、政府的解決對策之檢視…………………………………… 130. 二、研究個案對財產權理論之反思…………………………… 132. 三、其他研究發現與討論……………………………………… 137. 第十章結論與建議. 第一節結論………………………………………………………………… 143. 第二節建議………………………………………………………………… 147. 參考文獻 . 中文參考文獻………………………………………………………………...… 文-1 . 英文參考文獻……………………………………………………………….…...文-4. 附錄一：原墾丁大街林班地個案—林班地出租契約…………… ....………….. 附-1. 附錄二：南灣海域個案—墾丁國家公園海域遊憩活動管理方案…………..…. 附-3. 附錄三：社頂自然公園與籠仔埔牧場個案—生態旅遊公約………………..…. 附-12. 附錄四：半結構式訪談大綱…...………………………………………………….附-15. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. iii. 圖目錄. 圖 1- 1 非法占用與違法擴張使用示意圖…...……………………………… 7. 圖 1- 2 研究流程圖………………………………………………………....... 9. 圖 3- 1 研究架構…………………………………………………………....... 30. 圖 3- 2 研究個案之地理位置圖………………………………………........... 32. 圖 5- 1 原墾丁大街林班地的地理範圍………………………………........... 50. 圖 5- 2 墾丁大街商業發展之初……………………………………………... 52. 圖 5- 3 原墾丁大街林班地民宿使用現況…………………………………... 52. 圖 5- 4 原墾丁大街林班地個案土地財產權制度環境改變歷程………....... 65. 圖 6- 1 日治時期之南灣捕鯨場…………………………………….……....... 68. 圖 6- 2 南灣水上遊憩活動配置圖…………………………………………... 72. 圖 6- 3 悠活渡假村之經營現況……………………………………………… 75. 圖 6- 4 兩派南灣海域土地使用權人的經營情形…………………………… 76. 圖 6- 5 南灣海域個案土地財產權制度環境改變歷程……………………… 83. 圖 7- 1 墾丁森林遊樂區觀光業衰退之示意圖……………………………… 88. 圖 7- 2 籠仔埔牧場圍籬之現狀圖…………………………………………… 89. 圖 7- 3 非法占用者之私有羊隻與違建羊舍………………………………... 90. 圖 7- 4 業者捕捉牛隻之過程………………………………………………… 91 . 圖 7- 5 傍晚時分找尋牛羊之飼養戶………………………………………… 93. 圖 7- 6 非法放牧牛羊之範圍示意圖………………………………………… 94. 圖 7- 7 非法占用問題於社頂自然公園南區廁所之出入口………………… 95. 圖 7- 8 社頂自然公園與籠仔埔牧場個案土地財產權制度環境改變歷程… 102. 圖 9- 1 個案土地財產權制度接受者對三個經濟化層級、土地財產權制. 度制訂者與制度執行者的影響…………………………………….. 135. . ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. iv. 表目錄. 表 2- 1 相關研究之主題、觀點與方法……………………………………… 23. 表 3- 1 個案選擇理由……………………………………………………....... 32. 表 3- 2 直接觀察之地點、時間與對象…………………………………....... 34 . 表 3- 3 公部門組織訪談時間與對象…………………………………........... 34. 表 3- 4 私部門組織訪談時間與對象…………………………………........... 35. 表 4 -- 1 墾丁國家公園成立時之土地財產權制度環境、治理機制與財產權. 範圍配置等三個經濟化層級……………………………………….... . 47. 表 8- 1 個案政府的解決對策對土地財產權制度環境之改變……………… 113. 表 8- 2 個案政府的解決對策對治理機制之改變………………………... 114. 表 8- 3 個案政府的解決對策對土地財產權範圍配置之改變…………....... 121. 表 9- 1 個案混合式治理型態的治理機制設計比較…….................................... 140. 表 9- 2 階層式組織制度執行者與土地利用行為的制度執行問題……....... 141. 表 10-1 階層式治理型態土地財產權制度執行問題與建議………………… 150. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 第一章緒論. 第一節研究動機與目的. 對土地財產權的界定與執行主體，在過去的文獻有不同觀點。Siegan. （1970:75,153）以美國休士頓為例，主張由土地所有權人自行界定土地財產權，. 透過私人制訂限制契約（restrictive covenant）以規範土地使用類別及強度等，但. North（1995）及 Cole and Grossman（2002:326）認為由政府界定財產權，交易. 成本較低。財產權的界定到底應由土地權利人或是政府為之？Coase （1990:114、. 136）指出雖然政府擁有公權力，得以較低於市場或私部門組織的交易成本去界. 定財產權，但是政治壓力、利益團體的牽制、缺乏競爭者的刺激等原因，政府界. 定財產權不必然會提高經濟效率，行政部門運作的成本可能高於市場或是私部門. 組織，然而，這並不表示政府的管制措施應該減少。McChesney（2003:251）說. 明政府在財產權界定的重要性，認為財產權界定過程若缺乏政府的角色，該財產. 權的界定只是一個天真的模式（native modes）。而 Alexander（2001:49）闡明土. 地財產權由政府界定的原因，其非僅是交易成本的考量，而是土地財產權界定屬. 於政府的主權任務（sovereign task）。我國的土地財產權界定是透過土地規劃管. 制，劃分土地使用分區，而決定土地權利人的土地財產權範圍；在土地財產權界. 定後，由政府執行土地使用分區管制規範的土地財產權制度，限制或允許土地權. 利人的土地利用行為。. 土地財產權界定後，經過土地財產權制度的執行，所界定的允許或限制等內. 容才會真正規範土地權利人的土地利用行為。理論上土地財產權界定愈清楚，衝. 突愈少。但是實際的經濟社會中，土地財產權難以完全界定清楚，因為土地財產. 權是一束權利（a bundle of rights），其產品或服務的面向具有多重屬性，而且由. 於資訊與科技的限制等，可能造成界定不完全而產生公共領域（public domain）. 的問題（Finai,2004:1007）。又土地財產權制度會隨著時間經過、社會變遷而改變，. 即使土地財產權界定清楚，也可能會發生土地財產權制度執行不完全問題。土地. 權屬劃分明確、由政府機關管理的公有土地，土地財產權界定相對清楚，卻也產. 生不少非法占用公有地興建寺廟，或違法擴張使用承租林班地等土地財產權制度. 執行問題。. 國家公園範圍內同樣地發生非法占用或違法擴張使用問題，但是國家公園的. 成立目的、土地規劃管制內容、社會文化背景等不同於其他國有地，土地財產權. 制度差異，影響墾丁國家公園管理處（以下簡稱墾管處）制度執行者的執行方式. 與內容，及當地居民之制度接受者的土地利用行為。墾丁國家公園於 1984 年成. 1. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 立，由於國家公園的功能以保育為主，遊憩為輔，墾丁國家公園土地財產權制度，. 較一般非都市土地使用管制規範為嚴格，以達到永續環境目標。具保育與遊憩功. 能的墾丁國家公園，土地使用分區劃定是同時界定保育與遊憩功能的土地使用分. 區，但是，遊憩區發展利用的土地財產權界定，容易與國家公園的保育目的之土. 地財產權界定產生衝突，埋下土地財產權制度執行之困境。. 墾丁國家公園內的當地居民除了原住民以外，其他居民為清朝末年至日治時. 期移民開墾的後代，土地利用以農漁牧業為主（王益滔，1964：10-23；林瓊瑤，. 2002：119），知識水平較低，加上以前為低度發展的地區，人口稀少，土地利用. 的競爭較低，即使是非法占用公有地，非法占用者也鮮少會被排除或懲罰。墾丁. 國家公園成立後，經土地財產權制度執行，對於墾丁國家公園範圍內的公有地，. 形成墾管處與該公有地管理機關併同執行制度，但是不同的治理機制. （mechanisms of governance），增加制度執行過程的交易成本，而對制度接受者. 而言，得受到兩個制度執行者的雙重監督，土地利用行為同時受到數個治理結構. 的限制，形成後續制度執行過程公私部門之間的衝突。. 墾丁國家公園土地財產權的界定與執行是由政府為之，政府介入程度較高，. 透過階層式（hierarchy）治理型態，由上層級機關制訂制度，墾管處執行墾丁國. 家公園計畫、「國家公園法」與「墾丁國家公園計畫保護利用管制原則」等正式. 規則，監督管制墾丁國家公園內依土地財產權界定的土地利用行為。但是，隨著. 社經環境改變、治理型態多樣化，土地財產權制度執行主體不限於政府，還包括. 市場與公私部門共同執行的混合式（hybrid）組織，政府在制度執行過程扮演的. 角色不同，對於土地財產權制度執行有何影響?此為本文的研究動機之一。. 國家公園的保育功能與過去的非都市土地使用分區不同，故而政府重新劃定. 土地使用分區，界定新的土地財產權內容與範圍，並執行較為嚴格的土地財產權. 制度規範，制度接受者的土地利用行為受到更多限制，限縮土地財產權範圍，而. 心生不滿。而較為嚴格的正式規則不僅無法解決墾丁國家公園內的原墾丁大街林. 班地、南灣海域、社頂自然公園與籠仔埔牧場等地區既有的非法占用問題，亦無. 法處理墾丁國家公園成立後發生的違法擴張使用或非法占用等問題，還引起制度. 接受者不斷的抗爭、民意代表壓力等激烈反抗公部門執行土地財產權制度的問題。. 雖然政府採取因應對策，但是土地財產權制度執行問題與爭議仍然存在，尤其原. 墾丁大街林班地、南灣海域、社頂自然公園與籠仔埔牧場等三個地區的制度接受. 者積極爭取權益的行動，更直接影響土地財產權制度變遷，而衍伸其他土地財產. 權制度執行問題。. 國家公園相關研究較缺乏從財產權制度執行之觀點，探討非法占用公有地或. 2. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 違法擴張使用問題，而大多是著眼於規劃管制、經營管理或公私部門之間的衝突. 等層面。政府透過土地規劃管制，重新界定國家公園範圍內的土地財產權範圍與. 內容，劃定土地使用分區，然而，土地使用分區管制方式較為僵硬性，無法因應. 社會或經濟環境變遷需求而調整，形成管制體制上的缺失（呂宗盈、陳建元，2002：. 138；陳秀美，1997；邱怡穎，2010）。國家公園的土地規劃管制是在保育之前提. 下允許遊憩行為和影響環境較為輕微的土地開發行為，然而保育與開發之間難達. 到平衡，遊憩活動易破壞環境，而無法永續發展（Reihanian, Mahmood, Kahrom,. and Hin，2012），如此的土地規劃管制問題，即為土地財產權界定問題，土地財. 產權界定不清楚之下，直接的影響制度的執行，形成的正式規則非但未嘉惠國家. 公園範圍內的自然資源保育，反而可能造成生態環境更多危害。. 國家公園的土地財產權制度環境決定治理機制，由各國家公園管理處為制度. 執行者，但是管理處在國家公園的行政層級中是最低的，經營管理過程中較難抵. 抗外在開發壓力，易影響工作的執行效率。就該經營管理問題，郭乃文（1999：. 89）建議設置經營管理績效評估系統，以加強監督管理處的執行成效。然而，此. 經營管理問題是為土地財產權制度執行問題，由於國家公園的制度環境決定的治. 理型態，為排除性的由上至下階層式治理型態，因此國家公園的各項制度是由公. 部門單方面的強制性決定，當地居民無法參與國家公園的決策與執行的過程，忽. 略當地社會風俗習慣的制度設計，正式制度與非正式規則之間的衝突，延伸為國. 家公園管理處與當地居民之間的摩擦。. 於墾丁國家公園成立之初，土地財產權制度重新界定而限縮制度接受者土地. 財產權範圍，制度執行過程引起當地居民之反抗。雖然墾管處參加里民大會，與. 當地居民溝通保育制度與禁止採伐行為的原因，然而隨著懲罰機制執行，數位制. 度接受者因盜採稀有植物、捕濫採珊瑚而受罰，制度接受者不滿正式制度限制傳. 統的土地利用習慣，於 1984 年墾丁、鵝鑾里居民至屏東縣政府陳請，並邀請省. 議員蘇貞昌出席里民大會，以代為反映民意，而後屏東縣議員於縣議會抨擊墾管. 處過度干預當地居民行為，此外，墾丁、鵝鑾里、車城鄉後灣村等居民決定於同. 年 10 月 26 日北上至內政部集體抗議，要求修改墾丁國家公園計畫，後因墾管處. 與相關單位溝通而取消抗議行動（柯三吉，1985：251-253）。對於國家公園與當. 地居民之間的問題，Fiallo and Jacobson(1995) 、Wang, Lassoie, and Curtis（2006）、. Allendorf, Smith and Anderson（2007）、Allendorf, Smith, and Anderson（2007）等. 探討當地居民的態度、其與國家公園制度執行者之間的關係，以瞭解當地居民參. 與國家公園經營管理的可能性，而提出的建議。當地居民參與國家公園事務的研. 究與建議，點出多樣化治理理念的應用，顯示國家公園管理處在土地使用管理上. 扮演的不同角色，能改變公私部門之間的關係，然而，不同制度環境，決定不同. 3. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 治理機制，而國家公園管理處扮演強制性與合作性角色的差異，如何影響土地財. 產權制度執行，並促使土地財產權和諧安排？此等土地財產權制度環境、治理機. 制與財產權範圍配置的變動與影響，為值得本文探究之研究內容。相關研究的研. 究主題與財產權界定與執行相關，若從財產權理論的觀點，較能全面性分析土地. 財產權界定與執行過程，而探討土地財產權制度執行問題之原因。. 財產權制度環境決定制度執行的治理機制，並配置財產權範圍，影響權利人. 的經濟活動，而財產權界定與執行產生的社會合作，是促使經濟體系運作的必要. 因素（Libecap,1986:227;Fiani, 2004:1011），並形成地方社會的共識，影響每個人. 的觀念與行為。墾丁國家公園內長期無法被解決的非法占用、違法擴張使用等問. 題，其與土地財產權制度執行有著密切關係，不僅影響國家公園土地財產權制度. 之執行，更造成地方經濟環境、社會環境的變動，如果能從財產權角度了解國家. 公園內的土地財產權制度執行問題，可以回歸到土地財產權制度層面，給予土地. 財產權問題的政府解決對策改善之建議。又財產權理論可應用於現實社會中，. Anderson and Hill（1983）、Schlager and Ostrom（1992）、León, Uberhuaga, Benavides. and Andersson（2012）等人以財產權理論解釋並分析個案的土地財產權內容、問. 題等，故而財產權理論是理論基礎，亦是分析工具。因此，基於上述的研究動機，. 本文以財產權理論分析墾丁國家公園內原墾丁大街林班地、南灣海域、社頂自然. 公園與籠仔埔牧場等三個個案的土地財產權制度執行問題，研究目的如下：. (一) 探討土地財產權制度下的非法占用與違法擴張使用等問題之主要. 原因. (二) 透過土地財產權制度執行問題的探討，從政府的解決對策執行過程. 中，分析其對土地財產權制度環境、治理機制與土地財產權範圍配. 置之影響，並進一步檢視政府的解決對策對土地財產權制度執行問. 題之執行成效。. (三) 基於上述分析結果，提出土地財產權制度執行問題的制度改善建. 議。. 4. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 第二節研究內容. 一、研究內容. 公有地的權屬分明，土地財產權界定相對清楚，雖部分公有地於墾丁國家公. 園成立之前，發生非法占用問題，但是隨著墾丁國家公園之成立，重新界定墾丁. 國家公園範圍內的土地財產權，建立新秩序，並採取較為嚴格的墾丁國家公園土. 地財產權制度，應能處理非法占用問題且有效規範制度接受者之行為。然而，墾. 丁國家公園內卻有長達數十年無法解決的非法占用或違法擴張使用問題，其之間. 經由墾管處或其他公部門組織執行解決對策，仍無法有效解決非法占用或違法擴. 張使用問題。個案的非法占用或違法擴張使用問題，不僅是行為人為了最大化自. 我利益、衡量受罰成本與經濟利益後決定的非法或違法行為，實際上，此問題發. 生的原因與墾丁國家公園成立前後的土地財產權重新界定與制度執行之變遷過. 程息息相關。. 過去墾丁國家公園土地財產權制度是由公部門界定與執行之，採取土地使用. 分區管制方式。但在非法占用或違法擴張使用問題遲未能解決的情況下，墾管處. 改變土地財產權制度執行的方式，採取不同的治理機制，如公私部門合夥的混合. 式治理型態，試圖扭轉非法占用或違法擴張使用的行為動機，提升制度接受者守. 法的意願，以解決問題。而政府的解決對策改變非法占用與違法擴張使用等制度. 接受者的土地財產權範圍，雖然制度制訂者促使土地財產權制度變遷，直接影響. 政府的解決對策制訂與執行，決定制度執行者的治理機制，並規範制度接受者的. 權利範圍。然而，長期間非法占用或違法擴張使用之制度接受者行為是否影響政. 府採取不同的解決對策？本文從制度接受者與制度執行者的行為，探討其行為對. 土地財產權制度環境、治理機制、土地財產權範圍配置之改變與影響，以及其對. 土地財產權制度執行問題的影響。. 本文透過原墾丁大街林班地、南灣海域、社頂自然公園與籠仔埔牧場等三個. 個案，研究墾丁國家公園內的非法占用或違法擴張使用等土地財產權制度執行問. 題。試圖透過個案分析的研究發現，瞭解個案土地財產權制度執行問題發生的主. 要原因、政府解決對策的成效，而從政府的解決對策無法解決或衍生等問題，探. 討其原因，並與財產權理論對話，以提出墾丁國家公園土地財產權制度執行問題. 改善建議的思考方向。. 5. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 二、名詞定義. （一）財產權. 財產權是於社會認同下，決定人與人之間因物之使用所產生的關係，經執行. 後，財產權制度具有限制人們使用資源之行動的強制力（Demsetz,1967:347;. Alchain and Demsetz,1973:17; Hodgson,2002:6）。實際運用上，財產權界定是透過. 規劃管制，如墾丁國家公園採取土地使用分區管制，而界定的財產權屬性範圍包. 括每宗土地的容許使用項目、建蔽率、容積率、高度管制、建築退縮、獎勵及限. 制等，任何一項屬性的改變都會影響土地權利人使用土地的財產權範圍（張剛維，. 2008：32）。. （二）法律上權利與事實上權利. Demsetz（1967:358）認為取得所有相關權利人同意的溝通協調交易成本高，. 透過決策權利的授與(delegation of authority)，降低交易成本，如此一來，對未被. 授權的少數人而言，其經營權為事實上權利（de facto rights）。未被正式規則所. 承認的事實上權利，權利人實際行為與正式規則之間的不一致，促使財產權制度. 變動的，如 Schlager and Ostrom(1992)以個案研究方式說明法律上權利與事實上. 權利之間可能同時存在，產生重疊、互補、甚至相互衝突的情況，透過不同個案，. 研究兩種不同權利轉換的情況。Fuchs（2003:63-64）延續 Schlager and Ostrom 研. 究，說明法律上權利與事實上權利之差異，「法律上權利是由政府官員明確授予. 給資源使用者的權利，...所以，法律上權利是由正式的法律手段給予合法承認強. 制執行的權利」，而「事實上財產權被認為是資源使用者之間的起源，這些權利. 是實際上的，只要它們不是由政府部門認可的。」而 Alston, Harris and Mueller. （2010:2）對於法律上權利（de jure rights）採取相同的定義，係指具公認權力. (recognized authority)的政府所界定的財產權，並補充說明事實上權利是個人聲稱. (claim)的財產權，或一個團體安排權利或規範而產生的財產權。. 從法律的角度，法律的淵源包括直接法源與間接法源，直接法源係由一個國. 家依照一定程序所制訂，直接發生法律效力者，如憲法、法律、命令、自治法規. 與條約等，如同財產權理論觀點的「法律上權利」，係指透過政府的公權力而界. 定之的權利。而間接法源係指須經國家承認，始發生法律效力者，如判例、習慣、. 法理與學說等。然而，不論是直接或間接法源，其均是長期間人與人之間互動形. 成的風俗習慣所演化的，部分的風俗習慣等非正式規則經立法程序，制訂為正式. 6. http://scholar.google.com.tw/citations?user=LQCqBsMAAAAJ&hl=zh-TW&oi=sra. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 規則，而成為法律上權利，部分則尚未被政府部門承認，但仍存在時實際社會上，. 即為財產權理論定義的「事實上權利」。因此，法律上權利與事實上權利因時代. 變遷而變動，事實上權利可能透過立法而轉變為法律上權利，法律上權利可能因. 為外在環境變動，而促使權利人為非法占用或違法擴張使用之事實上權利。. （三）非法占用. 非法占用者係指於正式制度未賦予任何權利，而實際行為卻行使未被界定的. 財產權權利。非法占用是事實上權利之一種，缺乏法律界定的財產權，卻有實質. 的土地利用行為，如圖 1-1 所示。例如，墾丁國家公園內制度接受者非法占用公. 有地而建屋定居，由於其未擁有該公有地的任何土地財產權，其占用與住宅使用. 的土地利用行為是非法占用之「事實上權利」。. （四）違法擴張使用. 違法擴張使用者與非法占用者皆為「事實上權利人」，然而，其土地利用行. 為是涵蓋「法律上權利」的「事實上權利」。違法擴張使用者是正式制度有賦予. 財產權，但實際的土地利用行為超過制度所界定的財產權屬性範圍，即如圖 1-1. 所示，違法擴張使用權人逾越灰色部分的法律上權利範圍，其延伸的土地利用行. 為屬於事實上權利。例如，公有地承租人超越承租面積，或逾越契約規定的住宅. 使用內容擴張為商業使用，超過承租面積與商業使用等行為是違反租賃契約，為. 「事實上權利」，而在承租面積內的住宅使用，為「法律上權利」。. 圖 1- 1 非法占用與違法擴張使用示意圖. 資料來源 Demsetz （ 1967:358 ） ;Schlager and Ostrom(1992); Fuchs. （2003:63-64）;Alston et al. (2010)，本文延伸. 7. http://scholar.google.com.tw/citations?user=LQCqBsMAAAAJ&hl=zh-TW&oi=sra http://scholar.google.com.tw/citations?user=LQCqBsMAAAAJ&hl=zh-TW&oi=sra. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 第三節研究流程. 本文採取個案研究法，以墾丁國家公園內的原墾丁大街林班地、南灣海域、. 社頂自然公園與籠仔埔牧場為研究個案，基於財產權理論分析其土地財產權制度. 執行問題之原因。透過財產權理論與國家公園土地問題相關研究之探討，定位本. 文的研究動機及目的，而從書面資料、直接觀察法與半結構式訪談方式，蒐集並. 整理個案的土地財產權制度執行問題變遷之背景，進而以財產權理論分析墾丁國. 家公園內三個個案的土地財產權制度執行問題、政府的解決對策之影響等內容，. 進而提出土地財產權制度執行問題改善的思考方向。. 本文所指的解決對策，係指探討政府採取解決個案土地財產權問題的對策，. 對策改善建議，係本文基於上述解決對策分析結果，針對公部門採取的解決對策，. 提出改善建議。而本文研究流程如圖 1-2 所示。. . 8. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 圖 1- 2 研究流程圖. 資料來源本文整理. 文獻回顧. 社頂自然公園. 與籠仔埔牧場. 政府的解決對策. 之分析. 結論與建議. 研究設計. 原墾丁大街. 林班地. 研究動機與目的. 財產權理論. 相關研究. 政府的解決對策. 之改善建議. 與理論的反思. 個案制度執行問題之分析非法占用違法擴張使用. 南灣海域. 土地財產權. 範圍配置. 土地財產權. 制度環境治理機制. 9. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 10. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 第二章文獻回顧. 第一節財產權理論之探討. 法律與經濟學者對於財產權的定義不同，從法律觀點，財產權是人與人之間. 因物之使用所產生的關係，此關係是權利義務（ jural relation）（Cole and. Grossman,2002:318）。而經濟學者從不同角度看待財產權，Alchain（1967:2-3）. 認為財產權是對稀少性資源的分配，是資源使用的權利（rights）。然而，同一時. 期的學者 Demsetz（1967:347）則定義財產權為與他人協調後形成的共識. （expectation），這些共識在法律、習慣或其他社會習俗中被解釋，又 Alchain 與. Demsetz（1973:17）於合著文章中，統合想法為「擁有社會認同（socially recognized）. 的行動之權利」。Schlarger and Ostrom（1992:1139）闡釋財產權不僅是法律觀點. 認為的關係，財產權影響誘因與行動，限制人們對於該物，以及關於此物的使用，. 又 Hodgson（2002:6）與 Paul（2008:193）點出財產權並非僅為實質擁有的事實，. 還包含社會認知（social acknowledged）與執行權利。因此，財產權是於社會認. 同下，決定人與人之間因物之使用而產生的關係，經執行後，財產權制度具有限. 制人們使用資源之行動的強制力。. 財產權賦予的權利範圍、允許的行動內容等，是經由財產權安排而決定之，. 財產權安排是依循政治與經濟面向（Hodgson,2006:231），「政治」指政府角色，. 「經濟」則是市場機制，但是多數學者認為財產權界定是由政府為之。由於現實. 社會經濟活動的交易成本大於零，由政府界定與執行財產權制度的交易成本較低，. 而且許多制度的執行無法透過個人的相互行為而自發性發生，因此，財產權理論. 多認為由政府取代市場的角色而界定財產權。首先，North（1982）認為財產權. 的界定與執行是由政府為之，因為政府是在暴力方面具有比較優勢的組織，藉由. 暴力潛能（violence potential），透過非人情化法律及執法機構，建立基本規則後，. 由具有公權力的政府界定與執行財產權之交易成本會顯著減少，而 Libecap. （1986:232）採相同意見，提出由政府定義財產權，較能排除非所有權人進入使. 用有價值的資產。其次，Goldberg（1976）認為由政府干預而界定財產權，透過. 規範而執行財產權制度，能完全執行契約。第三，Fiani（2004:1014）強調財產. 權需要風俗及法制相關的認知、宣告與執行，而政府在財產權建立、執行與宣告. 上扮演重要的角色。第四，Alexander（2001:49）說明土地財產權由政府界定的. 原因，是土地財產權界定屬於政府的主權任務。最後，Coase（1990：114、136）. 指出即使政府的管制措施之交易成本較高，但並不表示應該減少政府之介入，. McChesney（2003:251）補充說明政府在財產權界定過程的角色是必要的，若缺. 11. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 乏政府的角色，該財產權的界定只是一個天真的模式。因此，由政府扮演財產權. 界定與執行的角色，主要理由是公權力的功能，讓政府具有主導地位，促使交易. 成本較低、界定較為清楚。. North主張由政府界定與執行財產權制度，但同時說明政府角色是不完美的。. 財產權界定者委託代理人執行制度，而為了提高制度執行的彈性，有裁量權. （discretion）的設計。透過裁量權，代理人擁有較彈性的執行空間，減少實際執. 行與制度設計之間的差距，並因為裁量權的賦予，增加代理人執行制度的誘因，. 以提升制度執行成效。制度設計影響財產權界定與執行成效，但是界定者與執行. 者都是組織內的「個人」，個人的價值觀差異，及履行界定與執行工作的動機不. 同，「目標不一致」導致無論是設計多完善的階層式結構，代理人都不完全受約. 束，加上訊息不對稱因素，委託人無法完全掌握代理人執行制度的資訊，造成監. 督不完全（North,1982:29；North, 1990:29）。. 雖然由政府界定與執行財產權制度，可能因代理問題等而造成租利消散，但. North仍覺得由政府為之的交易成本較低，較能達到社會利益最大化。然而，財. 產權界定與執行過程的交易成本不同，所形成的制度環境可能因為交易成本高，. 造成制度執行不完全，而促使制度變遷，決定不同的執行方式與內容。與財產權. 此一束權利相關的商品及服務具有多重面向，有些面向缺乏明確屬性，難以完全. 具體說明，所以有些權利不易界定，界定不完全而影響制度執行（Fiani,2004:1007），. 而財產權無法完全界定清楚，部分是因為財產權界定與執行的交易成本. （Hodgson,2006:230）。於財產權界定不完全，與制度具不確定性的市場結構下，. 增加再分配的相對成本，甚至導致高市場交易成本（Nee,1992），此正式規則的. 受限，促使治理機制改變，制度環境決定不同的執行方式與內容，改變階層式治. 理型態為混合式治理型態，讓制度接受者不僅是受遊戲規則的限制（the rules of. the game），更可以擴展為遊戲的參與者（the play of the game），即透過契約方式，. 讓制度接受者等私部門組織成為制度執行的角色之一，資源配置不僅是財產權範. 圍，更包括界定與執行權利，形成多樣化的治理機制。因此，財產權制度執行者. 不一定是政府，除了政府、市場機制之外，還有公私部門合夥方式，亦即制度執. 行者依階層式、市場或混合式組織等不同治理機制而執行財產權制度。由誰執行. 制度，以及執行內容為何，是依據制度環境決定的治理機制。而因制度執行者進. 行監督懲罰權利，影響權利人於財產權範圍配置下的行為，表示財產權界定與執. 行的層面包含制度環境 (institutional environment)、治理機制 (institutions of. governance)與資源配置(resource allocation)等三個經濟化層級。. 12. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. Davis and North（1971:6-7）將制度環境定義為「一組政治、社會和法律的. 基本規則，它建立於生產、交換和分配的基礎，例如選舉、財產權、契約權利的. 治理規則」，意味著制度環境是總體層面且規範原則性的「基本規則」，而制度環. 境形成的規則型態不限於正式制度，包含契約等非正式制度，而促使多樣化治理. 機制。然而，Williamson （1991:11）認為制度環境是指取得正式規則的權利，. 而正式規則是經由制度演化過程與制度設計，形成的憲法、法律、財產權等，又. 制度環境包含不同層級的政府組織之權力配置。由於正式規則是由政府主導界定. 與執行的，進而影響制度接受者的行為，隱含著政府扮演決定制度環境的角色。. 制度制訂者界定的「制度環境」，決定制度執行者的「治理機制」，而. Williamson(1991:287)說明制度環境是「是一組參數，參數的變動會引起治理的比. 較成本之改變」，意味著制度環境影響治理機制；又 Nee（1992）分析中國大陸. 的組織治理變遷，個案研究發現不斷擴大的市場、新的經濟體制和變化中的財產. 權結構，促使制度環境逐漸變動，進而改變治理的比較成本，並造成政府、集體. 決策組織與私部門組織的經濟成就產生變化。所以制度環境影響治理機制，是由. 上至下之影響路徑。. 依Williamson（1991:12），治理機制有三大原則，衝突、互利與秩序，也就. 是透過事前的誘因排列，治理機制達到緩和衝突、實現互利，維持公共秩序或私. 人秩序等目標。治理機制包括治理結構與治理型態，Williamson認為治理結構是. 指正式規則、財產權等，而傳統交易成本觀點則將組織設計視為治理結構，以最. 小化機會主義的成本，並於有限理性下進行經濟化（ Roberts. and Greenwood,1997:347-348）。治理結構是個別層面的，因應不同交易類型的具. 體需求之組織運作規則，嵌入於總體層面之制度環境，而治理型態是組織運作模. 式，由公部門全權執行制度、公私部門合作、或私部門組織自行決定如何經營管. 理，依區分為階層式、混合式與市場等三種治理型態。因此，治理機制是依據制. 度而決定組織型態，以及制度執行方式，而不同的治理型態與結構，制度執行的. 方式、內容與規則依據有差異，影響制度執行的交易成本高低。. 政府透過正式規則，賦予個人財產權，而在財產權界定與執行的制度化過程，. 由上層級組織為制度制訂者，委託下層級組織執行制度，形成階層式治理型態，. 而委託人與代理人分別擁有界定與執行權力，該權力的配置影響委託人與代理人. 的行動及階層式組織的運作。階層式組織的上下層級之間形成委託代理關係，也. 就是 Bernheim and Whinsion（1986）所謂的基於法律關係下的內部代理（intrinsic. agency），專業分工而提升效率。North（1990:33）對於該委託代理關係有兩個基. 13. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 本的假設，其一，委託人有權利訓誡（disciplining）代理人而執行契約，其二，. 代理人也可以監督委託人而執行其契約。上下層級組織之間除了制度制訂與執行. 的權力之外，包括監督機制。而且上層級組織能「訓誡」下層級組織，依字面涵. 義，訓誡是指懲罰1，表示上層級組織的權力不僅是監督，尚包括執行懲罰機制. 的權力。但是，下層級組織僅能「監督」上層級組織，無執行懲罰機制的權力。. 因此，當代理人違反契約時，委託人能藉由契約設計的懲罰機制而管制之。上下. 層級組織的財產權安排不平等，委託人（制度制訂者）擁有的權力大於代理人（制. 度執行者），而且委託人與代理人相互監督的權力上，委託人對於代理人的牽制. 較強。. 階層式治理型態運作上，為了提高制度執行的彈性，有裁量權（discretion）. 的設計。透過裁量權，代理人擁有較彈性的執行空間，減少實際執行與制度設計. 之間的差距，並因為裁量權的賦予，增加代理人執行制度的誘因，以提升制度執. 行成效。制度設計影響財產權界定與執行成效，但是界定者與執行者都是階層式. 組織內的「個人」，個人的價值觀差異，及履行界定與執行工作的動機不同，「目. 標不一致」導致無論是設計多完善的階層式結構，代理人都不完全受約束，加上. 訊息不對稱因素，委託人無法完全掌握代理人執行制度的資訊，造成監督不完全. （North,1982:29）。又公部門內的制度制訂者與執行者並非殘餘請求權人，沒有. 權利獲得最後之利益。因此，財產權制度執行過程，殘餘請求權無法成為誘因，. 而難以促使制度制訂者或執行者控制個人慾望而降低成本，並追求最大化利益之. 目標（Alchian and Demsetz,1973:20；Libecap,1986:229）。. 混合式治理型態是公部門委託私部門組織執行制度的代理關係，該代理關係. 則是由自願性契約關係所形成的委託代理（delegated agency）（Bernheim and. Whinsion,1986:923-924）。混合式組織中的委託人與代理人的行動同樣受到契約. 約束，而混合式組織的運作上，除了由公部門組織及私部門組織共同界定、執行. 財產權制度，還需要協助者，例如專業知識協助的專家學者、資金協助的銀行。. 然而，依據公私部門合夥關係的財產權安排，僅指公部門組織與私部門組織等主. 要參與者，並未賦予協助者財產權權利，協助者與公私部門之間另有不同的契約，. 協助者的契約完成目標與公私部門之間的制度目標不同。. 比起階層式治理型態，混合式治理型態的政府介入程度較低，較傾向市場機. 制的運作，因此，可以改善官僚體制運作效率低，減少公權力介入造成的公私部. 1依 Cambridge Dictionaries Online，discipline的意義是 to punish someone。. 14. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 門之間的衝突。然而，契約不完全問題增加公私部門之間合作的不確定性，且契. 約履行的風險高，而給予雙方不履約的誘因，該違約誘因影響混合式治理型態的. 運作。再者，執行制度的私部門組織為資訊優勢者，訊息的不對稱造成公部門獲. 得私部門組織運作過程的資訊較少，監督成本增加，導致財產權制度執行問題發. 生的可能性提高。. 財產權界定進行資源分配，而財產權界定後，經過執行，財產權制度始影響. 權利人於資源配置下的行動，即制度環境決定執行依據的治理機制，與資源配置，. 且制度經執行，規範權利人的行為，因此，制度執行者依據治理機制的行為影響. 制度接受者的行為，三個經濟化層級呈現制度環境、治理機制與資源配置的總體. 層面到個體層面的關係。財產權界定的資源配置方面，Furuboth、Pejovich、Libecap. 等人認為財產權界定行為的規範。Furuboth and Pejovich（1972:1139）說明財產. 權界定是安排關於某物及其與他人之間相互行動的行為規範，而 Libecap（1986）. 提出由於財產權是界定稀少性資源的使用，為了資源的配置與使用，財產權界定. 行為的規範。再者，Alchain and Demsetz（1973:18）以投票為例說明財產權界定：. 「投票權利的實踐是屬於個人的，但是投票的型態是由許多人決定使用資源權利. 方式…」，表示財產權界定個別權利人的權利範圍，而財產權界定的內容是由集. 體決策而決定之，Commons（1968）強調財產權是一個「被授權」於具體領域. 的特殊行動，此「授權」應包括政府及地方社會的角色。因而財產權的界定是在. 共識之下，透過立法程序，或是風俗習慣，而形成「法律上權利」，或是「事實. 上權利」。. 權利人行為方面，Alchain and Demsetz（1973:17）表示：「所有權是使用資. 源的權利，影響有形（body）與無形（mind）。」，依文章所言，有形是指權利人. 的實際行動，無形應是行為動機。因此，權利人行為包括動機與實際行動，而權. 利人的實際行動方面，Schlarger and Ostrom（1992）認為依個人的行動，可區分. 為不同層次，運作層次與集體選擇層次，前者是指權利人具有進入使用與收益的. 權利，後者是指權利人擁有經營、排他與處分的權利，而且資源配置的權利範圍. 與實際行動的層次不同，影響權利人投資利用的動機。. 依財產權權利範圍區分，可將權利人分為四種，其實際行動的層次不同。有. 權使用者（authorized user）、請求權人（claimant）、經營權人（proprietor）與. 所有權人（Schlager and Ostrom,1992）。有權使用者的權利範圍最小，僅具有進. 入使用與收益的權利，缺乏設計收益規則或排除他人進入使用權利之集體選擇層. 次，而無法改變遊戲規則；請求權人是有權使用者的權利，加上管理權之集體選. 15. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 擇層次，故而請求權人有權設計收益的規則，但缺乏排他權之集體選擇層次，而. 無法確保收益權上的投資是否能獲利；經營權人具有進入使用與收益，以及管理. 與排他等權利之集體選擇層次，不僅能決定誰可以進入使用資源，更可以安排資. 源利用的方式與內容；所有權人除了經營權人的權利之外，還包括有權處分之集. 體選擇層次。四種權利人中，僅有權使用者不具有集體選擇權，不能參與制度設. 計，而希望能擁有之，進而投入制度執行者的遊戲，追求可能的獲利，如此一來，. 有權使用者的行為將導致過度投資或無效率的資源利用。經營權人及請求權人財. 產權範圍雖小於所有權人，但是，經營者仍可以定義權利人之間對資源利用的權. 利義務關係，而請求權人不僅能進入使用資源，且具有管理權利，因而財產權賦. 予經營者及請求權人的權利，產生投資誘因，其土地利用效率反而可能高於所有. 權人。. 依財產權界定的權屬，可區分為公有、共有與私有之財產權。私有財產權是. 完全界定的處分權，部分學者認為私有財產權是促進資源利用效率的必要條件. （Aarawal and Ostrom,2001:490），而 Anderson and Hill（1975:165）提出財產權. 私有化程度決定資源分配的效率，Anderson and Hill於 1983年的文章中表示，. 私有財產權權利人擁有殘餘請求權，形成有效利用資源的誘因，但是，界定為私. 有財產權過程的交易成本可能高於界定後的利益，反而造成耗租。財產權界定與. 執行是資源分配效率的必要條件，但是私有財產權並非為充分條件，因此財產權. 界定的手段是因應特殊情況，Anderson（2004）認為是有兩種情況，第一，資源. 稀少性造成潛在請求權人之間的競爭，第二，事實上財產權的產生造成高交易成. 本，若不界定財產權，權利人之間無法進行協商，而難以處理財產權問題。. 公有財產權是由政府行使權利，然而政府為一個組織，組織內部成員不斷變. 動，個人價值觀差異影響制度執行效率，又政府並非殘餘請求權人，無法分配剩. 餘利益，有效利用資源的誘因低，加之利益團體的影響，反而可能會產生尋租行. 為（Anderson and Hill，1983）。共有財產權的研究多從共有地悲劇延伸自然資. 源管理的策略建議，但是，自然資源的財產權權屬多為公有，而具有當地居民之. 間，以及其與政府之間的共有資源利用型態，因此，共有財產權亦為公有權屬，. 惟資源利用方式不同。共有財產權的權利關係人複雜，容易產生資源利用無效率、. 環境問題等財產權問題，對於該問題的解決對策，1970年代到 1980年代，學者. （Demsetz,1967; Ciriacy-Wantrup and Bishop,1975）多主張由政府掌握界定與執行. 權力，透過公權力強制限制當地居民的資源利用需求，但是 1990 年代以降，相. 關研究發現政府全權介入的治理機制，反而造成財產權問題，而提出重新界定賦. 16. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 予當地居民執行或界定權利的不同混合式治理型態，相關學者經實證研究，對該. 治理機制效運作的重要因素，提出不同看法。. Andersson（2004）認為正式制度設計內容須促使當地居民之間產生互動與. 溝通，而逐漸形成「信任」，強化私部門組織有效利用資源的動機；Agrawal and. Ostrom（2001）提出透過分權（decentralization），配置當地居民的財產權範圍. 至經營權，因為其中的排他權利是促使資源有效利用的誘因；Gibson, Williams. and Ostrom（2005）亦強調地方居民執行制度對資源利用效率的正面影響，此外，. 說明制度執行與自然資源的利用情況與「社會資本」程度有關；Gong, Bull and. Baylis（2010）則表示社會資本能解決界定不清楚造成的財產權問題，該社會資. 本是指「信任」，當地居民之間的信任關係，降低溝通協調交易成本，且有助於. 解決契約執行過程的爭執。對於自然資源類型的財產權制度，學者建議採取混合. 式治理型態，重新界定並擴張當地居民財產權範圍，但是政府仍有存在必要，. Andersson（2004）、Andersson and Ostrom（2008）均提出地方政府的角色引導. 治理機制的有效運作，如透過正式規則建立誘因機制，包括課責機制、長期性安. 全化的商品傳遞機制、跨層級之間的互動、當地居民具有界定權利、組織集體決. 策的制度對私部門組織內部成員的強制性等。. 無論界定財產權者為政府或市場等其他組織，財產權均無法完全界定清楚，. 因為財產權屬性或高交易成本。但是，North強調由政府扮演財產權界定與執行. 者的角色，即影響制度環境與制理機制的是政府。而 Coase於 1960年發表的「社. 會成本問題（The problem of social cost）」，探討外部性問題及解決方法，其實就. 是研究「法定權利」界定不清楚所產生的問題，所探討的外部性問題案例是在政. 府界定並執行財產權制度後產生的。由於 Coase（1990:132-135）是從經濟學角. 度，提出與法律判決不同的解決方法，以最大化社會產值為目標，選擇適合的解. 決方式，因此，解決外部性問題的方法不限於政府介入，除了透過行政組織，市. 場的交易（如協商）、經濟組織或放著不管等方式也能解決外部性問題，是以解. 決財產權問題不一定要透過正式規則的調整，市場或混合式組織的運作也能最大. 化社會產值，要採取何種解決對策，端視交易成本的大小，表示制度環境決定不. 同的治理機制。Alchain and Demsetz（1973:23）對於無法界定清楚而易造成財產. 權問題的共有資源，提出若要維持共有財產權型態，需提供誘因以解決共有財產. 權型態造成的制度執行問題，例如，透過「契約」，協調資源利用的順序，以避. 免過度利用造成資源耗竭，或透過契約的規範，強化排他權利。Alchain and. Demsetz所言的契約方式，表示除了政府介入之外，可以透過非正式規則建立私. 17. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 人秩序，如同 Ostrom（1990）認為可以透過地方或社區自發性合作的力量，賦. 予權利人經營與排他的集體權利，得定義社區組織內部的財產權系統，所以於政. 府決定的制度環境下，由私部門組織執行治理機制，而制度接受者除了進入使用. 與收益之外，經社區共同決策過程，進一步擴展至經營權與排他權. （Bouckaert,2010:63）。因此，解決土地財產權問題的角色不一定是政府介入，. 基於制度環境的基本原則，形成階層式、混合式或市場的不同治理型態，以及正. 式規則、契約或私部門組織內部規則等非正式規則的不同治理結構，而因不同治. 理機制，資源配置的改變不僅是財產權範圍的賦予，透過公私部門合作契約關係，. 私部門組織能界定組織內部的規則，並擁有制度執行權利，而與公部門組織共同. 執行制度。. 財產權理論的三個關鍵為界定、執行與權利配置，財產權理論在探討政府扮. 演的角色，多將界定者與執行者併同討論。然而，過去學者應用財產權理論進行. 個案分析過程，發現界定角色以政府為主，透過公權力制訂正式規則，決定執行. 與制度接受者的權利範圍，但是制度執行角色多樣化，除了公部門組織，還包括. 公私部門合作、私部門組織，亦即治理型態所謂的階層式、混合式與市場。制度. 執行者不同，制度接受者擁有的權利範圍不同，除了制度界定的財產權範圍，混. 合式與市場之治理型態下，私部門組織尚具有界定與執行權利。所以，財產權界. 定、執行與權利配置，與三個經濟化層級相關，界定決定總體層面的制度環境，. 執行即為治理機制，權利配置為個體層面的資源分配。本文研究的制度接受者非. 法占用或違法擴張使用行為，是於個體層面資源分配上的問題，而問題形成與原. 因是源自於更寬闊層級的制度環境、治理機制，又公有地權屬界定相對清楚，表. 示公有地之非法占用或違法擴張使用問題係為財產權界定較為清楚下的制度執. 行問題。因此，本文基於財產權理論，以三個經濟化層級為研究架構，作為個案. 研究分析的基礎。 . 18. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 第二節國家公園相關研究之探討. 隨著國家公園成立，重新界定其區域內的土地財產權範圍，進而依據土地財. 產權制度，禁止或允許制度接受者的土地利用行為。國家公園的土地財產權界定，. 主要是採取土地使用分區管制（zoning），並以開發許可制（planning permission）. 為輔，且制度執行者依「國家公園法」執行制度。然而，土地使用分區管制無法. 因應自然與社經條件改變而變化，形成管制體制上的缺失（陳秀美，1997；邱怡. 穎，2010），僵硬性的管制造成制度內容與實際利用狀況之間不一致，而難依據. 制度的獎懲規範去管制土地利用行為。土地使用分區管制具有僵硬性，表示一旦. 劃設使用分區後便不易變更，而倘若土地使用分區的劃設不適當，會直接地影響. 各項制度的執行，如郭乃文（1999）所言，國家公園保護區的規劃，多僅依據基. 本環境的基本特性，忽略不同地區的發展潛能，在長期的土地使用規劃上，容易. 產生偏誤，難達成永續發展的理想目標。. 使用分區管制的規範明列於「國家公園法」中，「國家公園法」為國家公園. 土地財產權制度執行的最高原則。管理處為主要執行制度的機關，但是國家公園. 內的公有地管理機關多，例如墾丁國家公園內的公有地管理機關包括林務局、蓄. 產試驗所恆春分所（以下簡稱畜試所）、林業試驗所、國有財產局等。各公有地. 管理機關運作所依據的法規不同，制度執行時易產生法律競合問題（黃文卿，1995；. 郭乃文，1999；曾華壁，2002；張哲豪，2009）。. 上述的規劃管制問題之解決對策，相關研究回歸制度層面，比較分析國內外. 制度，以檢視我國國家公園相關制度的問題，進而提出改善建議。張哲豪（2009）. 建議修改「國家公園法」，黃文卿（1984）試擬成規劃原則與規劃作業程序四階. 段十二步驟、修正國家公園計畫內容標準，以重新建立規劃體制。而陳秀美（1997）. 則是從開發許可制觀點，透過英國與我國相關開發許可制的比較，基於深度訪談. 法與舉辦座談會的內容，而建議土地利用活動較複雜的一般管制區及遊憩區，以. 開發許可制代替土地使用分區管制，試以較具彈性的制度，改善土地使用分區管. 制的僵硬性。然而，開發許可制的執行改變土地財產權制度環境，其過程會產生. 交易成本，且開發許可制的制度移植，與既有的治理機制相容過程也會產生交易. 成本，上述的交易成本可能高於新制度執行後的利益，衡量交易成本與執行利益. 下，開發許可制不一定是比土地使用分區管制更適當的制度。. 國家公園土地財產權制度環境決定階層式組織的治理型態，而內政部為最高. 層級組織，營建署為第二層級組織，國家公園組及各國家公園管理處為最低層級. 19. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i t. y. 組織。另外，內政部與營建署之間尚有國家公園計畫委員會，該組織設計表示國. 家公園計畫採取專家委員會的決策模式，例如，管理一般管制區及遊憩區問題的. 細部計畫，其須經國家公園計畫委員會審議後，由內政部核定。但是，專家委員. 會的決策過程受政治、非理性因素的影響，容易扭曲制度的內容（郭乃文，1999）。. 國家公園組係處理全國性的國家公園相關事務，將管理處需要上呈之重大開. 發計畫彙整後，交由營建署裁決。國家公園組不具有統籌所有國家公園的行政職. 權，僅是銜接營建署與管理處的組織，因此，同一層級的國家公園管理處才是制. 度執行者，透過裁量權，管理處也能進行部分的決策，如維護事項等不涉及重大. 開發的事項。郭乃文（1999：89）認為位居最低層級的國家公園組及管理處，由. 於行政層級過低，難抵抗外在開發壓力而影響制度執行，故建議將國家公園組改. 制為國家公園署。但是，提高組織的層級，不等於提高行政效率，同樣的階層式. 治理型態的缺點仍舊存在，如官僚體制運作效率低、制度制訂者或執行者受到利. 益團體影響而產生耗租等問題，而仍可能產生土地經營管理問題。. 對於階層式治理型態所產生的經營管理問題，相關研究提出的解決對策均為. 評估系統或指標的設立，以監督公部門的運作。陳慶龍（1988）建議設立績效標. 準管制制度，郭乃文（1999）基於德菲爾法彙整相關文獻，提出國家公園劃設評. 估系統，建議依不同行政層級，實施不同的經營管理績效評估系統；黃文卿（2001）. 從永續發展的觀點，透過深度訪談與問卷調查之研究方法，提出績效標準管制指. 標，建議透過經營管理指標的建立，提供國家公園管理人員自我評估的系統。蔡. 美賢、饒柏丞（2009）建議管理成效指標，包括生態物種、規劃研究、經營管理. 及汙染管制等。惟績效標準管制或經營管理指標是在既有的制度下，強化監督機. 制，其與現行制度之間是否會相容、對於既有的治理結構可能會產生的負面影響. 等，是相關研究中未進一步探討之。. 國家公園的設立是以保育為主，遊憩為輔，但是保育與遊憩的土地利用方式. 截然不同，遊憩發展過程影響生態環境，易造成資源破壞。Adjaye and Tapsuwan. （2008）透過單界或雙界二分選擇模型，以假設市場評估法進行海域遊憩活動使. 用者付費的評估，以作為控制遊客數量的工具，且費用的收入能支援海域保育工. 作；Reihanian, Mahmood, Kahrom, and Hin（2012）探討國家公園觀光發展造成. 的問題，透過訪談與問卷調查蒐集國家公園管理與當地居民態度等資料，發掘研. 究個案的國家公園觀光活動不永續，進而以 SWOT提出管理策略的改善建議。. 再者，允許經濟活動較多的一般管制區或遊憩區，若該土地面積太大，或地. 20. ‧ 國. 立政治大. 學 ‧. N a. t io na l Chengch i U. ni ve. rs i