第二章 文獻回顧與理論基礎 第一節 平均地權的理念
一、 土地的自然增值
土地不僅為生產的要素，同時具有「不可創造」、「不可搬移」、「空間位 置與品質都有不同」、「不可毀損」等特性（辛晚教，1978：1），遂使土地成 為獨占而稀少、耐用且不能替代的財貨。如同 William Petty 對土地的認知：「財 富的積極原則是：勞動是父，大地是母」（林鐘雄，1978：47），敘述了人類的 活動對土地此一資源的依賴。
土地為民生基本所需且不可增之特性，地價上漲是必然所趨，而土地市場 中，土地區位的獨占是社經發展及土地的容許使用與限制所賦予，非由地主決 定，也因此無法形成完全競爭的市場。隨著人口增加，經濟活動發展對土地需求 日增的地區，土地因獨占的特性使地主獲致不勞而獲的「超額收益」，此等增值
（亦有可能部分為地主投資改良不能予以忽略，但土地增值大多肇因於社會大 眾）謂土地之自然增值。
二、 平均地權的意涵
國父 孫中山先生鑑於歐美因土地問題衍生社會問題，而在同盟會宣定「平 均地權」理念，並闡釋平均地權乃是「當改良社會經濟組織，核定天下地價，其 現有地價仍屬原主所有；其革命後社會改良進步的增值，則歸國家、為國民所共 享。」並提出規定地價、照價徵稅、照價收買、漲價歸公之平均地權四項施行辦 法。
為避免土地淪為少數人投機、壟斷的工具，阻礙經濟發展，平均地權的意旨，
在求土地權利的「均權」原則，主張土地自然增值的不勞而獲應以建立制度將之 收歸公有，還原社會共享。制度上， 國父認為國家為土地之「上級所有權人」，
此一理念即對於土地所有權課以社會拘束義務之具體表徵。平均地權「漲價歸 公」、「地利共享」的理念（圖 2-1）乃基於公益的立場，在土地財產權私有體 制下，將土地所生利益之財產權保障範圍予以縮小：土地增值依貢獻者有公、私 之異，自然增值收歸公有，私人投資改良則為私人努力的結果應予肯定，其資本 利益應予以保障。
規定地價 B 現在價值歸於地主
—照價徵稅
C 社會價值全部歸公
—照價徵稅
—照價收買
D 個人改良價值歸私
—免稅
漲價歸公
土地價值
A 時間
圖 2-1 平均地權對土地價值處理原則之思想推論圖
（資料來源：馮先勉，1988；中國地政研究所，2000：2-3）
三、 平均地權的方法註2-1
（一） 規定地價
國父於平均地權的意義中所述：「核定天下地價，其現有之地價仍屬原 地主所有，革命後社會改良進步之增值，則規於國家，為國民所共有。」
規定地價乃平均地權之基本工作，旨在確定公平合理的原生價值，藉以 劃分土地權益之公、私界限。來璋（1985：23）：「依照 國父所定之 建國大綱及地方自治開始實行法之提示，規定地價之適當時機有二：應 於地方自治之始，社會資源未發達，地價高漲以前，核定天下地價，確 定私有權利持有之限度。規定地價後，由於社會進步，政治改良，以致 土地造成相當程度之自然漲價時，應辦理重新規定地價，並照重定之地 價徵稅，俾自然漲價未經移轉歸公之前，亦能以增課地價稅方式，逐年 課取其不勞而獲之經濟地租歸社會大眾共享。」
（二） 照價徵稅
以累進稅率之課稅方式，採土地原始之素地地租逐年課徵地價稅，收歸 公有。
註2-1
可參閱學者蕭錚（1968），《平均地權之理論體系》。
（三） 照價收買
國家因公共建設需要土地，或制裁地主閒置荒廢土地，及防止低報地 價，以公權力收買手段，換取土地所有權。
（四） 漲價歸公
漲價是指土地自然增值，於土地移轉時的價格超過原規定地價部分，悉 數歸公，切合民生主義「共將來之產」的本旨。此為國家實現地利共享、
課取土地增值利益的手段。
平均地權體制對於土地權益公、私分開歸屬的原則，也顯示土地財產權是在 制度下予以保障與限制。申言之，平均地權制度的原則，是符合(1)「均等」公平 原則：土地改良價值屬於改良者的貢獻，但是因社會貢獻所造成土地增值由人民 共享；(2)「機會」公平原則：土地不為資本家壟斷，需用地者皆有獲得土地使用 的機會；(3) 「程序」公平原則：強調制度，依法律執行。制度執行的工具，是 藉由「徵稅」，即課徵土地稅賦（地價稅及土地增值稅），以及「徵收」等公權 力的手段，達成土地制度的均權原則。
第二節 財產權之理念與財產權制度
回溯自十七世紀起迄，經濟學派對於土地經濟利益，莫不以釐清或界定土地 財產權的內涵，探究土地權利歸屬的合理註2-2；各家學說的宗旨，都在消彌土地 私有權的不當賦予。
一、 土地財產權理念的歷史變遷
歷史的進化各時期對土地所有權型態持有不同的觀點註2-3，每當有土地權利 爭議產生，法律、哲學、經濟學者或思想家，因應不同時代制度變遷，創設滿足 當代社會經濟發展與價值觀的土地財產權行使方式，目的在解決當時對土地此一 財產權內涵的界定，漸次發展歷史變遷下的土地財產權思潮。例如十九世紀初因 主張資本主義肇致土地壟斷的弊端，土地所有權的行使由絕對私有逐漸變遷為以 社會利益為前提的權利價值，形成「所有權社會化」的觀念，對私人財產權的行 使在制度上予以限制。註2-4
二、 土地財產權的本質
財產權（property rights）建立在所有權的概念上註2-5。社會人類學者 Len- ski 的眼中：「財產基本上是一種權利，而非事物」。經濟學者 Fisher（1923：27）
指出財產權是一種享受成本投入後所得之財富收益的自由或准許，並非實體物
（physical objects）或事項（events），而是一種抽象的社會關係（abstract social relations）。此意味財產交換的實質不是物品而是一組權利的交換。
Pejovich（1990）認為經由 Fisher 對財產權的定義可引申二重要意涵：1.將
註2-2
土地經濟學派對財產權賦予的看法，如主張廢除私有制度的重農業社會主 義、 社會主義，及將土地視為財貨，財產權當歸於地主的重商主義。
註2-3
如封建體制演進到社會主義、民生主義體制；農業社會演進到工商社會，
農林漁牧經濟轉變到資本主義、共產主義，土地財產權制度也與體制有密 不可分的關係。
註2-4
十七、十八世紀「財產權絕對化」主要受盧梭「天賦人權」思想的影響，
認為財產權是與生俱來的，在絕對保護私有的制度下，十九世紀漸漸產生 財富分配不均惡化的情況。漸進衍生「社會化」的理念，認為財產權是由 社會賦予應負有一定的社會義務。制度變遷最早揭櫫於 1919 年德國威瑪 憲法：「財產權負有義務，其行使應同時顧及社會利益」。（林國慶，1992）
註2-5
土地「財產權」與「所有權」意涵的區別，依高安邦（1997）：所有權是 指在法律上的權利體現，主要是指財產在法律上賦予的權利及相應的收益 權，而財產權的概念是所有權在市場交易中的體現，包含了界定主體在經 濟運行過程中對客體物的支配、轉讓、獲益的權利。財產權並非單指主體 與客體物間的權利關係，亦須考慮個人自身與他人之關係（外部性）。
人權（human rights）由財產權分離是不正確的。2.財產權是個人之間的關係（楊 松齡，1996：3-3）。Pejovich 認為財產權應包括對資產（asset）的使用、收益、
交換與處分的權利，並構成了獨佔性（ exclusivity）、可移轉性（transferability）、
與憲法保障註2-6（constitutional guarantee）之特性。由於土地財產權的獨佔（或 排他性）及可移轉的特性而能成為交換的標的，也因此土地財產權的本質係建構 於「私有財產制」註2-7。
三、 土地財產權之意涵
學者林國慶（1992）對土地財產權的定義為「使用稀少資源所發生的一組社 會的經濟關係，受法律的限制與保障」，由此定義分析土地財產權具有法律的、
社會的，及經濟的意涵。
（一） 土地財產權的法律意涵
如前述民主國家財產權趨以「所有權社會化」的均權體制為主流，以立 法保障與限制私人財產權的行使。就保障方面，法制保障權利人權益之 行使，並排除他人（包含政府）對財產權的侵犯；就限制方面，法制規 範人對土地資源支配的行為，確保經濟活動人與人之間合理的受益與補 償，維持交易秩序避免壟斷暴利。土地的集束權利由法律授予，經由制 度的制定，界定財產權的公、私範疇。即確認資產價值在法律上的保障 與限制。
（二） 土地財產權的社會意涵
由土地財產權的法律意涵，其行使以「社會化」為基準，土地私有制度 須建構社會福址、公共利益於前題。但公、私界限的分際，公共利益模 糊難辨的本質註2-8，及財產權的保障註2-9之間如何衡量？土地財產權的賦
註2-6
民主法治國家視財產權為基本人權之一，如同維護自由平等權利一般，保 障財產權為法律的重要職能，為各國憲法重要內容。以我國為例，參見憲 法第十五條、第二十三條、第一四三條。（憲法的財產權概念與民法所稱 之財產權為廣狹義之分，憲法指的是人權的行使，民法則著重於物權。）
註2-7
封建時代（不平等地權）瓦解後，世界各國的土地所有權制度總括而言有 三種：(1)土地私有制：強調保障個人財產；(2)土地公有制：國家對土地 具絕對支配權，不承認個人所有權；(3)土地均權制：國家擁有整體土地 管理及處分等支配權能，稱之為「上級所有權」，私人擁有個別土地之使 用及收益等經濟權能，乃為「下級所有權」。（可參黃萬翔、林元興，2000）。
註2-8
舒伯特（Glendon, Schubert）於 1957 年發表的「行政決策的公共利益」文 章中，樂觀地斷定公共利益可以成為一個有用的概念。不過，事隔三年，
他在 1960 年出版的「公共利益」專書時，原先樂觀態度已全然消逝，轉
予藉由公平合理的概念導入，在不同時期土地財產權互為關連
（interconnectedness of ownership）的共生結構變化中，定性於土地財產 權與制度變遷之間公平與合理關係。
1. 關於「公平」
公平一詞是一相對的價值判斷，若欲定義或建立判定的基準難有定 論，多與「正義」、「對等」、「自由」等互相爰用註2-10。政治、法 律學者對公平本質的分析當中，共通點著重於「分配性」的公平課題。
社會經濟法令等多向度的制度變遷，皆會影響到財產權「分配」的公 平。從歷史脈絡中，封建制度公平由最有權利者裁決；威權制度上位 者為「完成大我」，可以要求人民「犧牲小我」；民主時代的制度是
「多數決」，基於多數人的福址所作的決定，即處理了分配的公平；
但現今民主人權的時代此公平的說法不一定合理，Rawls（1972）在「正 義論」（A theory of justice）一書開宗明義即提到：「正義不能允許為 了大多數人的利益而犧牲少數。」其所堅持的正義是公民享有的自由 權利，是具有平等性與不可侵犯性。此說明「人」的財產權利涉及的 平等性是在社會架構下所規範負有「社會拘束義務」，但言及私權領 域的保障實際運作不能違反「過當禁止」的原則，因此判斷權利的保
而指出：「根本沒有所謂『公共利益』這個名字的理論，它基本上只是政 治的一種論據，或是一個標籤而已。」簡言之，舒伯特悲觀地主張人類社 會不存在所謂的公共利益。
註2-9
財產權的內容與界限，Calabresi G. & Melamed A.D.（1972）提出三種型態：
1. 財產法則（property rules）：非經權利人同意（理論上開發者與負外部 影響當事人得透過協商，議定彼此主觀能接受的對價），法律保障當事 人權利不受侵害。財產權移轉在所有權人自願的情況下決定其財產使 用之價值，政府部門對其干預行為最少。
2. 義務法則（liability rules，又稱補償法則）：開發者須對負外部影響當 事人的財產損失支付補償，補償標準由政府作客觀的核定，在此價額 下，負外部影響當事人不能拒絕開發。也就是財產權一方面受到政府 的保護，另一方面又允許政府部門可在其決定的合理價格下取其財產 權。例如政府部門徵收權的行使，基本上是財產權被賦予義務法則。
3. 不能讓渡法則（inalienability rules，又稱禁制法則）：財產權即使出自 於所有權人自願的情況下亦不得移轉。政府部門不但可以決定誰賦有 不能奪取之財產權，並應盡保護責任，同時財產權一旦被侵犯時，亦 可決定應予補償的範圍。（偏哲學與倫理學，經濟分析較少運用）
註2-10
Rawls（1972）的「正義論」（A Theory of Justice ）：「正義即公平」（justice as fairness）。其後多以其觀念形成公平的學說。
障與剝奪是否符合正義，首要以法制定義「人」在社會中應享有的權 利。
另公平並不全然「平等」的概念，Raphael D. D.在「政治哲學的議論
（Problems of political philosophy）」書中主張，公平是一種比例分配，
含有「對等」的意涵，換言之，「相同狀況者應受同等的對待（people in equal positions should be treated equally）」，「不相同狀況者應受不 同的對待（people in unequal positions should be treated unequally）」，
前者即為「水平公平」（horizontal equity），而後者為「垂直公平」
（vertical equity）（Musgrave，1959：160）。基此，公平合理的概念 是建構社會每一成員擁有「對等」的權利，達到「分配式的相對公平」。
2. 關於「公共利益」
財產權的制度變遷由「絕對論」漸為「相對論」所取代，私有財產受 憲法保障，其權利亦有為「公共利益」而犧牲，揭櫫於我國憲法「國 家可為公共利益而限制人民行使該基本權利」（第二十三條），其意 涵並非指國家地位優於人民，而是肯定人民私有財產權利存在，但是 人民行使此權利時若侵害「公益」產生衝突時，賦予政府有制定法律 干預的權利；政府藉此公權力謀求公共利益，也才使土地財產權私有 制度符合正當性與合理性的民主精神。然而何謂「公共利益」註2-11？
「公益」與「私益」間如何分際？如何度量其權重關係？「公共利益」
是一抽象的概念，無法制定放諸四海皆準的衡量模式，此應是憲法以
「條列」方式列舉基本概念，制度的規範則藉由授權立法的原因。
（三） 土地財產權的經濟意涵
在完全私有財產制度下，所有權人對於所擁有資產之運用，會達到最高 之使用價值（highest-valued use）之效率註2-12境界（邊泰明，1977）。
此一概念是指土地所有權的行使在「完全私有財產制度」、「資訊流通」
及「所有權人有充分能力經營」的前題下，會使財產權達到最大使用「效 用」註2-13。但「土地所有權社會化」的趨勢使土地無法達到完全私有制 度；土地交易市場資訊不完全的特性使交易成本增加，阻礙了土地利用
註2-11
傳統的見解乃是「不確定多數人的利益」，並且主張「公益優先於私益」。 但是將此「少數人的利益」排除在外，不能違反前述公平正義的原則。
註2-12
效率通常是指資源配置的福利極大化。
註2-13
前述「分配式相對公平」的概念需先界定「狀況」，但應以何種指標衡量 所謂狀況的異同？立足點之資本、消費、財富的要素？Feldstein（1976）
建議以「效用」（utility）衡量每個人偏好函數作為指標。
處分權 管理權 使用權 收益權
土地權利法線：
上下級所有權範圍 之大小，依時代需 求及經濟政策而定
的效益；土地所有權人也不一定有適妥的人力、資金、技術等支援，其 經營未必有充分的能力使資訊流通。
前小節 Pejovich 所提示財產權的意涵，奠立了土地經濟學「所有權集束 權利」（bundle of rights）說，完整的所有權應包括管理、處分、使用、
收益四種可分割的權能（圖 2-2）：
國有權 上級所有權
私有權 下級所有權
圖 2-2 平均地權土地財產權屬分配說明圖
（資料來源：來璋，1985：8）
前二者為支配權能，後二者為經濟權能。土地除了所有權外，尚有地上 權、地役權等，當所有權含括一起時，即代表一集束權利，此一束權利 的強度及完整度決定了地產的交換價值。例如，當土地使用受到計畫管 制時，一部分土地被限制，一部分允許開發使用，此時被限制使用的土 地，其財產權受到不利影響，而被允許開發的土地則因稀少性而使地價 上升。當土地使用管制或變更時，涉及財產權的創設與配置，不同的財 富稟賦其總和影響社會不同的經濟現象。
另外，任何土地開發經濟活動皆具外部性，Demsety（1967）從外部性 觀點認為財產權主要功能在於指導社會潛在外部性問題，並使之達到最 大程度之內部化效果。
四、 財產權制度
習慣上人們將土地視為財產，購買一宗土地可視為購買其可產生效益的權 利，而購買價格是其現在（從過去到現在的累積）及未來效益地租的折現值，由 當時的市場價格反映出來。財產權界定的目的，是保護土地此一稀少性資源，除 法令制度外並由經濟面的約制，合理評價土地租值（rent），透過市場競爭和財 產權的自由轉讓，實現資源的合理分配。
新制度經濟學者認為，財產權的本質是一種排他性的權利，由財產權定義於 使用稀少資源的社會關係，任何社會皆會發生爭奪資源的競爭，沒有規則會形成 脫序現象，造成過多資源投注於競爭而消散了社會資源，沖消了競爭的效率；所 以土地財產權的支配權能及經濟權能須建立制度予以規範與執行。產權經濟學者 認為此是產權制度及政府的起源（張軍，1994：35~44）。North（1981：17~18）
認為「假如有一個中立的政府存在，那麼在資源稀少與競爭的世界中，在既有技 術、訊息成本和不確定性的限制下，作為最小成本解決方法的財產權形式將是有 效率的」（張婉宜，2001：14）；「離開財產權，人們很難對政府行為做出有效 的分析」。（North，1981：17~18；羅必良，曹正漢，1999：137）。
對於財產權保障之經濟效用，Posner（1992：32）曾指出：「財產權法律上 的保障能創造促使資源有效率利用之誘因。」，蓋因沒有保障之財產權，人們沒 有理由確信他們可以獲得成本投入後所得之利益，故缺乏投資誘因，無法促進資 源之有效利用。所以，在私有財產制度下，「財產權」為個人肯定自我、實現未 來的憑藉，亦是社會妥善分配經濟資源以創造利益的依歸（王文宇，2000：3）。
由以上論點，明確界定與保障財產權，在良好運作的市場機制下，以引導土 地資源的合理配置。依據 Posner（1986）指出一個有效率的財產權制度，應具備 下列四個條件： 1.普遍性（ universality）：財產權的公、私界限已界定明確； 2.
排他性（exclusivity）：只有財產權擁有者能得到該項資產所有的效益，並負擔 所有成本； 3.可移轉性（transferability）：在自願交換情況下，財產權全部可自 由、完全交易； 4.可執行性（enforceability）：財產權能免於他人的過失性奪取
（involuntary seizure）和侵犯而獲得保障（ Tienteuberg Tom，1992：45；楊松齡，
1996：3-12；胡海豐，2001：94）。可引用此作為檢視制度對於資源配置效率的 指標。
MSC：開發的邊際成本 MPC：開發時所負擔的私人邊
際成本
Q ：開發者利潤最大開發量 Q＊：社會負擔社會成本的開
發量
第三節 外部性理論
一、 土地開發與外部性
土地開發行為對外部環境帶來效益，可能是正面的，如聚集經濟、地價增值 等；也可能是負面的，如公共設施需求的增加，導致政府公共支出增加、社會的 擁擠成本等。從經濟學角度看土地開發的環境問題，本質上是由於外部性註2-14 的發生，導致市場失靈（market failure）的現象：外部性製造者（開發者）作決 策時只考慮自身效用或生產函數的關係，卻忽略了外部承受者（周遭地主、或社 會大眾）負面的影響，使得開發之經濟行為達到平衡時所決定的價格訊息錯誤，
使私經濟部門的產出所衍生的社會淨效益無法達到均衡（不經濟）。
為解決外部不經濟的問題，首先須先界定其社會成本（Social Cost）及私人 成本(Private Cost)，以圖 2-3 表示：當土地開發時，圖中之 PMC 代表開發者於開 發時所負擔的私人邊際成本，而 MSC 代表開發的社會邊際成本，通常開發者在 開發時未將所可能造成的擁擠成本計入，因此社會邊際成本往往高於私人邊際成 本。而透過此兩種成本，我們可以分別求出開發者利潤最大的開發量 Q，及社會 負擔成本的開發量 Q﹡。由此可知，當開發者於開發時若未考量開發所造成的負 面外部性，將會造成過度開發，並使社會產生如△ABC 的福利損失。
價
MSC
C
MPC
Pa B T
Pb A
Pc D
量 Q＊ Q
圖 2-3 土地開發外部性示意圖
（資料來源：賴宗裕，1998a：8）
註2-14
所謂外部性（externalities），是指人們的經濟行為有一部分的經濟利益，不 能歸自己享受，此部分的利益稱為外部經濟（external economies）或外部 利益；或是有部分成本不必自行負擔，則此部分稱為外部不經濟（external diseconomies）或外部成本（external cost）（賴宗裕，1998：8）
二、 外部性矯正方式
如何針對產生的外部性進行矯正呢？學者賴宗裕（ 1998：8）提出三個方法，
1. 外部成本內部化；2. 財產權界定； 3. 政府干預。
（一） 外部成本內部化—Pigou 的解決方式
Adem Smith（1776）發表「國富論」（The Wealth of Nations）主張經 由市場的價格機能（一隻看不見的手）促使經濟活動的運作，可使經濟 整體達到最大利益，政府不應干預民間追求自利。然而 Pigou（1920）
發表「福利經濟學」（Economics of Welfare）提出外部性與社會成本的 觀念，認為當某些經濟行為產生負外部性時，政府就應該介入，以課稅 的方式矯正負外部性及市場失靈所造成市場條件與 Pareto 最適效率配 置條件間的差異。制度的設計上提供了幾種不同的管理方式註2-15，多以 價格政策為解決問題的主流，對於產生外部成本的行為者課徵稅費，使 其負擔外部成本，此即將外部成本內部化(internalization)。如圖 2-3 對 開發者課以 T 的稅費（一般稱為 Pigouvian tax），以達最適管理政策。
（二） 財產權的界定—Coase 的解決方式
Coase 以前的經濟學者討論生產、交易與分配著重於物質的資源配置，
忽略交易過程中人與人之間權利義務的關係。Coase（1937）發表「廠 商的本質」（The Nature of the Firm）開拓性地指出自由市場價格機制 的運作是需要代價的，奠定了「交易成本」的理論基礎，1960 年發表 了「社會成本的問題」（ The Problem of Social Cost）更將財產權納入經 濟體系；他對於課稅方式矯正負外部性並不認同註2-16，並說明當負外部 性發生時受影響雙方可自行協商解決為問題，政府不一定要介入。誠如 Stigler 對外部性所下的定義：「外部性是一個沒有市場的東西」（An externality is a thing for which there is not yes a market）（Friedland，1993）
因無交易的管道供製造者與承受者進行自願性之條件交換，而政府所應 扮演的角色則是提供此一交易的管道。
註2-15
如：1.價格政策，2.補貼，3.數量政策，4.直接行政管制及財產權制度（葉 承先，1995）。各種管理制度各有其優缺點與適用範圍，例如建立「可交 易排放許可證」（marketable emission permits）制度係以經濟手段作為環境 污染源實施總量管制的工具，乃屬數量政策。
註2-16
Coase（1960）曾說：「如果只要求生產者為其造成之損害繳納租稅，會導 致我們花費太多成本在防止損害之發生上，… ...依我看來，實施 Pigou 稅 制度所需的資訊，根本是無法蒐集到的」（胡海豐，2001：84）。
以上即著名的 Coase 定理註2-17（Coase theorem），可以由以下幾個角度 解釋：
1. 個體經濟學強調市場機能，認為市場自由交易促使資源與財貨作價值 最高的運用，也就是資源配置達到 Pareto 效率。而除了經濟學上實體 的資源與財貨，法律上創造了許多非實體的資源與財貨，如土地的財 產權、環境權… … 等法定權利（legal entitlement），Coase 理論即是運 用個體經濟理論於法定權利之上。若從此一角度來看，Coase 定理可 解釋為：「毋論最初法定權利如何配置，只要法定權利能夠自由交易，
則交易結果必能使資源達到效率配置」。此處所謂的自由交易即為 Coase 所主張的協商（bargaining），且 Coase 認為協商會走向彼此合 作的結果。
2. 當交易牽涉的人數較多，範圍較廣時，可能需要花較多的時間與資源 來達成交易，我們統稱這些時間與資源為「交易成本」（transaction cost）。通常參與交易者如果彼此間願意合作，則隱含交易成本較低。
由於交易成本的高低（亦或是否願意彼此合作）影響著自由交易是否 能達成，為追求資源配置效率的考量之一。若從此一角度來看，Coase 定理可解釋為：「毋論最初法定權利如何配置，只要交易成本為零，
則必能使資源達到效率配置」。
3. 另外獨占或其它不完全競爭市場狀態亦會阻礙自由交易的發生，若從 此一角度來看，則 Coase 定理可解釋為：「毋論最初法定權利如何配 置，只要法定權利的市場為完全競爭，則必能使資源達到效率配置」。
綜上三種解釋，我們可定義 Coase 定理為：「當交易成本為零（亦或彼 此願意合作）且市場為完全競爭，則毋論最初法定權利如何配置，透過 受影響雙方的協商，則必能使資源達到效率配置」。
（三） Pigou 與 Coase 理論之比較
當土地開發行為造成外部性問題時，Pigou 主張政府透過租稅方式進行 干預，Coase 則認為私部門透過協商方式解決，政府干預愈少愈好。在 Pigou 的課稅制度下，政府介入的程度較大，從稅基、稅率的選擇到稅 收的分配都需要政府出面運作，連帶使得課稅制度的資訊要求與執行成 本提高；在 Coase 的財產權制度下政府必須做的是財產權的設定與保 護，其它則交由建立「財產權市場」自行運作，強調市場與價格機能。
註2-17
學者 Stigler 後來為之命名。Stigler（1975）認為 Coase 定理就是「… ..在完 全競爭情況下，私人成本等於社會成本」；又說「沒有交易成本的世界，
就像沒有摩擦力的物理世界一樣奇怪」。
兩者制度理論上的差異再進一步引伸課稅制度和財產權制度立足點的 不同：在課稅制度下，毋論是否應對受損者補償，對於負外部性製造者 必須課稅考量的是公平原則；在財產權制度下，不同的當事人在財產權 界定下，由負外部性製造者（generator）付費而受損者（victim or receiver）
獲得補（賠）償，二者的資源重分配因補（賠）償方式不同而有所差異，
外部性若為可移轉性註2-18，經過「競局」的過程，理論上二者皆能達到 Pareto 效率解註2-19。所以相較於課稅制度，Coase 理論似乎追求的則是 效率原則。
Coase 定理的運作是建立在幾個強力條件下，也成為最為人質疑之處：
Coase 認為自由交易是透過協商的方式達成彼此合作的協議，但是土地 為不完全競爭的市場，此挑戰了完全競爭的假設，使得市場與價格機能 無法運作，且在人數眾多的情形很難解決交易成本的問題。另外 Cooter
（1987）的觀點認為阻礙協商的真正因素並非交易成本而是參與者非競 爭市場的策略行為，當協商者選擇的策略是堅持（ holdout）時，而沒有 一套制度規範利益的分配，則 Coase 所期待的結果無法實現。因此 Coase 定理強調市場機能及權利，卻難以實踐於實體的交易，這也是現實社會 政策執行上多採行課稅政策的原因。
Pigou 與 Coase 二者解決外部性的策略截然不同，Dahlman（1979）認 為若能透過制度的規範，可化解二者分歧的觀點，顯示課徵與協商可藉 由制度運作作為外部性解決的政策手段。
（四） 政府干預
實施市場經濟體制強調的是「自發性秩序」（spontaneous order），那 麼，政府什麼情況（時機）下需進行市場干預？依 Parkin（1993：519）
簡要的歸納：1.基於公平的考量，對人民的利益進行重分配；2.市場失 靈時，基於效率的考量。而「自發性秩序」的社會分工體系必須建立一 套制度來界定，保護私有財產權。（於第四節進一步探討）
註2-18
Baumol and Oates（1975）對於外部性的特質區分為「可耗竭」（depletable）
與「不可耗竭」（depletable）二類；Bird（1987）認為關鍵在於可耗竭外部 性有「可移轉」（transferable or shiftable）與「不可移轉」（unshiftable）二 種情況。外部性可移轉是指受損者可將本身承受的外部性經移轉行為
（transfering activities）移轉給他人，而減少本身所承受的外部性；或採防 衛行為以承受外部性（不移轉）。討論負外部性最適管理政策：應對製造 者課稅，對受損者補償與否則視受損者移轉或不移轉行為而論。
註2-19
可參閱葉承先（1995）。
第四節 交易成本、制度與政府干預
真實世界畢竟不是 Coase(1960：40~44)所提「交易成本為零」的世界，但是，
Coase 定理並不是在論證「沒有交易成本」的世界到底存不存在，而是引伸其重 要的觀念：假設沒有交易成本的情況存在，資源的利用可以達到最有效率的程 度，其結論將是社會整體所追求的目標註2-20；在交易成本為正的真實世界中，制 度的設計應設法降低交易成本，確保財產權市場的自由交易與完全競爭，使資源 的配置趨於效率。
上述觀點與 Coase(1937：38~39)的論述一起討論時，理論體系呈現的意涵更 能解釋說明經濟組織、制度的意義與內涵：在交易成本大於零的現實世界裡，有 限理性且自利的經濟主體為了追求、提升自身的福祉與利益，會設計各種型式的 組織或制度來降低交易成本，使資源盡可能流向最有效率的使用途徑上。換言 之，制度(或組織)是自利的經濟主體，所作的一種「工具性」安排，其目的就是 為了要增進本身的福祉(Mercuro & Ryan，1984：17-22；Brennan & Buchanan，
1985：1-18；North，1990：34)。
一、 交易成本
交易成本（ Transaction Cost）是指市場經濟中，為了達成交易所需支付的成 本。例如當事人為了達成交易，須進出市場詢價，尋找交易對象議價簽約，履約 執行，其所費的時間、勞力、費用就是交易成本。Dahlman（1979：148）將交 易成本分為三種類型（張婉宜，2001：16）：
（一） 搜尋與資訊成本（search and information costs）；
（二） 議價與決策成本（bargain and decision）；
（三） 管制與執行成本（policing and enforcement）。
而 Williamson（1974）對形成交易成本歸納有二組的要素：
（一） 交易要素：關於產品市場環境所具的特點，即市場的不確定性和潛在 交易對手的數量；
（二） 人性要素：人不具有完全的計算能力的有限理性（bounded rationality），
和人的投機取巧（opportunism）。
註2-20
相同於新古典經濟學的市場機能理論，強調個人福利極大化總合，即構成 社會福利極大化（張效通，2000：13）
二、 制度的性質
「制度」（institutions）乃是一個社會的遊戲規則，它是人為制定的限制，用 來約束人類互動的行為。（尚瑞國，1998：75）因此，財產權的界定需藉由制度 的制定以限制了個人選擇的範圍。廣義的來說，制度包括了人類制定來規範人際 互動的限制之任何形式，一般而言其可區分為正式制度（formal institutions）與 非正式制度（informal institutions）兩種形式，前者如法律，後者如約定成俗的 慣例或禮儀。（North，1990；劉瑞華譯，1994：7-8）此外，制度建立後必須要 加以執行（enforcement），否則制度本身就不具有任何的意義。
制度本身含有兩項特質：
(一) 制度的「累積性」
就制度的建立與發展而言其具有「累積性」， 制度一旦建立而且發揮功 用時，那麼，在現有的基礎上，進一步地發展其他制度的成本將會下降，
而且基礎建立愈紮實、愈精緻，成本下降的幅度也愈大。由於制度與制 度之間存在著此種「相互依存」的特性，所以可以藉此引伸出一個分析 的概念：某種制度的實施必須要有其他相關制度的良好配合才能發揮作 用，而在沒有其他制度的支持之下，建立實施某種制度，其必定會遭遇 相當大運作上的困難。（尚瑞國，1998：75）
(二) 「公共財」的特性
從制度執行的角度來說它則有「公共財」（ public goods）的特性。制 度執行中必須耗費相當的資源（成本），而且具有少數人來承擔成本，
卻能使其他人受益的「公共財」性質（North，1990：57-58）。因此當 制度的發展愈繁複精緻，所施用的範圍愈廣泛，執行成本也愈高時，就 需要有專人或經常性的組織來負責維持制度的執行與運作，這種經常性 的組織就是所謂的「政府」（Nozick，1974：11-25）。
三、 政府干預與財產權保障
延續第三節論述，當發生市場失靈，及基於公平考量的需要，政府對市場經 濟體制進行干預，例如政府透過規劃管理手段，處理土地使用的問題註2-21。基於 公平考量對於人民的權益進行重分配時，制度的執行涉及財產權的保障。從制度
註2-21
Davidoff 及 Reiner 在（1962：103-115）《Choice of Planning》文中指出規 劃的目的有三：1.提升效率、2.解決市場失靈、3.擴大選擇。
執行具有公共財的特性，制度執行成本可能高過自身效益註2-22，財產權保障要採 用何種保障法則？以往論者註2-23有認為以「交易成本」之高低來衡量，但「財產 法則」與「義務法則」主要的差異是「自願交換」與否，Posner（1986：32）強 調有效率的財產權制度（可移轉性指標，如第二節）是在自願交換情況下財產權 全部可自由、完全交易；故「交易成本大小」不一定等同於「效率」，應視交易 是否在自願交換情況下進行，否則集權專制所實施的政策都是有效率的。
（一） 財產權保障採「義務法則」
當外部成本過大，財產權保障若採義務法則否決開發計畫，並不失社會 的公平與效率，但對地主而言，造成財產（發展）權的限制，本文認為 此應回歸財產權的法律意涵註2-24，視政府干預（矯正外部性）及取代市 場價格機能的合理性與正當性。
（二） 財產權保障採「財產法則」
財產權的財產法則採自願交換的精神，涉及外部效果偏好（忍受）程度。
不可忽略 Coase 於「社會成本的問題」（1960）文中提示「交互性質」
（reciprocal nature）的概念：「為了避免 B（負外部性當事人）受損害，
而對 A 採取的措施（課徵或限制），亦會對 A 造成損害」。實際上土 地開發一定衍生外部性，外部效果的範圍不易界定，資訊蒐集的交易成 本過大，外部成本的衡量指標除量化（貨幣化）外，質化與外部性當事 人的忍受程度有關，如住宅區與商業區的居民對交通擁擠與噪音的忍受 程度不同，又如農地變更開發工商綜合區，勢必造成外部環境的衝擊，
即使外部成本無法內部化，周遭地主可能因獲得房地產增值享有地方繁 榮而願意容忍。當外部負效果的忍受程度衡量指標不一時，如 Coase 引 用 William L. Prosser 論侵權行為（tort）所述的一段話：「一個人在使 用自己的財產… … ，縱使因此造成鄰居受到侵犯，也是被允許的。… … 只有在他的行為以其所產生的效用與所造成的傷害觀之，顯然不太合理 時，這種行為才是一種妨害行為（nuisance）。… … 誠如某人在某一案
註2-22
例如對於土地使用限制的損失補償（財產權保障）問題：公共設施保留地、
既成道路徵收、或將來國土計畫法實施後限制發展區的補償問題。
註2-23
可參閱張琬宜（2001：20）。
註2-24
當部分土地負有「公共財」的性質而使土地所有權人「特別犧牲」，究竟 該土地屬具有「補償義務」的「財產權保障」，或是毋須補償的「社會約 束」，（例如「水源保護區」與「古蹟保存區」採不同的機制策略），其具 體制訂標準不易建立常有爭議（涉及人民權利義務，立法者研擬法令時須 權衡財產權公益與私利的內涵）。有關土地限制的財產權損失補償，不在 本文研究範圍，可參閱陳明燦（2001）。
子所言，他們所稱的效用，使得他們所造成的噪音是可以被原諒的」（張 婉宜，2001：17）。
本文對於「交互性質」再進一步衍申：「為了避免 B（負外部性當事人）
受損害，而對 A 採取的措施，不能忽略 A 可能對 B 也有貢獻」（外部 性有正面亦有負面效果），引用學者邊泰明（1998：126）所舉的例子 說明：
1. 都市土地開發權賦與都市內所有住戶（以住戶協會為代表），也就是任 何土地開發案必須獲得住戶協會許可後，始得開發。
2. 今有一塊土地欲進行開發，但是開發後會造成交通的擁擠，並假設如 果欲消弭該交通擁擠現象，必須投資 1,500 萬元進行道路改善，始得維 持開發前之交通服務水準。
3. 該申請案如果獲得許可並進行開發，會使得該基地土地價位增加 1,750 萬元。
4. 都市內住戶同意開發商只拿出 600 萬元進行道路改善，但必須付給住 戶協會 400 萬元，也就是說原住戶願意忍受部份的交通擁擠，但必須 獲得至少 400 萬元的補償費。
5. 若採義務法則（傳統分區管制）保障負外部性當事人的財產權，該開 發案可能會被否決，或者允許開發，往往也會要求開發商拿出 1,500 萬 元進行道路改善。其結果對於原住戶或開發商都沒有好處（收益），這 是因為政府不允許住戶協會與開發商有協商機會所致。如果在假設 3 前提下，允許協商且開發案成立，那麼便有 1,150 萬元之經濟地租產生
（1,750-600 萬）。就都市住戶言，有 400~1,150 萬元之經濟改善機會；
就開發商而言，有 0~750 萬元之開發利益，三方皆有獲益。
以上推論課徵目的「如何避免（減少）損害」與「誰『應』對誰負預防 損害或損害賠（補）償的責任」採行手段，會有不同的財產權配置結果。
以往論者對於課徵制度具有效率多講求邊際效益大（等）於社會邊際成 本，資源配置效率（allocative efficiency）多採用 Pareto 最適為標準，
是一種全面性（globally）的評判，以上例子說明效率是一「相對」的 觀點，同時考慮波及範圍每個局部性（locally）當事人主觀認定其「效 用」值是否提升，若單方面要求「零外部成本」，可能會導致土地供需 的鈍化（無效率）。
綜上，政府干預匡正外部性採行不同的手段會有不同的財產權利配置結果；
課徵手段的困難在於「公平」與「效率」為相對性的價值判斷，使外部（社會）
成本數額的決定方式不易衡量計算。協商乃透過自願交換與市場競爭可以得到資 源分配的效率，但因當事人眾多且範圍不易界定，難以解決交易成本及當事人堅 持的策略行為，財產權界定與保障由政府代理與執行，制度設計效率的差異與政 府所提供交易機會與降低交易成本程度有關。
本文從 Coase 提示交互性質的概念加以衍申，認為不能忽略土地使用變更開 發本身創造土地與資本生產因素之潛在經濟能力。土地變更開發外部性（或外部 經濟）有正面也有負面，正面的外部效果（效用）對社會的貢獻是「恆常性」
（permanent）的，課徵或是與開發者協商負擔開發義務，對政府財政（或負外 部性當事人）則屬「臨時性」（once-and- for-all）的補償，要求政府干預達到零外 部成本以保障財產權註5-25，對政策功能的期望則顯得太高；當開發者所需負擔外 部成本過高而阻卻開發時，可能造成土地供給的閉鎖，因此外部性問題的處理，
不應該單方面限制外部性產生者的行為。本文由此理念的釐清，從交互性質與衍 申分析制度的概念：為保障社會大眾的財產權，土地開發衍生外部性應採「義務 法則」，促進社會整體經濟效用；為保障週邊受影響當事人的財產權，則採「財 產法則」，建立協商機制減少政府干預，亦可實現資源的合理分配。註2-26
註5-25
例如 NIMBY 設施對周邊地主與社會整體效用立足點的差異。
註2-26
類似的制度設計 Colwell（1997）提出的「Tender Offer System」制度可以 呼應以上的論點：該制度在「自願交換」的制度架構運作下，政府不介入 土地使用變更案，而是設定周邊地主具有對變更開發案的同意權，開發者 以類似拍賣叫價方式向一定範圍內地主購足一定比例（解決堅持問題）的
「部分財產權」才可進行開發。得到以下結論：
土地開發與外部性對行為人效用的影響：
正外部性 負外部性
制度種類
行為角色 Zoning 制度 Tender Offer
System Zoning 制度 Tender Offer System
執 政 當 局 ↗ → ↗ →
開 發 地 主 A ↗ ↗ ↗ ↗ 週 邊 地 主 B ↗ ↗
↘ ↗
註：↗表示效用提高； →表示效用不變； ↘表示效用減低
另 Stigler（1972）提出私人契約式分區管制（contract zoning）的概念，認 為政府實施 zoning 是不必要的，社區與住戶間的需要，可以透過市場運作 的經濟力量獲得；並以（1990）美國 Houston 和 Dallas 二市比較說明沒有 實施 zoning 的 Houston 市許多方面都優於實施嚴格 zoning 的 Dallas 市，
Houston 市對土地使用控制乃屬於經濟手段。（可參閱胡海豐，2001）
四、 政府行為
制度的實施倚賴政府角色的扮演。從政府的定義，理論上基於代理理論
（principal-agent theory），政府扮演受託人的角色，政策的目標函數是極大化社 會產出；在剝削理論（ exploitation theory）中，政府則是基於其暴力潛能（violence potential），在保護財產權方面具有相對優勢，而形成保護財產權的組織；但就 本質而言，「政府」和其他的組織與制度一樣，是為社會大眾解決問題、提昇福 址的「手段」與「工具」（Friedman，1982：1；Buchanan＆Flowers，1987：5-9），
政府必竟是由「人」所組成的，因此，在每個人皆有自利（self- interested）動機 情況下，執政者決策的過程中和包括市場在內其他領域的人們一樣，在面對各種 主客觀條件限制時，會權衡利弊得失之後採取不同的方法、手段，以趨利避禍、
謀求自身的福利（Bartlett，1973：15-17；Buchanan，1985），在執行上，執政 者根據「政權鞏固」的風險和報酬而決定（尚瑞國，1998：39），故也可能為透 過暴力潛能極大化其本身的目標效用，而偏離了為社會大眾建立與執行有效率的 制度。以 North 為代表的新制度主義者將此政府理論巧妙地結合起來，對制度的 意義、功能，以及政府行為與制度變遷的關係，提出制度主義的政府論點。
由於土地開發具有外部性，會導致社會上有人得利，有人受損，而產生了公 平與分配的問題，此乃政府干預的原因。土地私有體制下政府介入的時機與規 則，關係人民的財產權保障，也因此制度的設計顯得重要。制度的理想型建構，
政府的動機基於「大公無私」，對財產權加以界定，讓因土地資源稀少與獨佔特 性的獲益者將利得歸公，使負外部性受損者獲得等額的補償，復將原屬於社會大 眾的收益差額平均分給每一個人。政府的能力是「大有為」，能找出得利與受損 者，公平、效率地衡量利得與受損程度。
在現實社會裡交易成本的形成主要原因為資訊的不對稱等不確定與複雜 性，及交易過程中參與者的有限理性。政府介入的動機是為設法降低交易成本，
制度倚賴政府執行，但政府本身也可能自利，也可能產生執行的成本，探討不完 美政府下的制度設計則有其必要。註2-27
註2-27
可參閱胡海豐（2001）《土地使用變更與政府行為》博士論文。
第五節 從土地財產權探討規劃管制與資源配置的影響
所有權社會化的觀念可以解釋政府干預私有土地自然增值的經濟權能（漲價 歸公）。另外基於都市發展、環境保育與公共利益，政府透過規劃的手段，將土 地劃分為不同程度限制的使用分區，分別就分區的土地課以不同的發展權約束，
則土地的開發權利來自規劃權的賦予。政府對私有土地使用（支配權能）的干預，
因規劃的放寬或限制而造成土地價值的變動。如因都市計畫造成地價上漲，此上 漲部分對地主而言，是因獨占的不勞利得，就平均地權制度應課取歸公。
一、 從土地財產權的法律意涵探討土地規劃管制
土地因異質、寡占或獨占，及資訊不對稱等因素造成土地市場為不完全競 爭，很難避免市場失靈的發生。政府便需進行干預，干預的措施一般有法律、稅 及支出（提供公共財）。由規劃權的實踐註2-28，政府實施規劃管制干預土地經濟 市場，基植於土地財產權的法律內涵，即為「土地使用管制」。
二、 從土地財產權的社會意涵探討土地規劃管制
對於土地財產權保障採義務法則的絕對性限制，Zoning 被認為是減輕或隔 離不相容（non-conformity）土地使用間所產生的無償外部成本（uncompensated external cost），以增進環境可居性，確保公共設施服務水準，引導都市發展。（胡 海豐，2001：59）就公平原則，實際上實施 Zoning 制度先天上即已造成不公平 現象註2-29，土地利用與犧牲應按社會正義予以分配註2-30。因土地規劃使土地所有 權人之私利與公益對立時，基於「土地所有權社會化」及「公益優先」理念，私 有財產權應以義務法則予以保障。
註2-28
如區域計畫法、都市計畫法或將來的國土計畫法之授權。
註2-29
公共利益的取捨反映在土地規劃管制上，規劃權僅能達到分配，無法達到 社會齊頭式的平等，而只能相對的公平。
註2-30
功利主義的奠基人 J.邊沁提出人類皆具「趨利避苦」的自利天性，推導的 倫理價值觀為「最大多數人的最大幸福」，所求的不是「全體幸福」。其概 念是當公平分配追求全體幸福的至高境界，會使人們失去創造大量財富的 興趣；消滅了私有制的無差別境界是最公平、最善的，但卻失去效率。所 以主張效率比公平重要，二者不能協調時，須先放棄公平，將社會利益置 於私有財產之上，再改革追求公平。（余大慶、陸偉芳，1996：176-179）。
三、 從財產權經濟意涵探討土地規劃管制
從經濟學的觀點，在一完全競爭的自由經濟體系中，各種土地使用透過其競 租能力，進行適當分派，經由市場價格運作的結果，土地利用的型態理論上完全 受市場競租所左右，可達成 Pareto 最適境界（Pareto frontier），即達到最大的經 濟效益。
但即使在完全競爭的假設下，土地利用都會發生市場失靈的現象，係因：
（一） 市場不能提供公共財
公共財（public property）具「共享」及「無法排他」特性，對土地市 場達最大經濟效率構成障礙。
（二） 外部效果扭曲
例如開發對環境造成損害未由開發者負擔形成外部不經濟，使市場機能 無法達到資源配置的最大效果。
土地市場由於獨占性因素而為不完全競爭的市場，因此其外部性普遍存在。
此乃政府以土地規劃管制手段干預土地市場經濟的理由，而土地規劃管制欲達效 率原則，須滿足：
（一） 提供充分公共財
由於公共財無法排除他人使用，使用者也無法按其效益付費，又為居民 生活所需，是以公部門在土地利用規劃開發過程中應介入並提供充裕的 公共財供民眾使用。
（二） 減少不良負外部性
土地規劃管制的目的在匡正土地使用發展所產生的負外部性，如以使用 者付費或受益者付費之原則，將開發所產生之外部成本予以內部化。
土地增值
土地變更使 用之增值
現在價值 社會增值 個人改良價值
變更利得，歸公
改良土地，歸私
照價徵稅，漲價歸公
土地原生價值，歸地主 變 更 後
自然增值 漲價歸公（稅賦）
第六節 土地使用變更與財產權重分配
平均地權漲價歸公的理念是將土地的「自然增值」收歸公有，但是在 Zoning 或開發許可制度下，土地的需求常因社會經濟的發展而變動，政府為配合土地利 用需求的改變修正土地規劃管制或審查變更計畫案作成決策，賦予土地發展權，
一種是土地使用強度的增加，或是使用型態的變更；則此造成二種影響，一是因 發展權的擴張使土地增值令地主（或開發者）獲得鉅額規劃利得（planning gain），
二是造成開發地區公共設施需求增加，及對環境衝擊的外部性效果。為社會公平 正義而有變更利益歸宿與開發義務的課題。
一、 土地使用變更與利得回饋
土地使用變更除了「自然增值」，還有因政府的授權（許可），增加容許使 用集約度而使土地價值增漲，使土地財產權內容在時間上的不連續性，則漲價歸 公的利得分配，與公私財產權分際更為複雜，分析如圖 2-5註2-31所示。
f
e
V4d
b
V3
c
V2a
V1O T0 T1 T2 時間 圖 2-4 平均地權對土地使用變更漲價歸公推論圖
（原始圖資料來源：蕭錚，1968：256）
註2-31
衍申學者蕭錚（1989：135-137）對土地價值之處理原則，其論述指個人 改良在申請變更之前（即虛線 cd 始於 a 點，申請變更時即已有個人改良 之增值），本文因考慮我國法令對土地使用變更個案多要求於「整地完竣」
或「公共設施完成並移轉予政府單位」方得異動登記，而整地或興建公共 設施須先經目的事業主管機關同意及申請建築許可，是以，個人改良價值 應發生於申請時間之後，故作部分的調整。
1. OV1 現在價值：規定地價註2-32，歸地主。
2. V1V2 社會增值：地價上漲乃因社會改良進步的自然增值，概歸公 有。
3. V2V3 個人改良價值：如圖 ab 為土地的自然增值地租線，時間 T1 申請土地變更，地價自C點因個人的投資改良而上升變動為虛線 cd。該部分肯定土地的增值是因私人改良努力的成果，歸地主所有。
4. V2V4 土地使用變更之增值：地主因地用變更使地租線逐漸上漲為
CF，至核准土地變更時間為 T2，實現因土地使用變更所增加的價 值（地租）。為消除地用變更競租行為導致的不公平，此部分扣除 個人改良價值應回饋（還原）社會共享。E點後之增值則回歸土地 稅賦管理體系。
土地使用變更後地價增值之不勞而獲，乃顯示社會對土地使用之需求面（土 地發展價值高於法定賦予之既有價值）所隱含之浮動價值，以計畫變更之方式將 該價值分配至特定之土地上，該特定土地價值的增量係由浮動價值而來，稱為「移 轉價值」（shift value）（邊泰明，1993：135-151）。因此，土地使用變更之公 平性為根本的問題。目前土地稅賦制度未能課去該不勞利益的情況下，透過計畫 管理制度，建立要求開發者（地主）回饋一定比例之金錢或土地之機制，合理分 配還原社會共享。從公平面而言，回饋訂價於社會貢獻於特定土地的移轉價值，
從效率面而言，尚須兼顧開發意願不影響土地利用效率。
二、 土地開發義務理念
土地規劃管理所賦予土地發展權利，自被視為土地的財產價值，但是新的土 地開發外部效果會導致社會上有人獲利、有人受損，則開發者（外部性製造者）
應以提供公共財，或將外部成本內部化方式，對財產權受損之當事人負義務責任。
註2-32
規定地價乃平均地權的基本工作，旨在確立公平合理的地價，以劃分土地 權益之公私界限。但由於台灣地區採行土地使用分區管制的規劃體制，一 旦分區劃定，即賦予了土地的使用價值，規定地價的原生價值因制度間的 脫鉤而被忽略。學者蕭錚在其所著「平均地權之理論體系」對土地價值之 處理原則，推論將「規定地價」以「土地的取得價值」取代。
三、 課徵理念的釐清
土地使用變更對公、私財產權（重分配）的權利義務關係有二個面向，一是 取得土地開發權所隱含的變更利益，該經濟地租的創造，非開發者（地主）努力 而是社會聚集經濟的貢獻，理應回饋社會，課徵的理由學理上著眼於受益者付 費。另因開發案所產生的公共設施及社會成本應予內部化，藉由課徵手段註2-33 令開發者負擔義務責任，課徵的理由學理上著眼於使用者付費及成長付費註2-34。
表 2-1 受益者付費、使用者付費及成長付費比較表
受益者付費 使用者付費 成長付費 理 念 1.受益者為其所受利益付費
2.有受益才付費
1.不問有無受益或受 損
2.有使用行為即付費
1.不問有無使用或受 益
2.有開發行為即付費 課徵主體 設施之受益者 設施之直接使用者 開發者或變更者 課徵目的 利益報償 成本補償 外部成本內部化減低
開發衝擊
課徵標準 以受益程度為準 以使用行為為準 以開發或變更造成之 影響而定
優 點 反映非開發者(地主）
努力之受益還原社會
反映開發或變更之社 會責任
反映公共設施或服務 的行為和責任之關聯 缺 點 難以有效衡量受益程
度
某些收費項目不易訂 定
影響範圍及程度不易 估算
稽徵標準 較高 較低 較低
爭議大小 易因受益程度大小之
認定產生爭議 較無爭議 較無爭議 應用範圍 較廣 較窄，付費者須直接
使用該財貨 較廣
應用實例 工程受益費 市地重劃抵費地負擔 開發衝擊費
（資料來源：賴宗裕，1998a：18）
註2-33
課徵基礎與 Pigouvian tax 同。惟相關文獻（內政部營建署，1998：4）主 張其財政性質應屬於「規費」（fee）。
註2-34
課徵對象在實務認定上，土地變更產生之不勞利得當課徵土地所有權人，
開發造成公共設施需求及環境衝擊的義務人（始作俑者）當為開發申請人
（開發者）。土地規劃制度的課徵時機係於政府能行使行政權控制之前完 成（「建立土地開發義務制度方案」，民 88.4），課徵對象皆針對開發者，
其轉嫁與歸宿自循市場運作而找到真正之負擔人。
（一） 利得回饋之內涵
學者張效通（2000：39）將利得（受益）回饋之定義為：發展權國有及 地利共享之體制下，開發者除承受開發負擔外，另透過規劃管制將受益 於土地變更使用產生的開發利得，部分回饋社會共享。
依此定義分析土地使用變更利得回饋的內涵：
1. 課徵基礎
受益者付費之觀點。
2. 規劃管制目的
非開發者（地主）努力所獲之土地開發利得，乃是肇因於社會所創造。
政府以稅賦等干預手段，以拉平開發與未開發土地的地租，藉以消除 謀求地租的動機，使開發商的利潤與是否獲得開發權無關，才能保存 開發管制的全部社會效益。（中國地政研究所，2000：2-24）
3. 課徵標的
土地使用強度、性質改變產生之增值，來自於：
(1) 土地增值：經濟地租的創造。
(2) 外部不經濟（external diseconomy）：供需市場的改變，位移於其 他土地之利益。例如農業用地變更為住宅區創造經濟地租，但 外部市場因供給量增加，造成鄰近區域住宅區價格下降或交易 價格鈍化。另如工業區開發，開發區本身土地增值，但周遭土 地因而遭受不利影響。
4. 課徵數額
強調變更利益對等報償，涉及變更利益的比例的問題。
5. 用途（執行）限制
理論上，付費與用途之間不受約制。
6. 公平效率
(1) 以受益付費理念課徵，應兼具受益原則的水平公平與垂直公平。
表 2-2 課徵的公平原則
受 益 原 則 量 能 原 則 水平公平 享受相同利益的人
課相同稅額
具同等經濟能力的人 課相同稅額
垂直公平 享受不同利益的人 課不相同的稅額
具不同等經濟能力的人 課不相同的稅額
（資料來源：林建元，1993）
(2) 效率應顧及負擔能力（開發意願），因課徵回饋導致開發無法實 現（無利潤），可謂無效率。
（二） 義務負擔之內涵
學者張效通（2000：39）將義務（開發）負擔之定義為：規劃管制法令 規定要求開發者履行之義務，新開發區開發者負擔區內公共設施用地及 興闢成本、環境衝擊改善設施，分擔鄰近地區部分公共服務設施成本。
依此定義分析土地使用義務負擔的內涵：
1. 課徵基礎
使用者付費及成長付費之觀點。
2. 規劃管制目的
土地使用變更開發對外部環境衝擊，造成基地外居民公共設施服務水 準降低，或增加地方政府的財政支出，向開發人依開發案之外部衝擊 程度課徵負擔公共設施經費，使其外部成本內部化。
3. 課徵標的 責任歸屬原則：
(1) 內部性公共設施成本。
(2) 外部成本：開發造成外部公共財需求增加的補償。
(3) 社會成本（其他義務負擔）：性質類似於美國 linkage fee。註2-35
註2-35
關聯費（linkage fee）：美國地方政府要求開發者提供平價住宅、就業機會、
托兒中心、交通設施或代金等，來回報（ in return for）政府給予興建商業 或辦公大樓之開發許可（Andrew and Merriam，1988）。課徵原理係認為 市區商業或辦公大樓之興建，將創造許多新的工作機會，因而吸引外來員 工，造成市區內公共設施之需求問題；另一方面，外來員工產生住宅需求 問題，可能導致中低收入戶平價住宅供給不足之現象。（張效通，1998：
4. 課徵數額
(1) 不以開發利益為要件，理論上外部成本毋論多寡須予以內部 化，因此，不涉及變更利益的問題。
(2) 各地方基礎條件與發展需求不一，社會成本的分擔方式不同，
制度設計應考量此一差異，避免齊頭式平等。
5. 用途（執行）限制
使用者付費或成長付費的理念都講求「付費者受益」原則，履行付費 義務應得到對等的權利，課徵後開發區外是否真能獲益。
6. 公平效率
(1) 以使用者付費、成長付費原則，因外部成本多寡與開發利潤無 關，講求的是負外部效果當事人的財產權保障的社會公平。
(2) 理論上講求開發對於社會邊際成本與效益均衡，外部成本因與 變更利益無比例關係，若因外部成本過高無法內部化，否決變 更計畫使開發無法實現，不可謂之無效率。
表 2-3 「利得回饋」與「義務負擔」之差異比較
項 目 受 益 回 饋 義 務 負 擔 課徵標的 • 不勞「利得」 • 負擔「成本」
公私分配 • 發展權國有，開發利得公私共有 • 公私共同負擔公共服務設施 規劃管制理念 • 受益於土地變更產生的利得，部
分還收社會
• 規劃管制法令要求履行之義 務
規劃管制目的 1. 不勞所得歸還社會
2. 維持地價安定，抑制土地投機
1. 負擔環境衝擊改善成本 2. 使用者負擔
課徵基礎 • 土地變更使用開發利得 • 環境衝擊改善設施成本、公共 服務設施成本
課徵對象 • 地主、開發者 • 地主、開發者 制度變遷 • 節制土地變更使用開發利得，增
加開發者長期平均成本
• 負擔開發區內公共設施，分擔 地區公共服務設施成本 規劃管制制度
變遷改善
• 開發者存在著明顯的外部利潤 • 地區公共建設收入不符投入 成本，存在著明顯的差額
259）。linkage fee 課徵主體為商業或辦公大樓之開發者，是一種社會義務 責任的負擔，其內容與 impact fee「成長付費」的性質並不相同。
表 2-3(續) 「利得回饋」與「義務負擔」之差異比較
項 目 受 益 回 饋 義 務 負 擔 漸進調適之制
度變遷原則
• 公私雙方：預期實質收入皆大於 預期成本
• 規劃管制制度政經環境所影響
• 改善原制度產生的不公平處 到：邊際成本與邊際收入相等
公平原則 • 受益原則 • 量能原則 課徵後用途 • 透過公共建設及公共福利設施，讓社會共享 課徵方式 • 金錢、土地、興建公共服務設施
（資料來源：張效通，1999：43）
四、 回饋負擔與土地利用的關聯機制
（一） 土地開發外部成本與變更利得無關
土地使用變更包括使用強度、性質的變更：開發強度愈高，變更利得愈 大，外部成本也愈大；但使用性質變更為較高價值使用，土地增值雖愈 大，但外部成本無相對關係（不一定愈大）。如農業區變更開發工業區 與變更開發為商業區作比較，開發衍生外部成本前者大於後者，但土地 增值前者小於後者，如圖 2-5 所示。
經濟誘因
Z’
X’
zoning 外部成本
Y’
X’
zoning 變更利得：農→商＞農→工 外部成本：農→工＞農→商
圖 2-5 不同土地使用性質變更利得與外部成本無相對關係說明例
（資料來源：本研究整理）
農 X
工 Y
住 W
商
︵ 工 商
︶ Z
農 X
住 W
商
︵ 工 商
︶ Z
工 Y
