第四章 修憲—監察院的重構
第二節 七次修憲進程
一 第一次修憲
1991 年 3 月，第一屆國民大會第二次臨時會在陽明山中山樓召開，此次臨 時會以長期未改選的第一屆國民大會代表與增額國大為主，總計出席的國大代表 人數共計583 人，而其中國民黨籍的國大代表佔了 510 席，比例高達 87.48%。21 遠超過修憲所需之四分之三決議門檻。這個懸殊的優勢讓國民黨擁有主導修憲的 絕對權力。1991 年 4 月，第一屆國民大會第二次臨時會三讀通過第一次憲法增 修條文。
政黨名 國大代表人數 比例
中國國民黨 510 87.48%
無黨籍 25 4.29%
中國青年黨 16 2.74%
中國民主社會黨 15 2.57%
21 參見國民大會秘書處，《第一屆國民大會第二次臨時會實錄》，台北；國民大會秘書處，1991，
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青年中國檔 9 1.54%
民主進步黨 8 1.38%
總計 583 100%
臨時會開議時即宣示「本次臨時會主要任務乃因應國家統一前之需要，在不 修改憲法本文與不變更五權憲法架構之原則下，完成第一階段修憲工作。」可見 本次國大臨時會的目標，完全符合事前國民黨自我劃定的修憲界線：不變更形式 上「五權憲法」體制，僅因應政府遷台與時局變更而更動實質內容。故僅為過度 性質的修憲。
監察院的部份，憲法本文原是依照各省級自治區域個別分配名額，然為因應 修憲時實際治權只及於台澎金馬地區，其他地區的沒有改選可能的窘境，第一次 修憲將監委名額大幅擴張台灣省的監委名額，總結第一次修憲完成的「中華民國 憲法增修條文」十條中，與監察院有關的條文分別是第3、4、5 條。第 3 條明定 自由地區台灣省25 人、自由地每直轄市各 5 人（當時僅台北市、高雄市兩直轄 市）、僑居國外國民2 人、全國不分區 5 人。共計 42 人。產生方式與任期不變，
仍依憲法本文由省議會間接選舉，任期6 年。22第4 條則規定選舉方式。23第5 條規定第二屆監委必須於中1993 年 1 月 31 日前選出，均自中華民國 1993 年 2 月1 日開始行使職務。24
22 第一次憲法增修條款第 3 條：「監察院監察委員由省、市議會依左列規定選出之，不受憲法第 九十一條之限制：一、自由地區台灣省二十五人。二、自由地每直轄市各十人。三、僑居國外國 民二人。四、全國不分區五人。」
前一項第一款台灣省、第二款每直轄市選出之名額及第四款各政黨當選之名額，在五人以上十人 以下者，應有婦女當選名額一人，超過十人，每滿十人應增婦女當選名額一人。
省 議員當選為監察委員者，以二人為限；市議員當選為監察委員者，各以一人為限。」
23 第一次憲法增修條款第 4 條：「國民大會代表、立法院立法委員、監察院監察委員之選舉罷免，
依公職人員選舉罷免法之規定辦理之。僑居國外國民及全國不分區名額，採政黨比例方式選出之。」
24 第一次憲法增修條款第 5 條後段：「 依動員戡亂時期臨時條款增加名額選出之國民大會代表，
於中華民國八十二年一月三十一日前與國民大會第二屆國民大會代表共同行使職權。立法院第二 屆立法委員及監察院第二屆監察委員應於中華民國八十二年一月三十一日前選出，均自中華民國 八十二年二月一日開始行使職務。」
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1991 年 5 月。國民大會決議、總統公佈廢止《動員戡亂時期臨時條款》。凍 結三十餘年的中華民國憲法終於重見天日。
二 第二次修憲
第一次修憲結束後，國民黨內馬上著手策劃第二階段的實質內容修憲。1991 年8 月，國民黨成立「第二階段憲改策劃小組」，成員包括國民黨籍的五院正副 院長、台灣省主席、國大議長、黨籍監委、黨籍立委、黨務委員及相關學者專家 多名，由該策劃小組對實際憲改內容提出計劃案。該策劃小組雖有許多法政學者，
但絕大多數組成員都是國民黨員及黨籍高級官員。25是以此憲改策劃小組，本質 上仍是以國民黨為出發點進行策劃。
就監察院的修改方案，剛策劃小組提出了兩個方案。第一是維持原狀；第二 案是讓監察院只掌有彈劾、審計等權，把同意權移出。並將監察委員產生改由總 統提名、國民大會同意，並提高監委資格。這個策劃案目的在於剝奪監察院的國 會與民意機關適格，連帶提高彈劾總統、副總統、一般公務人員的提案門檻與審 查門檻。與會專家大多支持後案。26
1991 年 12 月第二屆國民大會選舉，國民黨大獲全勝，在總計 325 席的國民 大會席次中，獲得254 席，佔總席次的 78%以上，27不僅通過半數的提案門檻，
甚至超越了表決通過四分之三門檻。亦即只要國民黨國大黨團團結，即使其他在 野勢力集合，也無法阻止國民黨通過修憲案，國民黨完全掌有第二次修憲的絕對 主導地位。相較之下，在野的民進黨獲得75 席，總數未達足以否定修憲案所需 的四分之一席次，需聯合其他無黨籍國大才能勉強達到法定五分之一的提案門檻。
席次的缺乏使得民進黨難以在修憲程序中產生影響力。於是民進黨策略性的轉由 干預修憲程序進行（如發動退席）；並藉由體制外的集會遊行方式試圖影響修憲
25 關於中國國民黨第二階段修憲組織成員表，請參見高永光著，《修憲手冊》。
26 參見謝政道，《中華民國修憲史》，頁 252 至 253
27 席次數據參見謝政道，《中華民國修憲史》，頁 253。
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結果（例如1992 年 4 月 19 日民進黨發動「四一九站前街頭運動」，並於五月四 日宣布退出國大臨時會，無黨籍國代稍後也宣布退出修憲。）
席次 席次率 政黨得票比率
中國國民黨 254 78.15% 71.17%
民主進步黨 66 20.31% 23.94%
全國民主非政黨 聯盟
3 0.92% 2.27%
無黨籍 2 0.62% 2.62%
合計 325 100% 100%
1991 年中第一次修憲結束，第一屆國大退職，第二屆國大上任，同時進行 第二次的修憲工作。第二次憲改維持前述「一機關、兩階段」的修憲方針，由具 有民意基礎與民主正當性的第二屆國大代表進行實際憲法內容的增修。因為國民 黨掌握修憲的絕對優勢席次，故本次修憲均為國民黨一黨主導，開議時也再度宣 示本次修憲為「在不修改憲法本文與不變更五權憲法架構之原則下」進行的修憲 工程。
監察院的部份，國民黨黨中央決定要依照修憲策劃小組所題的方案，在維持 五權憲法體系的前提下，將監察院的國會資格取消，同意權轉給國民大會，朝向
「準司法機關」的方向修正。這個方針傳出後，曾引起國民黨內部很大反彈。臺 灣省議會及台北、高雄市議會均發起提案罷免監察委員的聲浪。後來由國民黨主 席李登輝親自出面與各議會議長協調後才解決此一風波。28主張維持五權憲法體 系的學者及實務家，如憲法學者胡佛和前監委陶百川等人均具名投書聯合報反對 此一修憲方針，認為此一方針違反了孫文學說對監察權的設定。29多數監委對此
28 參見 1992 年 4 月 17 日《中國時報》，「黨團協議 達成共識 罷免監委案叫停」。
29 參見 1992 年 3 月 8 日《聯合報》，「修憲前夕我們對憲政體制與權力之爭的看法」。然而胡佛
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變革均持反對態度，但礙於現實考量，多數監委未對此發表任何意見。監察院長 黃尊秋亦曾多次向中央反映，但並沒有效果。該憲法增修條文最終仍是通過30有 學者認為，之所以會將監察院的同意權剝奪，並將監察院的人事產生改為由總統 提名，國民大會同意後產生。係因當時輿論要求總統直選的聲浪甚高，為了謀求 國大允諾自行修憲取消選舉總統的權力，在政治協商之下才決議將原屬監察院的 同意權，轉交給國民大會。31
第二次修憲一共完成了第11 至第 18 條共 8 條修憲條文，於 1992 年 5 月 28 日由總統公布。第二次修憲採取不更動第一次修憲內容另行增訂增修條款，並凍 結部份第一次增修條款內容的方式進行修憲。故新增修條款第15 條將增修條款 第3、4、5 條凍結，更動部份也包括監察委員的產生方式與基本職掌。原本明定 監察院人員產生與職權的增修條文第3 條被新增的第 15 條凍結，監委人數改成 29 人。最重要的修改是監委產生方式改由總統提名，國民大會同意。監察院不 再具民意機關身份，而原由監察院行使的考試院正副院長、司法院正副院長等憲 法本文內屬於監察院的同意權，亦被一併移轉至國民大會行使。32
增修條款第15 條中明定監察院設委員 29 人，在五院之中，只有監察院是將 監委數額明定憲法中，其餘名額均規定僅為「若干人」（如大法官與考試委員等）， 再由相關組織法做出定額規範。有學者認為當時將監委名額明訂於憲法之原因是 顧忌當時就任之監委，對監察院體制變革可能產生反彈，不願修正監察院組織法。
33學者蘇永欽更批評若搭配當時國民黨內部「總統委任直選」的方式，將產生無
跟陶百川的批評卻忽略了早在1946 年張君勱與國民黨協調立憲方案時，孫科就已經表明五權憲 法只是一個體制架構，內戎事可以改變的。早在立憲之時就沒有「偏離孫文學說」的問題，五權 憲法僅是一個框架性的要求。只要維持架構，內容改變仍然可以被接受。
30 參見 1992 年 3 月 17 日，《聯合報》「監委產生案過關 簡明景強烈反彈」。
31 參見胡佛等著，《中華民國憲法與立國精神》，頁 594 至 595。
32 第二次憲法增修條款第 15 條：「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權，不 適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。監察院設監察委員二十九人，並以其中一人 為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名經國民大人同意任命之。
32 第二次憲法增修條款第 15 條：「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權，不 適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。監察院設監察委員二十九人，並以其中一人 為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名經國民大人同意任命之。