民主化與修憲浪潮

一 民主思潮與「憲法時刻」

1960 年代以後，某些已在台灣接受法學教育的知識青年，開始興起前往歐 美或日本留學，並接觸歐美以自由民主價值為中心的立憲主義思想。並在回台之 後藉由教課或寫作等途徑宣揚自由民主的立憲思想，雖然可能到1980 年代中期 台灣民主化以前，這些人還只是台灣學術界或輿論界的非主流，但透過其言教與 身教，已使得另一批、數量更多後輩在臺灣接受法政教育者接觸立憲主義理念。

其學生輩或者進入法律實務界或政界。¹中華民國憲法本文之原即參照戰後歐美 立憲體制而訂定，使得上述立憲主義者易於在國家頒行的憲法典中找到根據，攻 擊違反自由民主立憲主義原則的國家法令，亦以「法理」為名，批判現行國家法 上規定。

1987 年政府宣佈解除戒嚴，1988 蔣經國逝世，由時任副總統的李登輝繼任 總統，成為第一任台籍的總統。1990 年，中國國民黨內部就中華民國正、副總 統的提名展開的一系列激烈鬥爭。此次國民黨內的政爭主因為國民黨內部就第八 任總統、副總統的提名爭議。國民黨內部對於李登輝提名李元簇為副總統不滿，

後雖經國民黨中常會表決通過李元簇為副總統通過後。反對派人士將戰場轉移至 國民大會，發動支持林洋港與蔣緯國為中華民國正、副總統候選人的連署。²國 民黨內部的政爭引起國大們的政治勒索，藉由操弄總統選舉的權力，通過諸如「國 民大會每年定期集會一次」、「出席費由原預算的五萬兩千元提高到二十二萬元」、

「增額代表任期由二年延長至九年」等自肥法案。旋即遭受輿論各界批評。³根        

1 參見王泰升，〈自由民主憲政在臺灣的實現：一個歷史的巧合〉，頁 28

2 此次政爭又稱「二月政爭」。參見謝政道，《中華民國修憲史》，揚智文化事業股份有限公司，

台北；2001，頁 217 至 218。

3 強烈抨擊這些法案的包括立法院、各縣市議員、民進黨及無黨籍人士。社運團體諸如主婦聯盟 等也都發表聲明抨擊該等法案。媒體輿論也重砲轟擊國民大會，1990 年 3 月 14 日《聯合報》即，

「納稅供養這些國代 卻無從監督申訴 國大荒腔走板 激起舉國公憤」。其他報導可參見. 1990 年

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葉俊榮教授援引耶魯大學艾克曼（Bruce Ackerman）的「憲法時刻」理論，

認為台灣在此時進入了「憲法時刻」，國民全體對憲法秩序進行超乎常態的關懷

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稍縱即逝的「憲法時刻」，法政學者們亦不斷引用憲政學說批評既有體制問題，

試圖影響憲政改革的進行。更積極者，亦有提出自行擬定的憲改草案。⁸憲法時 刻既已到來，修憲一途，顯已勢在必行。

二 萬年監委的黃昏—釋字 261

1990 年 4 月底，以民進黨籍立委為主的 26 名立法委員在立法院提出臨時動 議案，以釋字第31 號解釋已因情事變更以及違反國民主權原則有重行解釋之必 要要求司法院大法官就釋字31 號解釋造成的萬年國會問題，重新作成解釋。該 申請釋憲之動議經立法院通過，轉送司法院大法官。司法院大法官於1990 年 6 月21 日作成釋字 261 號解釋，解釋文明示全體國會（包括國民大會、立法院、

監察院）應於應於1991 年 12 月 31 日以前終止行使職權，全面改選。在理由書 中，大法官更明確揭示了萬年國大、萬年監委、萬年立委係屬違憲。⁹釋字261 的作成推翻了釋字31 號所賦予萬年國會的護身符。解釋理由書中明確更指出監 察委員並非釋字31 號的解釋範圍內，第一屆監委長久不改選早已違憲，不得以 釋字31 號作為擋箭牌。釋字 261 號不僅對監察院影響重大，對於台灣憲政史更 是有驚天動地巨變，大法官直接挑戰了執政當局長久以來壟斷中央民意機關民主 正當性的依據，宣告既存的中央民代欠缺民主正當性，並以限期失效的方式要求 當局必須立即進行修憲。解釋文作成時點與與其宣告第一屆國大定期解職的期間 僅一年半，使得國民大會面臨急迫的改選壓力。面對憲法中統治疆域與應選名額 和現實統治區域的落差，憲法本文勢必要加以增修，否則國民大會得民主正當性 與「中華民國法統」將會產生嚴重問題。釋字261 號解釋使李登輝政府原本就預        

8例如學者陳新民就於11990 年 4 月 9 日提出『中華民國憲法「台灣條款」草案』，提出以修正方 式併附台灣條款在中華民國憲法之後。後來修憲即採取類似方式。

9 釋字 261 號解釋理由書：「…惟民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲政之途徑。前 述中央民意代表之繼續行使職權，係因應當時情勢，維繫憲政體制所必要。自中華民國四十三年 一月二十九日上開解釋公布以來，第一屆中央民意代表繼續行使職權已達三十餘年。但該解釋並 無使第一屆立法委員、監察委員得無限期繼續行使職權或變更其任期之意，而憲法第二十八條第 一項已明定：「國民大會代表每六年改選一次」，其第二項之規定顯係為避免政權機關職權之行使 因改選而中輟，並非謂國民大會代表得無限期延長任期。』

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計要推動的憲改進程不得不加快。當時有國民大會代表試圖聯合監察院藉由彈劾 大法官來翻案。而監察院也派員前往司法院調查，最後是司法院長林洋港技術性 的拖延這件事情以致無疾而終。¹⁰

三 五權體制的反對者—民進黨的修憲方案

民進黨作為最主要的反對黨，在國民大會中席次稀少，不足以杯葛國民黨的 修憲分針，只能採取激烈杯葛議事進行與體制外抗議的方式試圖影響修憲。除此 之外，民進黨也不斷推出自擠得修憲方案。最早得是1989 年 1 月 1 日林義雄提 出的「台灣共和國基本法草案」，1990 年 6 月 20 日第一次以黨的名義決議通過

「民主大憲章草案」，而在1991 年 8 月 25 日又推出了「台灣憲法草案」。這三個 草案在政府體制、組織架構、人權保障的內容均有相當不同。¹¹然而共通者均為 廢除五權憲法體系，改採三權分立體系。這也與民進黨長期所主張得立場一致。

有變動者，僅為政府體制要採內閣制或總統制而已。

作為五權憲法特殊產物的監察院，自然成為民進黨主張廢除標的。「台灣共 和國基本法草案」採取單一國會制度，但未明確規定彈劾權與調查權等權限如何 行使。「民主大憲章草案」第70 條明文規定國會有彈劾權、第 74 條規定國會得 成立專案委員會行使調查權、第76 條規定國會得對總統、副總統、行政院各部 會首長、憲法法院法官、大使、將級軍官之違法失職提出彈劾案。第82 條國會 設審計長。「台灣憲法草案」則在第65 條規定國會有彈劾權、第 66 條規定國會 有彈劾權、第71 條規定國會得成立專案委員會行使調查權、第 72 條規定國會得 對總統、副總統、各部會首長、憲法法官、大使、將級軍官之違法失職提出彈劾 案。第76 條審計部向國會負責。

就上述條文可知，民進黨的修憲主張為廢除五權體制，回歸三權分立。原監

10 參見司法院，《台灣法界耆宿口述歷史第一輯》，台北：司法院，2005，頁 79。

11 例如「台灣共和國基本法草案」採取採統為虛位元首的內閣制；「民主大憲章草案全文」採混 合式總統制、「台灣憲法草案」的內容則與美國的總統制極為類似。

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察權僅保留彈劾權與審計權，均移轉至國會行使。糾正權、糾舉權均廢除。彈劾 權行使對象僅包括總統、副總統、文武高級官員、憲法法院法官。¹²大幅限縮彈 劾權可行使對象。

四 召開國是會議

面對即將來到的修憲國民大會，1990 年 6 月 23 日，主要反對黨民進黨通 過「民主大憲章草案」，以制定民主大憲章，廢除考監二院、落實單一國會等理 念作為其參與國是會議的訴求。執政的國民黨立即在6 月 27 發表聲明回應，明 確堅持五權憲法架構不能廢除。¹³是否維持五權憲法體制，成為國民兩黨的重大 分歧點。

1990 年 7 月，李登輝總統邀集海內外人士舉行的國是會議正式召開，商討 動員戡亂時期結束後的現正改革問題，並邀請朝野各方代表針對憲法修改的程序 問題與實體內容進行討論。¹⁴國是會議中最大爭議點之一在於是否要繼續維持五 權憲法體制，或是改為西方的三權分立體制。討論會中民進黨代表即主張廢除考、

監二院，全面改制成三權分立體系；國民黨代表則力主維持五權憲法制度，保留 監察院。但不論是哪黨代表，均認為當時監察院制度充滿弊病，若不廢除，仍需 改革。¹⁵

國是會議決議共提出兩案給與會代表表決：一案是主張廢除監察院，將監察 院權限回歸立法院；另一案是保留監察院，但要將其國會性質剝奪，成為專司糾 彈的「準司法機關」。會中人數大致相同，主張保留說者略多於主張廢除說。然 而即使是採主張保留者，亦認為監察委員應改為直選或認為職權應精簡化，效能        

12 較有疑問者在於，此兩草案下國會不可彈劾非憲法法院之法官或檢察官。在體系上相當特殊。

13 參見陳新民主撰，《1990 年～2000 年台灣修憲紀實》，台北：學林文化事業出版，頁 69

14 當時民進黨黨內就是否參加國是會議激起嚴重爭執，最後黨決議不參加國是會議。但仍有部 份民進黨人士（如康寧祥）不顧黨內決議仍參與國是會議，但數量不多。

15 1990 年 6 月 30 日聯合報即有如下報導：『監察院昨天在國是會議中再度成為眾矢之的，其彈 劾功能不彰被批評為「只打蒼蠅，不打老虎」、「大官慰問院」等，現有選舉制的弊病再加上選風

15 1990 年 6 月 30 日聯合報即有如下報導：『監察院昨天在國是會議中再度成為眾矢之的，其彈 劾功能不彰被批評為「只打蒼蠅，不打老虎」、「大官慰問院」等，現有選舉制的弊病再加上選風