第五章 ：監察院的現在進行式
第二節 立法權與監察權的緊張關係
一 立法院擴權
2000 年政黨輪替後，在野的泛藍陣營以立院優勢與執政的民進黨間產生了 激烈的政爭。泛藍陣營力圖藉由控制立院制衡行政院，為此，立院不斷需求更多 制衡行政權的權力、也不斷的透過制定特別法及創設政黨比例代表制委員會來擴 充立院權限。執政的民進黨則以消極不配合、或申請釋憲等方式做為對立院擴權 的反制。在這一系列的交鋒中最特別的是，國民黨立場的轉變。以往在政治光譜 上擁護孫文學說、主張五權分立的泛藍陣營，在2000 年後為了使其占多數的立 院取得擴充權力的合理化基礎，不斷援引西方三權分立的概念作為其擴權基礎。
然而卻無力（或刻意）的忽視西方三權分立下，立院的部份核心權力內容（如調 查權、彈劾權）已在五權憲法中被分割成為監察權的矛盾。故在這一系列的擴權 行動下，立院除了有目的性的侵奪行政權的權力。作為西方國會權限之一的監察 院對司法的監督權柄也成了立法院一直覬覦的對象。立院也在有意無意之間跨越 了憲法與增修條文中所賦予監察權的權力，使得立法權與監察權的重疊部份逐漸 擴大。以下僅列出數個較顯著的立、監兩院權限衝突實例。而最重要的立院調查 權問題，因內容涉及三號大法官解釋，將獨立於另開篇幅討論。
（一）限縮彈劾權範圍爭議
1996 年 2 月 2 月，大法官做出釋字 396 號解釋，解釋文中對公懲會擁有公 務員懲戒最終權力、未設通常上訴救濟制度等問題做出合憲性解釋，然而也就公 懲會未採直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度，並予以被付懲戒人最後陳述之 機會等問題宣告違憲，要求相關組織儘速改善。36
36 釋字 396 號解釋文：「憲法第十六條規定人民有訴訟之權，惟保障訴訟權之審級制度，得由立 法機關視各種訴訟案件之性質定之。公務員因公法上職務關係而有違法失職之行為，應受懲戒處 分者，憲法明定為司法權之範圍；公務員懲戒委員會對懲戒案件之議決，公務員懲戒法雖規定為 終局之決定，然尚不得因其未設通常上訴救濟制度，即謂與憲法第十六條有所違背。懲戒處分影 響憲法上人民服公職之權利，懲戒機關之成員既屬憲法上之法官，依憲法第八十二條及本院釋字 第一六二號解釋意旨，則其機關應採法院之體制，且懲戒案件之審議，亦應本正當法律程序之原
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因應釋字396 號的內容，司法院立刻著手修改公務員懲戒法（前次修改公懲 法已是1986 年），在修法的過程中對於監察院彈劾權的範圍是否要調整即有爭議。
時任監察院長的王作榮大力要求將公懲會配置於監察院之下，以解決監察院無牙 之虎的問題；反面而言，立法院則主張要將彈劾權的範圍限縮，讓監察院不得彈 劾政務官與簡任以上官員。且依公務員懲戒法第九職等或相當於九職等以下公務 員之記過與申誡，得逕由主管長官行之。該草案最終因在野黨民進黨杯葛下未能 通過。一旦通過，監察委員將真的變成只能打蚊子的「蚊子院」。
同樣的立法企圖在2000 年又出現一次，當時立法院初審通過公務員懲戒法 修正草案，並在中增訂「政務人員和地方民選首長，除非判刑確定，始得彈劾懲 戒，否則不適用懲戒法規定。」37此案因為國親兩黨立委杯葛最終並未通過。但 若通過，監察院對於政務官和民選首長的監督權限可謂完全被剝奪。甚至較修正 前的公務員懲戒法「刑先懲後」限制還要嚴格。38如此一來，監察院實質得彈糾 的對象如同被限制在事務官。因為在野的國民黨認為這是執政的民進黨為自己立 下政務官不受彈劾的保護傘而杯葛此一修法，最終修法並未通過。
（二）審計權的主管權限
2000 年 12 月 14 日立法院通過了決算法修法，新增了第 26 之 1：「審計長應 於會計年度中將政府之半年結算報告，於政府提出後一個月內完成其查核，並提 出查核報告於立法院。」其修法理由為：「為在會計年度進行中定期且確實監督 行政機關預算執行與審核情況，免於會計年度終了時的虛應審議情事，故除了每 年度總決算審核外，特新增半年結算之查核報告，並送立法院審議。」同時修正 決算法第二十八條：「立法院應於審核報告送達後一年內完成其審議，如未完成，
則，對被付懲戒人予以充分之程序保障，例如採取直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度，並予 以被付懲戒人最後陳述之機會等，以貫徹憲法第十六條保障人民訴訟權之本旨。有關機關應就公 務員懲戒機關之組織、名稱與懲戒程序，併予檢討修正。」
37 參見 2001 年 1 月 10 日《中國時報》，「立監兩院職權亟待釐清」。
38 舊公務員懲戒法上的「刑先懲後」制度是懲戒要在判刑確定之後，亦即監察院可以先行彈劾，
但是公務員懲戒委員會只能在收到法院判決後才能做懲戒決定：2000 年草案的設計不只是懲戒 要在判刑之後，連彈劾都必須在判刑之後才能提出。
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視同審議通過。總決算最終審定數額表，由立法院審議通過後，送交監察院，由 監察院咨請總統公告；其中應守秘密之部分，不予公告。」而其修正理由為「由 於審計部對於中央政府總決算最終審定數額表，往往未經立法院審議通過逕行公 告，故為確實執行立法院監督之責，爰修正為必須由立法院審議通過後，送交監 察院，再由監察院咨請總統公告，方符法制程序。」
立法院修正決算法的理據在於西方的國會均擁有對行政權預算的完整審議 權，身為中華民國單一國會的立法院自然也要負起監督之責任，負責監督審計部 與中央政府總預算。然而實際上，審計權歸於監察權是中華民國憲法的特殊設計 之一。這樣的修法，大幅架空五權憲法中監察權掌有的審計權，審計權逐漸倒向 直接向立法院負責。39
（三）立法院對監察院的預算控制
立法院最有效控制立院的手段之一，就是行使對監察院預算的審查權限。
2000 年 12 月立院在審查監察院預算時，就有立委以「監察院監督違法失職法官 不周」要求監察院內部司法委員會的監委必須到立院司法委員會說明，否則預算 就暫時擱置。因為該要求顯然違反憲法體制，最終決議以「監委、立委院秘書長 交換意見」做結。40在拉法葉案與核四案時，也出現了大量的「立法院通過決議 函請監察院糾彈特定公務員」的案例。41
2001 年監察院總預算遭立法院刪減幅度達 8%，比中央政府總總預算，被刪
39 修正前決算法第二十六條：「審計長於中央政府總決算送達後三個月內完成其審核，編造最 終審定數額表，並提出審核報告於立法院。」第二十七條：「立法院對於審核報告中有關預算之 執行、政策之實施及特別事件之審核、救濟等事項，予以審議。立法院審議時，審計長應答覆質 詢，並提供資料，對原編造決算之機關，於必要時，亦得通知其列席備詢，或提供資料。」第二 十八條：「總決算最終審定數額表，由監察院咨請總統公告；其中應守秘密之部分，不予公告。」
修法前雖已有審計長要提出總決算給立法院，並到立法院接受質詢之義務，然而實際上審計長一 年只需到立法院這一次，立院對審計的控制仍不算高度；修正前總預算案的審定數額表可不經過 立法院，直接由監察院審議通過後送交總統。修正後總預算案的最終審定必須一定要經過立法院，
監察院只能被動的將立法院審定完的總預算咨請總統，對審計權的控制大幅降低。
40 參見 2000 年 12 月 5 日中國時報，「監察院預算立委爭監督權 擱置監院預算，批監委辦案績 效不彰 監院認有違憲之虞」。
41 2001 年的核四爭議，也發生了立法院通過決議函請監察院糾彈行政院長張俊雄的案例。
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減幅度2%高出了四倍以上。 2001 年監察院由監委康寧祥、林秋山、趙榮耀、
古登美和馬以工調查拉法葉佣金案，通過彈劾海軍前總司令葉昌桐、艦管室前主 任雷學明和姚能君。這個彈劾結果令朝野立委都相當不滿意，連帶使得使監察院 的預算三度被擱置。2001 年初雖然通過監察院的預算，以「強化立法院預算審 查決議的拘束力」為由，決議「要求審計部二個月後，就行政機關的執行情形，
向立法院提出報告；主計處還得就各機關執行進度，每季向立法院提出報告。」
42顯然意圖將隸屬監察院下審計權的掌控權轉移至立法院。監委雖然常對立院的 干預感到不滿，但在預算權握於立院手上的情勢下，也只能向立院低頭。