第四章 修憲—監察院的重構
第三節 修憲後的監察院—組織的重定位
三 圖騰化的存在
1992 年行政院長郝柏村在立院接受質詢時，針對國民黨立委質詢其修憲是 否會時質變更國體與政體。因而「台獨」時，有以下回答。
我們的法統、中華民國的法統必須維護，中華民國五權憲法的架構 不容變更，我們不能容許台獨得逞。台灣不能成為一個所謂的主權獨立 國家。67
從這段可以彰顯出對當時執政者而言，五權憲法體系與中華民國法統是嚴密 不可區分的，只要動搖了憲法中的五權體系，就如同打破中華民國法統。1990 年增額監委王玉珍在監察院會內主張要關掉監察院，消息披露外界，時任監察院 長得黃尊秋就指出「監察院的存在是我國五權憲法重要的一部分，不是說關就可 以關掉的。」68黃尊秋身為監察院院長，立場上要維護監察院的存在是理所當然 的，然而黃院長所提出來的理由不是監察院有卓越功效、或是監察院為重要民意
67 參見 1992 年 3 月 18 日《聯合報》，「郝院長：不能容許台獨得逞」
68 參見 1990 年 4 月 18 日《聯合報》，「王玉珍的話引反彈 關自己的門」
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機關，而是「監察院是五權憲法的一部分」這個理由，似乎透露出監察院最重要 的存在理由不是實際上的職權，而是「維繫五權憲法的法統」。
1997 年時任國民黨主席的李登輝在國民黨中常會中，也持別強調「五權憲 法體制不能有任何改變，雖然在內容、項目上有所更改，但架構絕對不能變。」
這樣的堅持，與五十年前1945 年時孫科堅持五權憲法的形式一定要存在，竟然 意外的完全一樣。
李鴻禧教授就曾經從三權分立支持者的角度批評，修憲後將監察院被移到行 政體系中，實質上已剝奪監察院存在之理由，但仍然保留著；行政院設立人事行 政局，卻仍然保留考試院。這些矛盾的制度設計，都是因為必須堅持以三民主義，
五權憲法為依據的緣故。69李鴻禧教授即批評孫文的五權憲法是拼貼式的「龍的 憲法」。70
修憲後的監察院組織與孫文學說中的監察院，只剩下「掌有彈劾權」與「形 式上與其他四權平行」，其他不論是人員產生方式、組織架構、權力內容等等均 已與飧文學說完全不同；同樣的，修憲後的監察權已被剝奪國會資格，自然與張 君勱所意圖打造的「參議院式監察院」不同。故修憲後的監察院，實質上而言早 已飛孫文學說、也非張君勱等立憲者的設計，成為全新定位的組織。在修憲以後，
多數學者將監察院為定位為「準司法機關」顯然可見現行監察院早已非孫文學說 中的監察院，亦非張君勱所意欲的參議院式監察院，而是全新的制度創造。
之所以還保留監察院之名，實為作為彰顯中華民國法統政治圖騰的功用遠大於實 質的「五權分立」意義。
在修憲進行時，學者許志雄就曾有以下批評。
執政黨修憲小組囿於五權憲法的圖騰，秉持監院只修不廢原則，建 議將監院定位為「準司法機關」，監委改由總統提名，經國大同意任命 之。經此調整，五權憲法豈不變成「準五權憲法」，使得五權憲法理論
69 參見李鴻禧著，《李鴻禧憲法教室》，台北，月旦出版社；1997，頁 198 至 200。
70 參見李鴻禧著，《李鴻禧憲法教室》，頁 207 至 214。
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的內在矛盾原形畢露？日昨省市議員對監委產生方式的改變提出強烈 反彈，迫令修憲小組增列由總統提名，經省市議會同意任命的方案。如 此一來，監院定位再度陷入混沌不明的狀態。五權憲法理論創造一個監 院，卻無法釐清監院的定位。值此憲改之際，這樣的理論架構何以仍須 奉為圭臬，不能打破？71
修憲後台灣監察院之性質定位已完全異於孫文學說及張君勱的設計，成為另 一個新的制度設計。然而這個設計背後沒有深刻的憲政藍圖規劃，而只是為了保 留一個五權憲法的圖騰，在重重妥協中的產物而已。
第四節 小結
1980 年代台灣民主運動興起，不斷的衝擊戒嚴與黨國體制，留學外國的法 律學者也帶回西方立憲國家的學說，並且開始以非難特別法治，要求落實憲法作 為對抗政府的工具。逐漸盛行的民主化運動中，援用這些西方立憲思想，要求廢 除考監二院，回歸三權分立憲法的聲浪也一直不斷。
1988 年台籍的李登輝上台，李登輝宣示了廢除動員戡亂與修憲的目標。而 在釋字261 宣告萬年國大、萬年監委應定期下台後，政府更是加快了推動修憲的 速度。台灣進入了難得的「憲法時刻」。並且從1992 開始了七次修憲，直到 2005 年才結束。
修憲開始時，國民黨挾帶著在未全面改選的第一屆國大中絕對的席次優勢，
將修憲方針決定權限收歸黨內，決定了「一機關兩階段」的修憲方式。在第二屆 國大改選後，國民黨仍占有80%左右席次，在修憲推動上獲得絕對優勢，維持以 黨的方針決定國家憲法的修正方向。因此，前三次修憲可謂國民黨內的派系鬥爭 產物。72第四次修憲適逢國大改選，國民黨僅取得過半席次、民進黨席次則大幅 成長到30%，民進黨取得關鍵少數地位。因此第四次之後的修憲，轉變為國、民
71 參見 1992 年 2 月 16 日《聯合晚報》，「監院定位 談何容易」。
72 其中比較大的爭議包括台灣省的存廢論爭、總統要改為人民直選或是維持委任選舉等等，這 些重大的修憲案決定都是在國民黨內部派系鬥爭下產生。其他政黨因為缺乏席次，體制內幾乎無 法發揮影響力，只好轉由體制外的集會遊行等方式試圖影響修憲。
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兩黨政治協商下的產物。
陸續的修憲過程中，國民黨中多數派的立場就如同1945 年時的孫科的立場，
一方面堅持保留五權體制，以作為中華民國法統延續的圖騰；另一方面，在保留 五權體制的架構下，容許就五權體制內部的權力範圍做更動。民進黨與國民黨少 數派也利用這個共識，藉由實質變動五權憲法中職權內容，將實質的憲法權力運 作朝向西方三權分立的脈絡調整。在這個局勢下，作為非西方三權分立下所有的 監察權，無法避免面臨被動刀的命運。修憲的結果使得監察院的職權大幅縮水。
同意權被移轉至國民大會（第六次修憲後又移轉到立法院）、原有由地方自治團 體間接選舉產生方式變更，改由總統提名、國民大會同意（在第六次修憲後改為 立法院同意）、失去彈劾總統、副總統的權力。這些職權變更經釋字325 解釋後，
正式宣告監察院喪失釋字76 號賦予的國會身份，成為制度上定位曖昧的存在。
對於修憲後監察院的定位，學者分別舉出「準司法機關」與「國會監察使」，
兩種截然不同的定位以世界各國正陸續建立監察使組織，作為監察院存續的理由。
然而實際觀察其他國家的監察使，大多為隸屬於國會底下，的「國會監察使」。 在權力分立面上，外國法的「監察使」組織目的在於幫助國會行使調查權的特別 機關。然而不論是哪一種定位，與我國體系模糊的監察院，顯然有相當差距。
總體而言，七次修憲歷程並未有制度面之完整細部規劃，亦非依照孫文學說 或張君勱得想法而修改，而是在現實政治運作下。各個權力間明爭暗鬥與妥協下 產生。而之後的監察院人事案改由立院同意更是在立院、國民大會間爭奪單一國 會的拉鋸戰中所產生。整個修憲進程中，監察院遭到邊緣化，之所以會被保留下 來，最主要的原因還是其象徵中華民國法統與孫文學說的圖騰性質。故修憲後的 監察院雖然核心職權（彈劾、糾正、審計）並未喪失，但是其組織定位卻更為曖 昧。不僅遠離孫文學說中之架構、非張君勱之上議院、更難以在西方三權體制下 定位。
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