第五章 ：監察院的現在進行式
第一節 修憲後監察院的職權行使
一 全面改選的第二屆監察委員
（一）監察院換血
1992 年第一屆監委卸任之時，當時的與論即有「監察院只拍蒼蠅不打老虎」，
「對於民眾陳情案敷衍了責，官官相護」的批評。第一屆監委也遺留了數百件未 結的案子，引發媒體批評。1
第二屆監委依照第二次憲法增修條款的規定由總統提名，經國民大會同意任 命後，自1993 年 2 月 1 日開始行使職權。此次監察委員選舉，李登輝總統提名 29 名監察委員，投票結果只有 25 名通過，另有四名被提名人因雙重國籍或資格 問題未獲國大投票通過。總統提名之監委候選人中，民進黨籍的共有康寧祥、張 德銘等五人。因民進黨團反對五權體制與監察院的存續，故在本次監委選舉中，
全體民進黨國代均退席抗議。然而因國民黨團支持李登輝提出之人選，該五名民 進黨籍監委均有當選。2
第二屆監察委員曾因故有委員退出，並有其他人選遞補名額（如原監察院長 陳履安因參選副總統辭職，其名額由王作榮替補）。然而實際上考察第二屆監委 黨籍，前後曾擔任過第二屆監察委員之總人數共計32 人，其中國民黨籍占 20 人，無黨籍8 人、民進黨籍 5 人。3國民黨籍監委比例已較第一屆時下降，但國 民黨仍佔有監院內過半數的優勢。
第二次修憲後監察委員已非民意代表，憲法增修條款第15 條也因此新增「監 察委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權」之規定。故從制度面上判斷，
1 參見 1992 年 12 月 25 日中國時報第 15 版，「第一任監委即將屆滿，仍有數百件案子未了結？」
2 參見省諮議會網站，〈許新枝訪談錄〉http://www.tpa.gov.tw/upfile/www/史料彙編附加檔/許新枝 訪談錄.doc，最後到訪日 2011 年 5 月 10 日
3 國民黨籍監委包括陳履安、王作榮、鄭水枝、吳水雲、林孟貴、林秋山、柯明謀、梁尚勇、許 新枝、陳孟鈴、陳進利、黃越欽、黃肇珩、黃鎮岳、葉耀鵬、趙昌平、蔡慶祝、謝孟雄、謝崑山 羅文富。民進黨籍監委包括康寧祥、張德銘、江鵬堅、陳金德。其餘監委為無黨籍。
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憲法增修條文賦予監察委員獨立於黨的義務；實際上監察委員是否因為憲法增修 條款第15 條的規定，就真的獨立於黨籍之外呢？事實上自立憲以來，學理上均 不斷強調監察委員獨立性之重要性，監察院也對外聲稱監委均獨立行事不受外界 影響。然而實質上，國民黨團對黨籍監察委員的杯葛無所不在，甚至直接要求黨 籍監委要服從黨的意志。修憲以後監察院獲得了重新的制度定位，是否可以真正 的落實獨立性？本節即試圖去尋找這個問題的答案。
政黨名 監察委員人數 比例
中國國民黨 19 59.3%
無黨籍 8 25%
民主進步黨 5 15.7%
總計 32 100%
二 第二屆監委的職權行使
（一）監察統計數據與現實評價的落差
如果假設1949 到 1991 年間監察權不彰的弊病皆是因為動員戡亂體制使憲法 凍結，那在1991 回歸正常憲政後，監察院得否發揮其功能，即是一個觀察點。
如果這段時間的監察權運作良好，則可以認為監察制度本身沒有問題，之所以 1991 前效果不彰是因為政治干擾；依然弊病叢生，那代表監察權的諸多問題可 能不只是來自於政治層面的問題，而是原始制度設計就有問題存在。
從彈劾案的數據上觀察，1993 年剛接任時，第二屆監委所提出的案件量與 第一屆時大同小異。但在1994 到 1998 年間，年均彈劾案量均有 20 件以上，並 且在1998 年達到最高峰的 40 件，彈劾人數達到 125 人均是遷台後最高。而從彈 劾的官等大小觀察，1995 年與 1997 年各彈劾 7 名選任官等官員為史上最高。在 糾正案提出部份更是大幅成長，1992 年以前一年平均只有二十件左右的糾正案，
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http://www.tpa.gov.tw/big5/Userforms/Userforms.asp?cid=5&urlID=3&id=23。最後到訪日 2011 年 6 月2日。
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1995 年底針對國票弊案問題，監察院彈劾了包括當時的中央銀行總裁許遠 東在內的十幾名公務員，彈劾許遠東之理由為許遠東用人不力、未盡監督之責。
7但移送公懲會後，公懲會以85 鑑字 8115 號決議許遠東不懲戒。8監察院對此結 果不服，提起再審議。仍遭公懲會以85 年度再審字 712 號駁回。還引發監察院 長王作榮與公懲會間的口水戰。9這件事也再度突顯監察院「無牙之虎」的形象。
即使再怎麼大張旗鼓彈劾，最終決定者還是公懲會
1997 年 5 月台灣爆發口蹄疫，監察院以督導不力為由同時彈劾了三名政務 官及數名事務官，三名政務官包括前農委會主委孫明賢、前省農林廳長邱茂英、
時任台灣省農林廳長陳武雄。該案經公懲會86 年度鑑字第 8509 號議決，對孫明 賢處申誡、邱茂英處撤職並停止任用一年、陳武雄處申誡。其中邱茂英是十年內 惟二經彈劾後被處以撤職的政務官。10然而有趣的的是，邱茂英當時係因口蹄疫 案引咎辭職，行政當局原欲派任其擔任中央信託局理事主席，但受到公懲會停止 任用之決議而無法轉任。在停止任用期限過後，1999 年 10 月邱茂英又被指派為 被外界視為「肥缺」的臺灣肥料公司董事長。11像這種被彈劾還升官的情形，在 第二屆監察院中屢見不鮮。
1997 年 2 月 28 日，監察委員蔡慶祝於調查欣凱公司及南方公司陳訴案，涉 嫌接受陳訴人之餽贈及招待，且在調查陳振華陳訴案，濫用調查權，洩漏調查所 得資料予陳訴人。為此，蔡慶祝經台北地檢署約談後申請羈押。是台灣數十年來 第一件特任官在任內被收押的醜聞。為此，監察院立刻對蔡做出停職處分。並且 在同年3 月 2 日，由監委黃肇衍、吳水雲、陳光宇、李伸一、康寧祥等提案，以 蔡慶祝違反「公務員服務法」暨「監察法」之規定，依法提起彈劾經審查通過。
形成「自家人彈劾自家人」。12該案經公懲會作成86 年度鑑字 8365 號決議，對
7 參見監察院公報 2082 期。
8 參見公懲會 85 鑑字 8115 號決議。
9 參見 1996 年 9 月 23 日，聯合報，《許遠東不受懲戒 餘波盪漾 監委未來不排除糾彈公懲會》
10 另外一位受彈劾後被處以撤職的是第三屆監察蔡慶祝。
11 參見 1999 年 10 月 24 日《中國時報》，『邱茂英銜命清理「肥」水』。
12 參見監察院公報 2116 期。
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蔡做出撤職並停職五年的重懲。這也1990 到 2000 年間是惟二受到撤職處分的政 務官之一。
（三）對司法的監督
修憲以後，監察院對於司法官（法官、檢察官）的監督較修憲前積極。數據 上顯示，自行憲後至第一次修憲前（1948 至 1992），共計四十五年間，法官被彈 劾案計四十六件，平均年被彈劾案件只有1.02 件：修憲後至 2004 年底之十二年 間，法官被彈劾案計40 件，平均每年被彈劾案件有 3.33 件。由上統計資料分析，
改制後法官被彈劾案件成長3.26 倍， 彈劾法官數量較修憲前大幅提昇。監察權 在執行這些權限時，均能嚴守份際。期間並未傳出監察權干預個案審判的醜聞。
監察權監督司法機能特別展現在對冤獄案件的救濟，例如 1995 年監察委員 張德銘對蘇建和案的調查、後續監察院對司法院的糾正均引起社會關注，直接影 響到蘇案非常上訴的提出，使得司法機關更為慎重的審查本案。雖然蘇案迄今仍 尚未定讞，但監察院對司法院的監督，直接拯救了三條可能無辜的人命。131995 年監察院對陸正案中員警對被告邱和順施以暴力非法取供的糾正案，也使得邱和 順案得以被重新檢視，避免冤獄的發生。14
現行憲法下，監察院彈劾權是少數外於司法體系可以直接干預司法運作的權，
且為憲法上法官身份保障的少數例外之一。監察院對於司法的監督具有相當成效，
也在個案中實踐人權保障。是現行監察權各項權限下，最具有不可取代性，且最 具成果的一項。
三 第三屆監察委員與政黨輪替：
1998 年底，總統李登輝提名 29 位第三屆監察委員，並提名國民黨籍的錢復 為院長、陳孟鈴為副院長由國民大會進行審查。經國民大會審查結果僅有張晉城
13 關於蘇建和案的前因後果，請參見張娟芬著，《無彩的青春》。
14 參見監察院公報2030。
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一人不通過，其餘28 名監委均獲通過。1528 名監委於 1999 年 2 月上任，任期 6 年。第三屆監察委員的黨籍仍以國民黨最多，但其比例已低於半數，僅占40%
左右，無黨籍監委大幅攀升成11 名，民進黨則是維持平盤的 5 名。
政黨名 監察委員人數 比例
中國國民黨 12 42.9%
無黨籍 11 39.3%
民主進步黨 5 17.8%
總計 28 100%
（一）職權行使概況
2000 年 3 月，民進黨籍候選人陳水扁以 39.3%的得票率當選總統，也造就了 中國國民黨在台灣執政五十餘年來第一次政黨輪替。然而，當時的立法院多數黨 仍然是中國國民黨與親民黨組成的泛籃陣營，而在朝小野大的情況下，民進黨政 府的施政受到許多杯葛。雖然當時的監察院仍屬國民黨執政時所提名的第三屆監 察委員，但亦無法置身這樣的風暴之外。
政黨輪替後的第三屆監委從2000 年 5 月 20 開始到 2005 年 3 月 20 日卸任 為止，平均每年彈劾量在15 至 20 件左右；糾正案亦大致維持在 160 件左右。總 體而言，政黨輪替後的第三屆監察院並未因政黨輪替而有較多提案量，提案數量 也遠少於第二屆監委。從彈劾的官等來看，監察院所彈劾的高級官員（選任官、
特任官）比例未因政黨輪替有重大改變，彈劾高級官員的量上也較第二屆監委 少。
15 28 名監委分別為院長錢復、副院長陳孟鈴、監委尹士豪、古登美、江鵬堅、呂溪木、李友吉、
李伸一、林秋山、林時機、林將財、林鉅鋃、柯明謀、馬以工、康寧祥、張富美、張德銘、郭石 吉、陳進利、黃守高、黃武次、黃勤鎮、黃煌雄、詹益彰、廖健男、趙昌平、趙榮耀、謝慶輝等
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（二）不變的「無牙之虎」
新政府團隊上任的四個月內，即有兩名政務官遭監察院彈劾。前有教育部長
新政府團隊上任的四個月內，即有兩名政務官遭監察院彈劾。前有教育部長