監院空窗期

在2005 年 1 月底，在確認立法院仍未將監察委員同意權案排入議程時，監 察院即著手擬定《第4 屆監察委員就職前應辦理事項及相關因應措施》，並於 94 年1 月經當時監察院長錢復核定後實施。而這三年間監察院的職權行使，均係依 此因應措施辦理。⁸⁴以此一措施作為監察院繼續運作的法規依據，在形式法律保 留上恐有相當的問題，只能說是一時權宜之計。

（一）人民陳情的收受方式

新任監察委員就職前，監察院仍依法律程序接受人民陳情，做相關紀錄，函 復被訴機關說明，整理相關資料，等待第四任監察委員就職後為處理。而在與其 他機關的例行會議，則是由監察院秘書長代替監察院長參加。

81 參見 2007 年 8 月 31 日，《自由時報》，「獨立行使職權的監委豈可用政黨比例提名？」

82 參見 2007 年 9 月 10 日，《中國時報》，「監委人事 藍再擋機率不高」。

83 參見 2007 年 9 月 22 日，《中國時報》，「大法官換監委 橘營落空」。2007 年 09 月 14 日，《中 國時報版》，『監察院長牽動大選戰局 藍綠「天王搬風」 各自套利

84 參見監察院編印，《持續運轉與等待—監察院沒有監察委員期間工作輯要》，監察院，台北：

2008 年五月，頁 17。

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根據監察院官方統計，監察院第4 屆監察委員未就職期間（2005 年 2 月至 2008 年 7 月），監察院院收受監察業務案件（包括人民書狀、機關復函、調查、

糾彈、糾正、調查意見函請改善、監試、巡察、審計等）計46,377 件，受理公 職人員財產申報、公職人員利益衝突迴避及政治獻金等案件計15,295 件，合計 61,672 件。依照因應措施，已先行處理計 61,172 件，其中 34,880 件無法完成 法定作業程序。

從2005 年 2 月 1 日至 2008 年 1 月 31 日止，監察院所收受之人民書卷計 18952 卷，其中先行處理的有18558 件。處理情形為非屬陳訴性質書狀（例如不屬監察 院職權、陳述內容空泛等等）共4140 件，一按重複陳訴 4670 件，應循或已循司 法或行政救濟程序者4070 件，機關正處理中或屬機關應先行處理或屬建議性，

送請機關參處4070 件。而實際發函請機關說明的文書僅有 866 件，建議派查的 52 件。由上可知，所收受文書中，屬於不受理或誤投的類型佔了 90%以上，而 實際上進行處理的（函請機關回覆、建議派查）僅有900 件左右。此一數據與修 憲後監察院的收受案件量相比相當的低。縱然，監察院人員可能會因為當時並無 實際處理監察案件能力而傾向將原應受理之案件以不受理方式處理。然而此時並 未發生因為監察委員無法行使職權而使人民產生不滿的情形。監察院負責的彈劾 糾彈的權限，可以直接由刑事訴訟程序及公務員懲戒程序取代，因此在這三年間 並未有因監察院空轉而使違法公務員無法懲戒的情形。故監察院雖然在憲政上具 有彈劾、監督公務員的重要地位，但在2005 年到 2008 年的運作可看出，即使沒 有監察院，也不會發生公務員無法懲戒的問題。

（二）典試問題

依我國監試法之規定，國家考試必須有監察委員到場監試。⁸⁵然而在第四屆

85 監試法第一條：「舉行考試時，除檢覈外，依本法之規定，由考試院或考選機關分請監察院或 監察委員行署派員監試。凡組織典試委員會辦理之考試，應咨請監察院派監察委員監試。凡考試 院派員或委託有關機關辦理之考試，得由監察機關就地派員監試。」

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監察委員未能如期產生之時，國家考試就面臨了無人監試而違法的困境。考試院 也提出典試法及監試法等法規修正草案給立法院，廢除監察委員監考以因應困局。

然而此一草案和監委人事案一樣遭程序委員會擱置，終究未能進入立院議程。⁸⁶ 因此之一困境在這三年間均未能解決。

法院實務上曾有參與國家考試落榜的考生以該國家考試並未有監察委員監 考違法為由提起行政訴訟。北高行政法院以「國家考試辦理之主體是典試制度，

為維護憲法所定人民應考試之權益及國家政務之推動，國家考試自不能因無監察 委員監試而無限期延滯。況國家考試固有監試制度之設，惟其功能僅在協助國家 考試更趨公平公開，並非考試有效與否之必要條件。」⁸⁷此一判決雖係於此法律 困境下不得已之判決，然而國家考試之進行本就應依法定程序辦理，若「形式上 合理正當」即得不受法律保留之限制，則無異是給予執政者一個任意變動考試程 序之可能。其說理仍有相當漏洞。筆者雖對此判決有所批判，但是也認為在此種 情形也很難找到適當的說理來處理這一棘手的法律問題。只能說是一次將政治爛 攤子丟給法院來收尾的不良案例。

而在第四任監察委員上任後，則以決議認定「因考試機關已將典試及試務辦 理過程錄影存證，並檢送本院，因該等考試皆已放榜，且尚無獲檢舉其不法情事，

上述案件遵照本院第4 屆第 1 次院會決議，准予備查。」來回溯確認這些國家 考試並無不法。⁸⁸

（三）民意調查

2005 年 10 月，監察院針對了監委人事案遲遲無法通過的情形進行民意調查。

86 參見監察院編印，《持續運轉與等待—監察院沒有監察委員期間工作輯要》，台北：監察院，

2008 年 5 月，頁 20。

87 北高行 96 年訴字 1076 號判決。

88 參見監察院，〈監察院第 4 屆監察委員就職前無法完成作業程序案件就職後處理方式報告〉，

網址http://www.cy.gov.tw/%5CAP_Home/upload/StatForm_StatForm/222/2-1.PDF。 最後到訪日 2009 年 4 月 3 日。

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89首先在第一個問題：「當您發現公務人員有違法失職的行為發生時，如果要檢 舉，您可能會向哪一個機關檢舉？」有高達59.4%的人回答：「不知道，無意見。」

而排名第二名的選項是「內政部」占8.9%。會向監察院檢舉的只占了 5.3%。這 個民調中可以發現我國人民會使用監察院的機率相當的低。

2007 年 3 月，監察院再度委託了世新大學進行民調。⁹⁰在此份民調中的問題 設計為：「1、請問您知不知道民眾如果懷疑政府或公務人員有違法失職之行為，

或是受到冤屈需要陳情時，可以向監察院或監察委員檢舉或陳情。」在這個問題 中回答知道的佔41.4％，回答不知道的回答 58.6％。而在第二個問題：「如果您 發現公務人員有違法失職之行為，請問您會不會向監察院檢舉或陳情？」表示會 向監察院檢舉的只佔有38.8％，表示不會向監察院檢舉的佔 51.1％。而在「監察 院的職權重要度」和「監察院繼續獨立存在上的必要性上」，分別有83.8％的民 眾表示監察院相關職權很重要，以及有有74.3％的受訪者贊成監察院應該繼續獨 立存在。然而必須質疑的是，這兩個問題的選項設計上，似乎有誘導回答，使受 訪者傾向回答贊成的情形。⁹¹

由此民意調查可知，我國民眾對於監察院的職權覺得很重要，但是卻不知道 這些職權歸於監察院行使。多數人覺得監察院有獨立存在的必要，然而這裡的獨 立存在必要應該指「獨立不受干擾」的存在必要，而並非是指我國民眾覺得監察 權必須獨立於三權分立以外，這是必須澄清的。故這篇民調是否有足夠的信度，

仍有疑問

四．取代監察權的機制        

89 調查結果來自監察院網站，http://www.cy.gov.tw/Message_Message/12702/民眾對監察委員同意 權行使之看法民調.doc，最後到訪日 2009 年 4 月 7 日。

90 調查報告來自監察院網站，http://www.cy.gov.tw/Message_Message/13688/監察院報告-摘要版 960620.PDF，最後到訪日 4 月 7 日

91 這兩題的問題分別為：『監察院的職權有彈劾、糾舉違法失職公務人員、糾正行政機關，以及 審計政府財務等，請問您認為這項政府職權重不重要？』『目前世界上有一百多個國家設有獨立 的監察機關，我國的監察院也加入了國際監察組織，請問您贊不贊成監察院應該繼續獨立存在？』

這兩個問題的設計上，容易讓受訪者採取贊成的見解。且獨立監察機關並不一定是獨立監察院的 設計（外國的彈劾權在三權分立下仍是屬於立法權）。問題設計上恐有質疑空間。

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（一）漸趨完備的行政訴訟

中華民國史上最早的行政法院為1914 年北洋政府所設立的「平政院」，負 責掌管行政訴訟事宜。然而因時局紛亂，平政院始終並無發揮太大實際效用。國 民政府北伐成功後，於1932 年底頒布了行政訴訟法，隔年 6 月成立了行政法院。

於行憲後，行政法院仍繼續存在，並隨著政府一併撥遷來台。

形式上國民政府早在訓政時期就已設立了行政法院，掌管行政訴訟。形式上 中華民國的行政法院早在訓政時期就已設立，然而實質上，當時行政訴訟法條文 僅30 條，歷經數次修改亦僅達到 34 條，規定簡陋、程序與救濟方式付之闕如、

訴訟標的僅撤銷訴訟、其他程序事項均準用民事訴訟法。且程序上採一級一審制，

事件經行政法院裁判即告確定，不得上訴或抗告。對當事人程序保障不足。依照 王泰升教授之研究，1950 年至 1970 年間。行政法院於實踐上仍狃於維護官府權 威的傳統，對於人民以政府為被告所提起的行政訴訟案件，絕大多數以判決駁回，

故被戲稱為「駁回法院」。行政院對於可能威脅其權威的行政法院並不友善，而 行政法院評事也對於判決「行政院院長蔣經國」敗訴有所顧忌。⁹²

1981 年 7 月間，司法院鑑於當時行政訴訟法僅有 34 條，祇就若干重要原則 予以規定，諸多程序則準用民事訴訟法之規定，著手研修行政訴訟制度。此一修 改計畫延宕了11 年，才完成行政訴訟法及行政法院組織法修正草案。草案經立 院通過，於1998 年 10 月 28 日公布、2000 年 7 月 1 日施行。新修正行政訴訟法 條文增為308 條，廢止再訴願制度，並增加訴訟類型，除原有之撤銷訴訟外，尚

1981 年 7 月間，司法院鑑於當時行政訴訟法僅有 34 條，祇就若干重要原則 予以規定，諸多程序則準用民事訴訟法之規定，著手研修行政訴訟制度。此一修 改計畫延宕了11 年，才完成行政訴訟法及行政法院組織法修正草案。草案經立 院通過，於1998 年 10 月 28 日公布、2000 年 7 月 1 日施行。新修正行政訴訟法 條文增為308 條，廢止再訴願制度，並增加訴訟類型，除原有之撤銷訴訟外，尚