第五章 ：監察院的現在進行式
第二節 立法權與監察權的緊張關係
二 屬於誰的「調查權」？
（一）第一階段：立院無調查權
修憲以前，因釋字 76 號宣告立法院與監察院均是國會，且憲法已明定調查全 蜀於監察院，故調查權應屬監察院，並無爭議。且因時屬動員戡亂時期，監察院 跟立法院的職權都被政府控制，也並無區分調查權的實益。雖然學說有人討論，
但亦屬零星，對實際政局也沒有影響力。43
（二）第二階段：釋字325 號解釋與「立院文件調查權」
1992 年爆發了「十八標案」，並引起朝野立委聯手向大法官爭取調查權的決 心。44同年10 月 15 日，以民進黨立委為主的 18 名立委就監察院是否仍為國會？
42 參見 2001 年 1 月 4 日《中國時報》，「悲哉立法院」。亦可參照 2001 年 1 月 3 日《中國時 報》，立委自討沒趣。
43 參見彭億鈞著，《立法院行使調查權的研究》，國立台灣大學三民主義研究所碩士論文，台北；
1996，頁 86 至 89。
44 1992 年 7 月，民進黨籍立委葉菊蘭於質詢時指摘部份立委介入交通建設工程，為榮民工程處 關說，關說不成就扯出環保署的中立購地弊案以壓迫當時的交通部長簡又新。此案後多稱為「十 八標案」該言論一出，立刻造成被指明的立委及民眾的注目。立委為了自清，要求葉菊蘭提供消 息來源，但遭到葉拒絕。於是立委們為求自清，提案要求交通部將哪些立委介入關說公佈，但遭 到簡又新的拒絕。立委陷於自清的的危機，又苦於沒有法源要求交通部提供資料，以致於長久對 於調查權的冀望爆發，朝野立委一致決議要爭取立院調查權。參見彭億鈞著，前揭文，頁90 至 92。
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調查權與糾彈權是否回歸立院等問題聲請釋憲。之所以會朝野立院黨團聯手決議 聲請釋憲，除了立院對於調查權的需求外，部份也是因為民進黨在國大席次不足 其無法影響修憲的情形下，以此藉由聲請釋憲推動憲政體制朝向三權體制邁進的 策略性目的。
本案在1993 年 7 月 23 日經司法院大法官作成的釋字 325 號解釋。解釋文內 除了宣告監察院不再是國會外，另外宣告了立法院有「文件調閱權」，並且認為 如國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，監察調查權對之行使調查權受限制，
則立法院之調閱文件亦受相同限制。
大法官在釋字325 號解釋理由書亦進一步指明憲法上調查權仍專屬監察院：
行使。
依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，既未修改，自仍應專由 監察院行使。
總體而論，大法官做此解釋固然有其維繫五權憲法與西方三權分立的苦心，
亦即大法官認為依憲法本文之規定，調查權仍屬監察權所有。然而大法官亦擴充 了憲法第57 條與 62 條之 2 的文義，從憲法本文的「質詢權」擴張出了「文件調 閱權」。這樣的擴張是否符合憲法文義解釋的範圍，實值斟酌。學者蘇永欽就批 評這種由「西方國會有調查權，我國國會是立法院」就直接導出「立法院應該有 調查權」的論述邏輯忽略了五權體制與三權體制上根本的不同。45但多數學者認 為，立法院身為我國最高民意機關，擁有監督施政與行使監督權必要措施之權力，
基於民主國家國會本質上，應擁有調查權。故釋字325 號給予立法院「文件調閱 權」來補充此項權力，應值得肯定。46如學者許慶雄認為國會調查權是國會不可
45 參見蘇永欽著，《走向憲政主義》，聯經出版，台北；1994 年，頁 215 至 220。
46 參見彭億鈞，《立法院行使調查權的研究》，頁 106。
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缺的固有權力，沒有調查權的國會，就「如同沒有耳、目的人，無法自主、自由、
自在的行動」。而五權體制將國會調查權自立法院中切割，另設調查權「使立法 院成為殘缺不全的國會」。47
釋字325 號雖宣告立法院有「文件調閱權」，但大法官未進一步就「文件調 閱權」的範圍、限制等與以闡明。實際上文件調閱權要怎麼運作？有什麼限制？
「立院文件調閱權」跟「監院調查權」的區別在哪，這些都仍待釐清。
1996 年 9 月，監察院因教改問題要求教育部長吳京來院說明，立刻引起立 法委員的提案抗議。監察院主張其是在行使「調查權」；立法院則認為監察院是
「假調查權之名，行質詢權之實！」、「試圖架空立法院權力」。48可見即使有325 號解釋，監察院的「調查權」跟立法院的「質詢權」界線在哪仍然有相當爭議。
釋字325 號解釋並未真正解決問題，反而留下了更大的問題，而這個問題在 2004 年319 真相調查委員會合憲性問題中爆發，連帶使得大法官必須要再作成釋字 585 號處理調查權歸屬的問題。
（三）第三階段：釋字585 號解釋與「立院調查權」
2004 年 3 月 19 日下午 1 點，時任中華民國總統和副總統的陳水扁與呂秀蓮 在台南掃街拜票時競選連任時遭到槍擊。依據事後警方調查，凶手共開了2 槍，
其中一顆子彈穿過汽車擋風玻璃後擊中副總統呂秀蓮膝蓋、另一顆則擦過陳水扁 腹部，後多稱為此事件為319 槍擊事件。因為槍擊案發生於總統選舉日前一天，
且隔天的選舉中陳水扁、呂秀蓮僅以30 萬票的幅度微幅領先擊敗國親兩黨合作 提名的連戰、宋楚瑜。（總得票率贏0.2%），故此案引起泛藍陣營及支持民眾高 度不滿，紛紛指責本案是為謀取同情所製造的假槍擊事件。49占立院多數的國親 立院黨團立刻主張模仿美國特別委員會組織「三一九事件真相調查委員會」（下
47 參見許慶雄著，《憲法入門》元照出版，台北；2000 年，頁 375 至 377
48 參見立法院公報，卷期 85:48=2870
49 參見 2004 年 3 月 28 日《中國時報》，「扁回應調查槍擊案 若連宋可複製相同槍傷 願辭總統 質 問敢不敢找神槍手試試看？」
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簡稱真調會）以釐清案情。並草擬了立院版的《三一九事件真相調查委員會組織 條例》（下簡稱真調會條例）。
2004 年 7 月，陳水扁總統同意設置「三一九事件特別調查委員會」，但認 為前開立院版的真調會條例違反權力分立與基本人權，因此在同月7 日提出行政 院版319 特調會組織，以「不違憲政體制」、「不侵犯司法權」、「不侵犯監察權」
三原則為核心設立。陳水扁總統亦在同日宣佈成立「319 槍擊事件特別調查委員 會」，由監察院長錢復出任調查委員會主席。並提出了六點聲明：50一、319 特調 會由 11 至 13 人組成，委請錢復出任主席，並全權遴聘委員，其中宜有一定比例 的立委和監委。二、運作應秉持超然、獨立、公正、透明的原則，不受任何幹預。
三、特調會不歸屬總統府，也不隸屬行政部門。四、特調會運作應恪尊憲政體制，
並尊重司法權和監察權。五、為查明事實，相關機關及所屬人員，不論單位是否 敏感、人員職務有多高，都應全面配合，不得以任何理由拒絕。六、特調會應向 全體國人報告該委員會發現及結論，並公佈調查報告，具體陳述事件原因、經過、
影響及建議。
錢復在記者會上亦表示因監察院享有特定的調查權責，特調會會址將設在監 察院，並將全力提供行政支援，將有助於槍擊案的全面調查、釐清真相。然而上 開的行政院版特調會不被占立院多數的泛籃陣營立委接受，批評該組織並無法規 依據，並快速的在2004 年 8 月 24 日三讀通過前述立法院版的《真調會條例》，
正式成為實定的《三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例》（下文之真調會條 例，皆以此為主），並以此為基礎組織了三一九槍擊事件真相調查委員會（下文 之真調會，皆以此為主）。條例第一條開宗明義即表明『為查明中華民國九十三 年三月十九日槍擊總統、副總統候選人事件（以下簡稱三一九槍擊事件）真相，
平息選舉爭議、安定政局，特制定本條例，並據以設置「三一九槍擊事件真相調
50 參見 2004 年 7 月 6 日，《中國時報》，「槍擊案調委會 扁今宣布成立 邀五院院長茶敘徵詢意 見」。
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2004 年 12 月 15 日，司法院大法官作成釋字 585 號解釋，開宗明義即認為 我國立法院擁有調查權，調查權為立法院必要的輔助性權力，且不限制於釋字 325 號所宣示的「文件調閱權」：
立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享 有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，
審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。
是以就上開解釋文，大法官修正了釋字325 號中認調查權轉屬監察院行使，
立院僅有從質詢權衍伸出的「文件調閱權」見解，直接認定立法院有調查權，且 這個調查權範圍遠較文件調閱權為大。惟大法官亦宣告立院調查權的不能違反法 律保留原則跟權力分立。立法院在符合法律保留與比例原則的情況下，可以以科 處罰鍰的強制手段要求被調查人配合。這個見解具有突破性的意義，為我國立院 調查權創造憲法上依據。
除此之外， 大法官亦在同好解釋文中接著論述真調會職權侵害監察權，違 反權力分立原則，應檢討修正。57
雖然大法官認為《真調會條例》已逾越了立院調查權的範圍而侵害監察院調 查權，但大法官並未追根究底探討到底「西方三權體制」的立院調查權與「孫文 五權體制」的監院調查磲兩者到底能不能相容？其界線在哪？多數意見並未具體
真調會與借調檢察官相互協助。二機關分別行使調查權及檢察權並相互合作，均未侵犯行政與檢 察機關之權力，故未違反權力分立原則。又真調會條例並未賦予真調會裁判權，自無侵害司法權
（審判權）之可言。』
57 釋字 585 號解釋：『…監察院為國家最高監察機關，其為行使憲法所賦予之彈劾、糾舉、糾正、
57 釋字 585 號解釋：『…監察院為國家最高監察機關，其為行使憲法所賦予之彈劾、糾舉、糾正、