修憲後監察院職權的變更

（一）喪失同意權與國會資格

憲法本文規定監察院得享有的職權，共有同意權、彈劾權、糾舉權、糾正權、

調查權、審計權等六項職權。第二次修憲同意權被移轉至國民大會，第六次修憲 又移給立法院行使，故監察院僅存五項職權。為配合憲法增修條文，監察法亦修 正了第1 條和第 2 條。⁴⁷

人員產生方式上，修憲後亦將監察委員改為「總統提名，國會同意』方式產 生。並將監察委員的數量減少為29 人。修憲前監察院之所以具有同意權，係源

45 第七次憲法增修條款第 1 條：「中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更 案，經公告半年，應於三個月內投票複決，不適用憲法第四條、第一百七十四條之規定。憲法第 二十五條至第三十四條及第一百三十五條之規定，停止適用。」

46 第七次憲法增修條款第 12 條：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之 三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地 區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之 規定。」

47 1992 修正前監察法第 1 條：「監察院依憲法之規定，行使同意、彈劾、糾舉及審計權，並提出 糾正案，除同意權及審計權之行使另有規定外，悉依本法之規定。」第二條：「監察院以監察委 員行使同意權、彈劾權、糾舉權，及以各委員會提出糾正案。」

1992 年修正後監察法第 1 條：「監察院依憲法及憲法增修條文之規定，行使彈劾、糾舉及審 計權，並提出糾正案，除審計權之行使另有規定外，悉依本法之規定。」第二條：「監察院以監 察委員行使彈劾權、糾舉權及以各委員會提出糾正案。」

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自於立憲者意欲將監察院賦予等同美國參議院的定位，這也是1947 年時司法院 大法官釋字76 號解釋正式賦予監察院國會地位的主因之一。第二次修憲後，監 察院的同意權正式被剝奪，⁴⁸「監察院是否仍屬憲法上之國會？」變成有爭議的 問題。

1993 年第二次修憲後，以民進黨立委為主的 17 名立法委員就「監察院是否 仍有國會身份？彈劾權是否仍應屬於監察院？」等議題，在立法院會以臨時動議 決議由立法院提出釋憲申請，⁴⁹該案於1993 年 7 月 23 日由司法院大法官作成釋 字325 號解釋，該解釋意旨為；

「本院釋字第七十六號解釋認監察院與其他中央民意機構共同相當 於民主國家之國會，於憲法增修條文第十五條規定施行後，監察院已非 中央民意機構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋自不再適用於監察 院。」

釋字325 號解釋理由書中復又表明：

「我國憲法並無國會之名稱，前以國際聯繫有須用國會名義者，究 應由何機關代表國會發生疑義，本院依聲請作成之釋字第七十六號解釋，

亦祇謂「國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會」，並 以其均由人民直接間接選舉之代表或委員所組成，就憲法上之地位及職        

48 監院同意權在第兩次修憲被轉移給國民大會，第六次修憲後又轉到了立法院。2005 年修憲正 式廢除國民大會後，立法院的單一國會體制正式確。

49 立法院的釋憲聲請書為：「「本院委員洪奇昌等十七人，為憲法增修條文第十五、十六條改制 監察院後，監察院是否已非「國會」；若然，則其改制前原有之國會調查權及糾彈權應否回歸立 法院等二點，產生適用上之疑義。由於事涉監察院重新定位以及其與立法院職權內容區分之國家 基本體制問題，有必要先予釐清，俾便於本院配合憲改結果妥適修正相關法律。爰依本院議事規 則第十一條，提案聲請大法官會議解釋前開憲法適用之疑義。希冀本院儘速決議，並以最速件將 本案連同聲請解釋總說明一份送請司法院大法官會議解釋。鑒於第二屆立法委員及監察委員就職 在即，本案確實有其急迫性，為特要求議決請求司法院大法官准以急件提前審理本案。以上提案，

是否有當，敬請公決。」

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權性質而言，應認為相當於民主國家之國會，作為解釋之基本理由。茲 憲法關於監察委員由人民間接選舉產生，對司法院、考試院之人事同意 權以及因中央民意代表身分所享有之言論免責權等規定，因憲法增修條 文第十五條之規定而停止適用。基於上述憲法增修條文之規定，監察院 第二屆監察委員係由總統提名經國民大會同意後任命，已非中央民意機 構，其地位及職權亦有所變更，上開解釋自不再適用於監察院。」

總結大法官上開意旨，大法官認為釋字76 號中證立監察院屬於國會的兩個 主要理由（監委間接選舉產生、具有同意權）都在修憲後喪失，故以釋字76 號 意旨反面解釋，宣告監察權喪失了國會之身份。

變更監察委員產生方式與剝奪同意權是歷次修憲中對監察院職權變動最為 巨大之改變。弔詭的是，當初立憲者係將監察院定位成參議院，才賦予監察院「彈 劾權」這個在西方三權分立下由國會掌有的權力。而在監察院早已喪失國會身份 後，卻繼續掌有國會所享有的「彈劾權」。從學理上觀之，西方國會之所以可以 彈劾政府官員，係因其有民意基礎，有監督政府施政義務、並且握有政府預算之 審核大權。監察院既已非國會，為何仍得繼續享有此一權限，從歷史脈絡及政府 體制上均難以解釋。釋字325 號回歸憲法本文解釋，以憲法與增修條文均規定彈 劾權續由監察院行使，雖於法有據，但並未實際理論問題，僅是現狀之重述而已。

監察委員不再具有國會議員身份，故不適用憲法101 條與 102 條言論免責權 與不受逮捕之特權，這也使得監察委員可能因為行使監察權而遭到當事人以司法 報復的可能性大幅增加。⁵⁰因此，監察院會議為了避免這種情況，也從公開會議 改成秘密進行。有學者認為，此兩項特權取消將會妨礙監察權的獨立進行。⁵¹

為求監察院在喪失國會適格後仍能獨立行使職權，修憲時也在增修條文第9        

50 即使在監察委員有言論免責權的年代，也曾經有過監察委員被彈劾當事人以司法手段進行報 復的案例。例如監委陶百川就曾經因為彈劾大同公司假出口案而遭到大同公司董事長自訴，纏訟 數年才無罪確定。然而，在取消監察委員言論免責權後，這種風險將會大幅提昇。

51 參見胡佛等著，《中華民國憲法與立國精神》，頁 639

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條中新增：「監察委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。」之規定。且 因監察院喪失國會性質，因此原有之同意權，即移轉給唯一的國會—立法院行使。

並剝奪監察委員的言論免責權與不受逮捕拘禁權的剝奪。而將監察委員獨立行使 職權明訂於增修條文。

亦有學者批評監察院效果不彰的根源並非在於是否為國會，而是「五權憲法 制度」整體的缺陷。學者認為世界各國之所以把彈劾權交給立法權，並非沒有考 慮立法權獨大的問題，而是立法機關擁有預算案、法案、人事案的審議權，迫使 行政機關就範。監察機關沒有上開權力，僅有彈劾權，如同沒有爪子的老虎。⁵² 此說法非常具有參考價值。

（二）監委數量減少

憲法本文係為當時之中華民國版圖所制定。監察權屬於國會，且為了各地巡 迴監察之便，採取依地方自治單位各選出定額代表之制度（每省選出五名、每直 轄市二人、蒙古各盟旗共八人、西藏八人、僑居國外之國民八人。）

1949 年後中華民國實際治權僅及於台澎金馬地區，上述憲法規定登時顯得 不合時宜。不僅導致無法全面改選，在增補選上面也產生許多爭議。

修憲時為解決此一問題，在增修條文中將監察委員數量改成總額固定制，

明定了監察委員應有29 人，由自由地區產生。也因為此一具體規定更改，使得 監察委員的數量喪失彈性。在監委產生缺額時，執政者無法如同修憲前延宕補選 進行，而必須立即補選。1993 年初國民大會行使監察委員會同意權時，即有四 位候選人未獲同意，由於監察委員定額已明文在載入憲法，因此必須由總統再行 提名，補足餘額，送請國民大會第二度行使同意權。此可視為當初修憲時在文字 上的一項特別安排。⁵³

52 參見許志雄等著，《現代憲法論》，元照出版，台北；1999，頁 284 至 285。

53 參見監察院編印，修憲後監察權行使之比較研究，台北：監察院，2001 年 3 月，頁 5。

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（三）彈劾權需行使限制增加

憲法本文中，彈劾權的行使只要監察委員一人提出，九人以上審查或決定即 可成立。而修憲後將提起彈劾權的門檻改為兩人提出，九人以上審查或決定。1992 年監察法也配合修正第6 條與第 22 條規定。⁵⁴

就表面觀之，彈劾權變動的只有提案門檻，而審查門檻並未改變。然而以全 體監委數量與比例計算，1947 年行憲時預計選出的監察委員名額為 223 人（然 而因國共內戰，實際只選出180 人），故依法律明定比例上來說，只要一人提起 彈劾（不到監委總數的0.5%），全體監委 5%（9/223）以上的監委審查通過，即 可通過彈劾。即使以遷台後實際來台執行職務的72 名監委計算，也只要 13%的 監察審查通過即可推出彈劾案。修憲後將法定監委名額大幅減少為23 名，但是 彈劾審查要經九位監委審查的門檻不變的情況下，等於是要全體10%以上的監委

就表面觀之，彈劾權變動的只有提案門檻，而審查門檻並未改變。然而以全 體監委數量與比例計算，1947 年行憲時預計選出的監察委員名額為 223 人（然 而因國共內戰，實際只選出180 人），故依法律明定比例上來說，只要一人提起 彈劾（不到監委總數的0.5%），全體監委 5%（9/223）以上的監委審查通過，即 可通過彈劾。即使以遷台後實際來台執行職務的72 名監委計算，也只要 13%的 監察審查通過即可推出彈劾案。修憲後將法定監委名額大幅減少為23 名，但是 彈劾審查要經九位監委審查的門檻不變的情況下，等於是要全體10%以上的監委