在專區範圍劃設完成後，業者實際在專區的開發馬上面臨兩大困境，首先 是土地難以整合，另外則是饋線容量不足，這兩個困境其實是互相影響，甚至 可說是綑綁在一起的。在這兩方面，同時要面對缺乏社會共識跟基礎建設不足 的問題。
（一）土地整合時的質疑與反彈
台灣長期對農業發展的忽視，讓農村地區高齡化的問題越來越嚴重、地層 下陷跟土壤鹽鹼化的問題也一直沒有被解決，在農村逐漸凋零的情況下，土地 的狀況越來越糟，人力地力都不足導致許多農地近乎荒廢。雖然如此，卻不代 表地主會願意把土地交給業者。
太陽能板的進入，意味著鋼筋與電力進入原來用於農作的土地中，這種巨 大的變化容易在第一時間受到居民反對，因為這項新的科技物進入社區時不只 打亂了原有的生活方式，也挑戰了社區居民對於土地的集體記憶。對地主而 言，土地是他們長期生存與謀生的地方，有著一定的情感連結與責任感，有些 地主會認為農地是祖產，世世代代都作為農家，不能放棄了耕作、放棄了地。
這種集體記憶同時形成社會壓力，讓部分地主不願意把農地轉作太陽能。業者 就提到，一些地主儘管已經無力耕作，地主的兒子也不想做，仍不願意把地租 給他們，而且在跟同一區塊的地主辦說明會時，常遇到「帶風向」的問題，當 其中少部分人表示疑慮或者不願放棄務農，就會連帶影響到其他人的意願，因 此除非當地的農地狀況非常差，否則地主較難達成跟業者簽約的共識55。
地方能源的推廣，往往需要有足夠的信任關係(Walker et al., 2010；Seyfang et al., 2014)，尤其台灣目前採取的是FIT 制度，二十年保證收購的制度，讓業 者進行土地整合時，必須說服地主把土地交給他們二十年，二十年的租約，對 於光電業者來說這二十年是政府給予的電價保障，對地主來說卻是20 年內都不 能耕作，除了擔心不能耕作之外，還會擔心這二十年的維護跟後續處理，二十 年會不會出現什麼大變化、太陽能板到底會不會對土地產生污染等等，都是地 主十分擔心的問題，因此原是促進再生能源發展的制度，反而增加了地主的疑 慮。當地主還不熟悉太陽光電是什麼時，往往會擔憂土地被騙走或是被破壞，
再加上太陽光電與種植農作物的租金實在差太多，讓業者給人一種詐騙集團的 感覺，這些疑慮都使地主在初期顯得十分保守。除此之外，儘管地主都有意 願，還會有產權不清的問題，有部分的土地所有者都已經移民或者去世了。在 缺乏地方政府介入的情況下，又須獲得地方信任，地方派系正好填補了這樣的 空缺。
（二）地方派系成為專區的媒合者
土地整合的困難，讓業者需要地方意見領袖的協助。在農委會第一次公布 地層下陷專區時，就有業者開始找地方人士合作。一位業者表示：
當時到雲林我們就知道，我們這些外來的哪怕有行動力，也不見得能 說服當地鄉親。所以我們開始找地方仕紳、民代、鄉代、議員、議 長、副議長。跟他們溝通說綠能會帶給雲林這帶很大的貢獻56。
不只業者會找地方仕紳幫忙，這些地方人士也會主動牽線。多位業者都表 示，會有地方人士先把一塊區域整合好之後，詢問他們要不要承接，再向他們
56 訪談資料：2019-02-01 光電業者 6-1
收取仲介費575859。而且不只是地方人士自己找地主洽談，有時還會像過去地方 派系的樁腳運作模式，由縣級的地方領袖找鄉級或村級的意見領袖幫忙，一位 前村長就表示：
是那時候議長蘇金煌來拜託我做，不然我沒空來做這些啦，我現在都 在顧、我十多個孫子了，哪有辦法搞這個，就是議長在講，說叫我來 做60。
而這些地方的意見領袖往往會先從自己或是親戚的土地先做起6162，業者也會為 了提升當地的社會接受度，先用地方領袖自己的土地作示範案。
至於分配的方式則是透過一個個的案例慢慢建立起來的，在業者剛進入專 區時，無論是地主的租金還是中人的仲介費都有很大的議價空間。租金的部分 從一分地的價格從兩萬塊開始，隨著更多的業者進入，租金不斷上漲，漲到一 分地四萬塊後才穩定下來。地方中人可以拿到的仲介費也不同，有些一分地拿 到幾千塊，也有業者說可以拿到一年份的租金，但都還是依照不同的仲介程度 拿不同的錢。除了實際的錢之外，也有不同的回饋模式，例如造橋、鋪路、建 廟、辦敬老餐、建設公園等等。甚至有業者被要求去附近的廟宇擲茭，要擲滿 十個聖筊才代表神明同意，一個笑筊就要繳交一萬塊的回饋金63。
但在這些土地整合與簽署的過程中，卻看不到雲林縣政府的角色，前雲林 縣政府建設處蘇孔志表示因為土地難以整合跟基礎設施不足，導致地層下陷區 的進度緩慢64。雖然縣政府注意到了這些問題，卻沒有看到地方政府在土地整
57 訪談資料：2019-02-01 光電業者 6-1
58 訪談資料：20180820 光電業者 3
59 訪談資料：20180822 光電業者 4
60 訪談資料：20180206 口湖地主 1
61 訪談資料：20180206 口湖地主 1
62 訪談資料：20180206 口湖地主 2
合上有所建樹。業者也都表示縣政府實際上的幫助並不大，從訪談中可以發 現，地方政府不積極是因為李進勇在這些區域的地方勢力並不強：
地層下陷區應該不是現任縣長的權限，是上任縣長的事情，所以現任 縣長(李進勇)不會去搞別人的財庫嘛65。
(李進勇)他在地層下陷區是零作為，他把全部的精力放在台西工業 區，全力在規劃台西工業區66。
不只是業者這樣認為，當問到地主是否有找地方政府幫忙時，一位前鄉代也 說：
我是不找雲林縣政府啦，其實我們政治立場不一樣，連看都不想去看67
從土地整合的過程可以看到，縣政府一方面沒有意願，因為在地層下陷專 區中，縣政府完全拿不到回饋金，讓李進勇更傾向去規劃由縣政府統籌處理的 台西綠能專區。另一方面，縣政府也沒有能力主導專區內部的事情，因為地方 意見領袖才是促成土地整合的關鍵，李進勇在這些地方卻沒有影響力。專區都 是透過地方人士的搓合，還有實際的地方回饋金方能取得地主同意。
至於這些回饋金要如何分配，需要靠地方上的意見領袖「喬」出來，例如 明示暗示的向業者表達地方上剛好有缺什麼；或者要求業者用敬老餐、擲茭、
建廟等等方式回饋地方。這些回饋可以呈現出專區發展時的高度不確定性，正
新聞參考資料。取自：
https://www.yunlin.gov.tw/newskm/index1.asp?m=9&m1=6&m2=45&id=201806270004
65 訪談資料：20180820 光電業者 3
66 訪談資料：20190521 光電業者 2-2
67 訪談資料：20180206 口湖地主 1
因為這些不確定性而展現出地方人士幫忙「喬」的作用，如何「喬」出自己獲 利最大，但業者又可以接受的回饋方式。
（三）饋線的缺乏
就饋線缺乏的問題來說，地層下陷專區本來就屬於人口密度較低的地方，用 電需求並不大，因此台電原有的饋線容量非常少，所以除了資本額比較大的企 業有可能自己建升壓站之外，其他的小企業只能找尋殘餘的饋線。2015 年劃設 18 區時，農委會並未考量到饋線不足的問題。據業者所說：「一開始盤點在這 些地層下陷區中只有10MW 的剩餘饋線，也就是約十公頃的專區有饋線68」。但 規劃中的土地超過1000 公頃，也就是 1000MW 的饋線容量，所以剩餘饋線其 實不到預計需求的百分之一。饋線的不足讓專區出現了「饋線蟑螂」，一些消息 較靈通的地方人士，雖不見得是太陽光電業者，但已開始找地主簽同意函，並 提前向台電申請所剩無幾的饋線容量，在申請到饋線容量後，再透過轉手把這 些有饋線的專區高價轉賣給別人。有業者甚至表示，雖然2015 年 8 月才公布專 區範圍，但2015 年 5 月就已經有人在圈地了69，到目前為止，仍有饋線被佔 據，但卻遲遲未被開發的問題。一位當地業者說到：
這種饋線蟑螂是獲得這些饋線之後不斷轉賣，賺取中間的仲介費，
甚至很多出現詐騙的行為，最後讓地主很想做太陽光電，最後卻因 為饋線已經被簽約而只好作罷。70
68 訪談資料：20190201 光電業者 6-1
但也有業者認為，其實這是因為整個制度不友善，土地整合太過困難，導
需要做地目變更，可是地目變更就會遇到各個縣政府不同調的問題，有些縣政 府同意，有些則不同意，使得儘管業者有能力建設，也不見得可以獲的政府同 意，而且地目變更的時間跟金錢成本都非常高，申請過程就需要一年多。升壓 站之所以不被農委會認定為綠能設施，是因為對農政單位來說，太陽光電只是 為了讓土地可以休養生息，不應把該計畫視為是為再生能源業者服務，因此這 些再生能源的設備應該都是要可以被拆除搬遷的，由於太陽光電板的基樁可以 拆除，升壓站卻沒辦法輕易的去除，因此升壓站才不被列入專區的容許範圍 中。
同時建設升壓站又要再一次的遇到土地的問題，不但容易遭到當地居民的 抗爭，若不能找到鄰近電廠的地方做升壓站，還需要拉很長的饋線，這又加高 了在專區建設電廠的資金門檻。從饋線不足的問題中可以看到，專區發展成為 一項非常龐大的投資案，而且有著高度的不確定性，一位業者表示，至少要有 100 公頃以上的土地，也就是約 100MW 的裝置容量，建升壓站才會划算75，這
同時建設升壓站又要再一次的遇到土地的問題，不但容易遭到當地居民的 抗爭，若不能找到鄰近電廠的地方做升壓站，還需要拉很長的饋線，這又加高 了在專區建設電廠的資金門檻。從饋線不足的問題中可以看到，專區發展成為 一項非常龐大的投資案，而且有著高度的不確定性，一位業者表示，至少要有 100 公頃以上的土地，也就是約 100MW 的裝置容量，建升壓站才會划算75，這