一、研究發現
屏東的養水種電，形成一個良好的示範模式，但從八八風災至今剛好滿十 年，從農委會2013 年第一次開放農地種電至今也過了六年，雖已經有許多成功 的案場，但原本有意發展成綠能首都的雲林，在推動專區時卻並不順利，一直 以來地方上的爭議不斷，漁民、地主、鄰居、縣議員、業者輪番上陣表達不 滿，許多案場在各式各樣的爭議中被迫停擺。再加上饋線不足、土地整合不易 等問題，專區開發在雲林可說是遭遇巨大的挫敗。
本文強調專區的發展中，地方政治扮演舉足輕重的位置，目前專區發展停 滯，關鍵在於地方上的派系鬥爭，由於企業在地方需要地方人士做為自己在地 方的代理人，而代理人之間在選舉期間的派系鬥爭，讓許多案場被迫停擺，最 後導致專區難以運作。筆者整理出從中央到地方，各個專區的參與者分別扮演 的角色，並透過圖1 說明地方派系在專區的重要性（參見圖 1）。首先當中央制 定出政策方向時，各部會開始擬定相關制度，中央所設計的制度，會奠定專區 的發展模式。而地方在運作時，地方政府做為中央計畫的執行者，本應扮演著 審核、管理、推動跟中介者的角色，但同時，地方政府的行政能量是否可以落 實到地方，仍需要當地的派系支持。地方派系又包含立委、縣市議員、當地鄉 鎮首長、村里長等等，雲林縣政府也是因為在地方上缺乏支持，無法直接在專 區中產生影響力，導致難以在專區有所作為。而地方派系則在專區中扮演最為 重要的角色，不但成為業者跟地方居民之間的中介者，還可以影響著專區的制 度發展。地方派系雖然並非在中央規劃時的預期之中，但對能源計畫是否能順 利落實產生了決定性的影響力。
從圖1 中也可以看到，專區的發展過程中，地方派系可以透過四種方法影響專
(1) 掌握地方的話語權
在社會共識上，地方派系掌握了地方的話語權，無論是促進地方居民對於 再生能源的信任，抑或是刻意的在地方上製造衝突，都是由地方派系或是地方 上的意見領袖所主導。網路的便捷雖然可以讓偏鄉地區可以更輕易地獲取資 訊，但同時，資訊量爆炸也讓人更難以識別正確的資訊，尤其當反對再生能源 發展的議員，於選舉期間不斷在社區內強化對再生能源的疑慮，再加上社區對 於身為外來者的業者缺乏信任，更讓地方居民對於太陽光電反感。因此縣政府 儘管透過綠能推動辦公室在地方開說明會，告訴民眾太陽光電可以帶來的好處 並試圖化解民眾對太陽光電的誤解，仍因在地方上缺乏派系支持，而難以建立 社區共識。
可見地方派系在建立社會共識時扮演十分關鍵的角色，一方面地方派系仍 主導地方的話語權，影響地方居民對於新事物的認識，同時地方派系也是讓地 方居民跟業者建立信任關係的橋樑。
(2) 掌握饋線資訊
關於基礎建設的問題，地方政治的角色乍看之下較不明顯，看似是因為這 些地層下陷區人煙稀少，所以本來就缺乏饋線。但實際上，如何取得僅有地饋 線、如何建立新的饋線或升壓站，都受到地方政治的影響。當業者必須要增建 升壓站或者是拉饋線時，如何獲取台電的正確資訊，找到台電剩餘的饋線容 量，都是各家業者各憑本事。而且在升壓站的建設時，同樣會遇到制度上跟社 會共識的問題都需要地方派系的協調，在制度上，由於升壓站不屬於綠能設 施，所以無法在專區上直接建設，仍須要申請做土地變更，但在土地變更的過 程中，就會遇到地方政府認定標準不一的情形。另外在建設升壓站的過程中很 容易遇到民眾抗爭的問題，地方居民往往對於升壓站建置在住家附近感到擔
憂。因此這些看似是地層下陷專區先天缺乏基礎設施的問題，實際上仍受有許 多地方派系運作的空間。
(3)協調地方的回饋機制
資金的籌措一直是發展再生能源十分重要的一環，尤其是在地方能源更是 如此，因為資金籌措關係到後續的利益如何分配，若可以有效地讓社區共同出 資、擴大利益關係人，讓除了地主之外的社區居民都可以共享太陽光電帶來的 收益，將有利於在地方建立社會共識。但在專區發展中卻完全看不到這樣的發 展模式，只看到由企業出資，並利用賣電獲取的利潤，再分潤給地方。至於回 饋方式，則是由地方上的政治人物向業者拿取仲介費，或是要求企業做地方回 饋，並且由地方政治人物決定回饋金要如何使用。從出資到地方回饋，可以看 到地方居民除了把地租給企業之外，並沒有其他的參與空間，也沒有跟企業形 成夥伴關係。這使得地主之外的居民或是漁民，都需要透過地方民代才能分享 到太陽光電帶來的利益。
整個專區只由政治人物去協調出企業該做哪些地方回饋，如何把利益分享 給地方，這不但在案場的建設期間會遇到很多抗爭的疑慮，也讓後續地維運更 為艱辛。可以說在專區的發展中，利益分配主要掌握在地方派系手上，地方居 民也須依靠地方派系來獲取利益。
(4)影響專區的制度發展
最後是制度規範，制度可說是奠定專區發展方向的基礎，在雲林的案例 中，專區一開始的劃設過程極為不透明，無論是企業、地方居民或是地方官員 都對劃設過程並不清楚，再加上中央與地方資訊不對稱的情況下，劃設出來的 專區出現許多問題，不但使地方出現利益衝突而引發抗爭，也讓地方派系有許 多介入的空間。
在中央制定專區的相關規範後，地方派系也可以影響制度的發展，從漁業 專區重疊的專區重劃、新增300 公尺的規範等事件中都可以發現，地方法規的 修正其實都是地方派系角力的結果。而且即使面對既定的法規，地方上也會有 不同的詮釋，隨著不同主政者或行政官僚的態度，對法規有從寬或從嚴的解 釋，這都直接影響案場是否能順利推動。這些制度中具有詮釋空間的灰色地 帶，會影響每個案場的建置速度，甚至影響這個案場是否可以繼續推動下去。
這些認定標準常常取決於地方官員跟企業之間的交情，例如在地層下陷區中，
因為有一些農牧用地被轉作養殖魚塭，若光電業者要用不利耕作區的法規蓋電 廠的話，就必須把魚塭回填成農牧用地的樣子，但到底要回填多少，就有很大 的認定空間，因此有些案場可能只需要回填一部份，就可以馬上開始施工，有 些則需要完全填平，完全是依照審核的人如何認定96。除此之外，在這些農牧 用地上有墳墓、或者一些農業設施已經是地方上的常態，過去農委會都睜一隻 眼閉一隻眼的讓地方維持原有的生活習慣，但在太陽光電進駐時，農業單位卻 會要求太陽光電業者把在這些農牧用地上的設施全部拆除97，這讓專區內真正 可利用的土地又變得更少了。
還有另一個「與農業經營結合」的案例，在2015 年的亂象後，業者希望能 源局可以給一些緩衝時間，讓他們可以符合農委會的新規範。蘇治芬當時也在 立法院要求農委會應該要幫助這些業者，認為不能因為農委會的制度設計不良 就批評這些業者是「走偏門」98。但後續關於如何算是「符合農業經營事實」， 則有很大的爭議，到底是否一定要有農業經營一年，實際要有多少生產量等 等，這些制度的灰色地帶，都讓地方派系的影響力更大。
在制度上另一個十分重要的問題，就是政府部門的分工系統，再生能源雖 看似是經濟部能源局負責的項目，但在土地的使用上會跟農委會有關，由於有
96 訪談資料：20190419 前雲林縣政府官員 1
97 訪談資料：20190522 前雲林縣政府官員 2
基樁支架的問題，所以也跟建設處有關。再生能源原本不屬於任何一科別，因 此對公務員來說，是一項增加工作量的新業務，而且在人力不足的情況下，所 有在農地上要建置太陽光電的業務，在雲林都只由一個科員承辦99，使得公務 員難免消極地看待再生能源，儘管該科員積極推動，也會因業務量難以負荷而 拖慢整體專區的發展速度，所以除非在一定層級以上的地方官員有意推動，再 生能源很容易在無人主責的情況下被遺忘，因此這也更加依賴地方首長在這件 事情的積極程度，或者說業者更依賴地方派系去催促案場的行政程序。這種制 度上的缺陷不但使地方推動再生能源相當緩慢，也容易因為缺乏彙整，而出現 類似假種田真種電的問題。除了太陽光電之外，其實在其他再生能源的發展也 遇到相同的問題，無論是風力發電，還是生質能。都涉及不同的部會，也都出 現過多人相關、無人受理的狀況。
從地方派系可以使用的四種方法，可以得知地派系跟地方能源發展的緊密 關係，在案場推動的每一個過程，都需要政治協商才能完成。綜合以上的討 論，筆者也在此提出本文最重要的四項研究成果
1. 在資訊不對稱的情況下，由中央主責劃設的地層下陷專區引發了地方上 的利益衝突，讓地方派系有許多介入的空間，導致專區在選舉期間成為
1. 在資訊不對稱的情況下，由中央主責劃設的地層下陷專區引發了地方上 的利益衝突，讓地方派系有許多介入的空間，導致專區在選舉期間成為