從地方政治觀點看雲林地面型太陽光電的發展困境 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士論文. 從地方政治觀點看雲林地面型太陽光電的發展困境 The Dilemma of Yunlin Ground-type Solar Photovoltaic Development: The Perspective of Local Politics. 指導教授：王振寰博士研究生：周正履. 中華民國 108 年 9 月. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(2) ii. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(3) 謝辭掛著 103 級的學號，終於在 108 年要畢業了，這四年來雖然從來沒有想過要放棄，但自我懷疑跟沮喪的情緒卻從來沒有消失過。等到老師開口說：「可以寫謝辭了」時，好像也沒有原本預期的興奮，腦海中只是不斷浮現這四年來，受到多少人的照顧、支持與體諒。首先想感謝王振寰老師，這四年來不論在生活上或學術上都給予我很大的幫助，帶我做研究、跑田野、不厭其煩地跟我討論論文。感謝師母一直以來對我的照顧。也感謝林義鈞老師、林子倫老師擔任我的口試委員，在口試期間給我許多珍貴且實際的意見，讓我的論文更為完整。感謝所上的老師們在課堂上對我的啟發、還有強大的佩琦學姊跟馬姐，總是對我一些狀況外的表現給予寬容，並給予超高效率的協助。感謝王老師的研究團隊，聖文學長、凱源學長、俊魁學長、婉臻，在我寫論文的這段期間都給予我很大的幫助，也讓我有許多美好的田調回憶。感謝這四年來心胸開闊的受訪者，讓我可以獲得這些珍貴的資料。另外要感謝這四年來陪伴我的朋友，感謝哈哈跟致銘，每次在潤泰徹夜的對談，總是激發我不斷的思考並深刻反省，感謝維元、照博、啟生、哲偉、滷蛋跟我一同玩樂；感謝侯弘忍讓我在田調的時候可以有車坐，還可以吃免錢的海鮮；感謝亞利安，在田調初期帶我認識我無法接觸到的農友。最後要感謝我摯愛的家人，原本說希望兩年半畢業的，這一拖就是四年，但卻從來沒有苛責過我，只是給予寬容與鼓勵，並永遠相信我、支持我。感謝阿南達總是臭著臉的陪我打論文，踩我的鍵盤強迫我休息。最後最後，感謝林佳穎這十年來的陪伴，這十年來不離不棄，並在我念研究所期間卻默默忍受我陰晴不定的情緒，感謝你，辛苦你了。. 感謝大家我終於要畢業了！ iii. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(4) iv. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(5) 摘要在台灣能源轉型的過程中，太陽光電扮演著舉足輕重的位置，但在大規模的開發案中，卻遇到不少問題，本文以雲林嚴重地層下陷不利耕作區作為分析對象，討論太陽光電專區發展面對的困境。筆者認為在專區發展的困境中，最為關鍵的因素乃是地方政治的影響。專區的開發會面對土地整合、社會共識、地方回饋金等問題，作為外來者的業者難以在地方上取得信任，縣政府因為缺乏誘因再加上在專區內沒有足夠的政治勢力，導致縣政府並未成為專區發展的中介者、媒合者，所以當業者需要解決以上問題時，就必須在地方上找尋地方關係良好的代理人。憑藉者代理人在地方上的社會網絡，雖可以有效的整合土地，但逢選舉期間，許多案場也因代理人之間的派系鬥爭導致案場胎死腹中。另一方面，專區的劃設方式讓地方上出現嚴重的利益分配不均，也是導致專區成為派系鬥爭的場域的重要原因。從專區的發展經驗可以得知，地方派系可以用四種方法影響專區發展，分別是：掌握地方的話語權、掌握饋線資訊、協調地方的回饋機制、影響專區的制度發展。而地方共識跟地方的利益分配為地方能源之基礎，在地方缺乏社會共識並出現利益分配不均的情況下，地方派系會激化這些問題，最後導致專區停擺。另外，本文也發現，基礎建設不足、中央與地方的資訊不對稱、地方上行政分工導致缺乏主責單位、地方行政能量不足等等，都是導致專區難以順利發展的原因。. 關鍵字：能源轉型、太陽光電、地方政治、農地種電、地方能源. v. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(6) vi. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(7) Abstract In the process of Taiwan's energy transformation, solar photovoltaic has been playing the role of pivotal. However, the large-scale power plant development has encountered with many problems. This paper takes the unfavorable farming area in the sinking area of the serious stratum of Yunlin as an example to discuss the development dilemma faced by the solar photovoltaic special area. The author believes that local politics is the most critical factor in a special area. The development of the special area will face problems such as land integration, social consensus, and financial reward. It is difficult for the energy enterprise as outsiders to gain trust at the local level. The county government lacked incentives and sufficient political power in the district to lead its inability to solve the problems, caused it did not become an intermediary and mediator for the development of the special area. Therefore, if the practitioner needs to solve the above problems, they must find an agent with good local relations. It is possible to rely on the agent's social network to integrate the land effectively, but many cases are difficult to complete because of the factional struggle between the agents during the election period. On the other hand, the plan of the special area has caused an uneven distribution of local interests, which is also an important reason for the area to become a field of factional struggle. It has been known from the development experience of the special area that local factions can influence the development of the special area by four methods: mastering the local discourse power, holding feeder information, coordinating the local feedback mechanism, and influencing the institutional development of the special area. Local consensus and profit sharing as the basis of local energy. In the absence of local social consensus and uneven distribution of benefits, local factions will intensify these problems and eventually lead to the suspension of the special area. In addition, this vii. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(8) paper also finds the other reasons for the difficult development in the special area include the infrastructure shortage, the central and local information asymmetry, the lack of the main responsible unit in the local administrative division of labor and the lack of local administrative capacity.. Keyword：Energy Transformation, Solar Photovoltaic, Local Politics, Solar Photovoltaic on Agricultural Land, Local Energy. viii. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(9) 目錄壹、前言........................................................................................................................ 3 貳、研究背景................................................................................................................ 7 參、文獻回顧................................................................................................................ 9 一、地方能源........................................................................................................ 9 （一）地方能源的社會接受度.................................................................. 10 （二）地方政府的行為模式...................................................................... 11 二、台灣再生能源發展的研究.......................................................................... 14 三、雲林地方派系的演變.................................................................................. 17 （一）國民黨主政期的派系發展及分裂.................................................. 18 （二）民進黨執政期的派系游離.............................................................. 22 （三）張派的東山再起.............................................................................. 25 四、小結.............................................................................................................. 26 肆、研究方法.............................................................................................................. 29 一、研究架構...................................................................................................... 30 二、章節安排...................................................................................................... 32 伍、農地種電的出現與發展...................................................................................... 33 一、養水種電的起源.......................................................................................... 33 二、雲林農地種電的意外插曲.......................................................................... 35 三、農委會的法規修正與專區的劃設.............................................................. 39 四、修正後走向專區模式.................................................................................. 40 五、小結.............................................................................................................. 42 陸、專區發展的困境.................................................................................................. 43 一、雲林目前的政治概況.................................................................................. 43 二、專區劃設的矛盾.......................................................................................... 45 三、饋線不足與土地整合困難.......................................................................... 51 （一）土地整合時的質疑與反彈.............................................................. 51 （二）地方派系成為專區的媒合者.......................................................... 52 （三）饋線的缺乏...................................................................................... 55 四、因利益分配不均與派系鬥爭形成的僵局.................................................. 57 （一）利益分配不均.................................................................................. 57 （二）派系鬥爭增添的不確定性.............................................................. 59 （三）「300 公尺規範」-為選票而栓的枷鎖 ........................................... 62 五、小結.............................................................................................................. 65 （一）地方政治對地方能源的重要性...................................................... 65 （二）地方派系影響專區發展的四種方法.............................................. 67 柒、結論...................................................................................................................... 69 1. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(10) 一、研究發現...................................................................................................... 69 二、研究貢獻...................................................................................................... 76 捌、參考文獻.............................................................................................................. 77 英文參考文獻...................................................................................................... 77 中文參考文獻...................................................................................................... 80. 2. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(11) 壹、前言. 隨著全球暖化的問題日趨嚴重、氣候變遷正對人類生活造成全面性的影響。世界各國為了降低溫室氣體的排放，開始積極推廣再生能源，希望透過乾淨永續的能源取代化石燃料。台灣也在這個脈絡下大力發展太陽能與風力發電，尤其在 2011 的福島核災後，國內反核聲浪不斷增強，到了 2013 年 3 月 9 日的反核大遊行，全台估計有約 22 萬人走上街頭1，達到反核運動的高峰，朝野對於推廣再生能源的共識也越來越明確。2016 年經歷再一次的政黨輪替，民進黨政府上台後便推出一連串的能源政策，以利實現 2025 非核家園的目標，其中包含提高再生能源目標設置量、修訂電業法等等。在 2016 年的目標中，預計要在 2025 年將再生能源發電量提高到總發電量的 20%，其中最受矚目的，就是 20GW 的太陽光電設置目標。這與 2012 年規畫時，設定 2030 太陽光電的總裝置容量設置目標 3.1GW 整整差了七倍之多。而且截止至 2016 年，台灣再生能源的發電量只佔總發電量的 5.1%，太陽光電的總裝置容量也只有 0.93GW2。對於這樣的目標，可以看到民進黨政府對於發展再生能源的決心，也可以看到太陽光電在台灣未來的電力市場中將扮演著舉足輕重的地位。但若以嚴重地層下陷不利耕作的太陽光電專區來看（本文所文之專區，皆指嚴重地層下陷不利耕作區），近幾年的發展卻成效不彰，在雲林的 1,219 公頃嚴重地層下陷不利耕作區中，截止至 2018 年 6 月，只有 36.43 公頃的專區併聯發電，約完成百分之三而已3。地方上也有出現不少抗爭活動，認為太陽光電將嚴重影響到當地生活。雲林過去因為發展養殖漁業而超抽地下水，讓沿海地區有嚴重的地層下陷. 2013 年 3 月 9 日，「全台廢核大遊行 22 萬人上街」。民視即時新聞資料來源：臺灣電力股份有限公司-資訊接露。引自： http://www.taipower.com.tw/content/new_info/new_info-b36-2.aspx?LinkID=8。 3 2018 年 6 月 27 日，嚴重地層下陷地區內不利農業經營得設置綠能設施之說明，雲林縣政府新聞參考資料。 3 1 2. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(12) 區，許多墳墓常年泡在水中，更讓大量的農地長年休耕。如今廢耕的土地跟充足的陽光正好適合施作太陽光電，照理說對於沿海居民來說是一個翻轉土地的機會。但從 2015 年發展至今，專區的發展卻面對重重難關，縣議會甚至訂出法案限制專區發展，或要求農委會把部分業者已經整合好的土地劃出專區，讓專區發展如今寸步難行。筆者認為，太陽光電專區之所以遇到重重阻礙，其主因來自於地方派系的權力鬥爭。專區是否能順利推動，關鍵在地方政治是否有效的分配太陽光電所帶來的利益。本文並非否定其他因素對專區發展的影響力，尤其像饋線不足、土地所有權破碎等問題都是十分重要的。但本文強調，在專區的發展中，地方政治是影響專區發展最關鍵的因素，無論專區發展的順利與否都是如此。目前發展遲緩的狀況，尤其能突顯地方政治在地方能源發展中的影響力。若仔細觀察專區的發展情況，即可知地方政治的影響存在於每個環節中，從專區的劃設，土地整合、案場施工、地方回饋金的分配等等。而每逢選舉，更是讓專區成為地方政治人物炒作的標的，在選舉期間，案場不再只是太陽能的設置空間，而是一個地方派系互相攻防的場域。過去針對再生能源發展的研究中，多注重地方政府在地方能源發展中扮演的角色（Hoffman & High-Pippert 2010；Bulkeley & Kern 2006；張文貞，2014；李彥璋，2012；林淑惠，2017；林子倫、李宜卿，2017；陳穎峰，2018），但是在雲林卻看不到縣政府有效的發揮其效能，反倒是地方派系主導專區發展。之所以如此，乃是因為縣政府缺乏在地方上的政治影響力，無法扮演媒合企業跟地主的角色，縣政府漸漸地在這場派系鬥爭中成了局外人。對地方上的政治人物而言，維持政治勢力的重要性遠大於地方能源是否順利發展，「透過地方能源獲得最多的資源，並透過有效的分配獲得最多的選票」成為地方政治人物最關心的問題，正因如此，就國家角度來看專區的停滯，但對地方政治人物來說，若有最多人可以獲得回饋金、且地方反抗聲量最低時，. 4. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(13) 反而是最有利的狀態。在雲林激烈的派系鬥爭下，原本支持專區發展的政治人物為了鞏固選票，提出不利專區發展的議案。在地方政府無力、地方派系鬥爭的情況下，雲林太陽光電專區的發展也就此走入了死胡同。雖以現階段來看，派系鬥爭與地方利益分配的問題導致專區發展停擺，當地居民也在派系的攻防之間開始對於太陽光電充滿疑慮，但地方派系在專區發展初期仍有其正面效益。當一項新的事物進入地方，地方卻還缺乏社會共識時，地方上的意見領袖就成為重要的潤滑劑，可以有效的統整地方意見，並促進地主對業者的信任。過去對於派系的印象往往是金權政治跟政治惡鬥，但從地方建設的角度來看，地方派系在地方上長期培養的信任基礎，讓居民可以更快的接受這些新的科技物進入村落。因此只能說地方派系對專區發展起著關鍵性的作用，但仍難以論斷「只要有派系介入，就勢必導致專區失敗」的結論。在雲林的地層下陷專區之所以會有那麼多派系力量的介入，不能只歸因於雲林地方派系的發達，專區的規劃模式，也造就了地方派系有許多運作的空間。中央由上而下的劃設專區，雖然眼看可以快速的整合土地，並避免農地破碎的問題，但卻忽略了地方上的實際情況，例如農委會的劃設的專區有一部分跟漁業署的養殖專區重疊，而且這些養殖專區都仍在使用，這不但讓養殖業者面臨失業危機，也使專區出現光電滅農的爭議。不只如此，中央的規劃也未考量地方共識跟利益分配的問題，由於這些專區並非由地方主動發起，地方居民也未參與規畫，使得地方共識必須在計畫推動的過程中才逐步建立。除了社會共識之外，利益的分配機制也是透過民代、地主跟企業自行溝通所建立。由中央先劃設好的專區，讓業者只須找劃設範圍內的地主洽談，但範圍外的地主卻被排除在外，因此專區只有少部分人可以獲得利益，再加上劃設專區時未注意到饋線不足的問題，導致有饋線的區域成為眾人爭奪之地，業者真正可以設置的面積遠小於農委會規劃的專區。實際可用的專區土地成為稀缺資源，更加劇了利益分配不均的狀況。周遭的居民不但不能共享太陽光電帶來. 5. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(14) 的收益，還會有陌生的太陽能板進入生活領域，讓居民容易出現反彈聲浪。地方派系就利用這些分配不均的狀況挑起居民的抗爭活動，例如抨擊企業不顧附近居民的身體健康跟視覺衝擊等等。從前專區面對的問題中，雖可以依稀知道地方政治對於專區有一定的影響力，但是過去對於地方能源的文獻中卻較缺乏這部分的討論，因此本文將依照專區發展在不同階段遇到的問題，解釋地方政治在專區中扮演什麼角色？地方派系又是如何形塑專區的發展？. 6. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(15) 貳、研究背景. 地層下陷專區的緣起應該要從屏東養水種電說起，當時 2009 莫拉克颱風後，屏東為了解決嚴重地層下陷問題，開始透過在農地上種電，讓當地居民可以在有收入的情況下減緩超抽地下水。這個成功模式讓農委會為此開放了農地種電，希望可以促進綠能的發展，並減緩其他地區地層下陷的問題。後來因為出現能源與農業搶地的問題，所以劃設出專區，希望可以群聚發展，避免土地零碎化。飽受地層下陷之苦的雲林在這樣的脈絡下積極推廣綠能，在 2014 年的縣市長選舉李進勇甚至推出「綠能首都」的口號。但實際在推動地層下陷專區時，雲林縣政府卻顯得力不從心，雲林縣政府雖然也認知道地層下陷專區有土地難以整合、地主與廠商缺乏信任導致開發受阻的問題4，但實際上卻沒有看到地方政府有效的處理這些問題。業者也認為地方政府的幫助其實很有限，土地都是靠自己整合5；除了土地整合困難，地層下陷專區還因為範圍跟養殖漁業重疊，當地居民擔心太陽能板對健康產生危害等問題，使縣政府成為被攻擊的對象。就算當地居民同意，土地也順利整合，還會遇到饋線不足的問題。這些問題使地層下陷專區的開發變得十分緩慢，截止至 2018 年 6 月，併聯上網的專區面積還不到百分之三。屏東的養水種電之所以成功，一方面是因為該計畫是出自於風災之後的災後重建，重大災情之後，地方急需縣政府的協助以重振旗鼓。另一方面，地方首長除了有著迫切的需求去撮合業者與地主，更重要的是地方首長在地方有足夠的信任基礎。而且該計畫完全由地方主導與發起，讓地方政府可以充分掌握計畫區域內的狀況。地方居民與縣政府都各有需求，地方政府又充分掌握主導權，才使計畫順利進行。. 4 5. 2018 年 4 月 10 日，台西綠能專區廠商說明會出席踴躍。雲林縣政府全球資訊網。訪談資料：20170906 光電業者 2-1 7. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(16) 在雲林長期受到地層下陷所苦的情況下，縣政府推動地層下陷專區卻不順利，也未成為計畫的主導者。之所以如此，可從雲林過去的發展脈絡來看，地方上的利益分配，除了受到地方政府掌管之外，還會受到地方派系的牽制，太陽能作為一種新的利益進入地方，勢必要跟原有的地方派系互動，而目前土地整合、居民抗爭等等問題，都跟地方勢力有著高度相關。從地方政治的角度出發，海線的鄉鎮並非李進勇縣長的勢力範圍，縣政府在當地沒有足夠的信任基礎，因此地方派系取而代之成為仲介，但派系鬥爭又使專區在選舉期間成為攻擊炒作的標的，最後在地方抗爭不斷的情況下，縣議會制定出不利專區發展的地方法規，農委會也重劃了專區範圍。從這個過程中可發現專區內的利益分配仍受地方勢力掌控，派系因素讓縣政府難以成為專區發展的主導者，最後在派系鬥爭的情況下使專區發展延滯。在討論地方派系跟縣政府的關係時，與其說縣政府是代表官方的行動者，不如說它是地方政治中的一股勢力，縣政府的行為只是跟地方上不同的政治勢力互動後產生的結果，因此利益是否妥善分配比計畫是否順利推行來的更為重要。對地方派系而言，地主拿到錢，地方的選票得以鞏固是最重要的，計畫是否可以順利完成並非首要考量的，因此地方居民出來抗爭時，為了避免選票的流失，地方縣議會在利益不受損的情況下妥協，訂出不利整體發展的制度。總的來說，欲理解專區發展的困境，應從地方政治的角度切入，釐清地方政治是如何影響專區的發展。. 8. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(17) 參、文獻回顧. 本文的文獻回顧分為三部分，首先回顧目前針對地方能源的研究，這部分的文獻可大致分為「社會接受度」、「地方政府的行為模式」這兩個切入點為主。再來回顧目前有關台灣再生能源發展的研究，台灣的研究主要可以分為對中央或是地方為分析標的，針對中央的討論多關注台灣再生能源發展為何如此緩慢，其中有哪些歷史因素造就不友善的再生能源制度，針對地方的討論，則關注在地方政府在推動再生能源時的困境，但這部分的討論仍以地方政府權限不足為主要的解釋，並未討論到地方上不同政治勢力是如何影響著地方能源的發展。第二部分則是回顧雲林地方派系的演變，從中發現雲林地方派系的運作模式，跟現存地方派系是如何出現並影響地方發展。. 一、地方能源近期對再生能源發展的研究中，越來越多人漸漸把關注的尺度從國家轉到地方，並開始重視城市與社區在再生能源發展中的重要性。地方能源之所以重要，不只是因為再生能源分散式的特性，也是因為地方能源同時代表了權力與資源分配的轉換過程。在討論這樣的權力移轉中，「能源民主」為最具代表性的概念，能源民主在 2012 的 Lausitz Climate Camp 被定義為:「確保所有人對於能源的可近性；能源生產不能汙染環境或傷害人類；更具體來說，就是不在繼續使用化石燃料；生產方式必須要社會化與民主化，人類必須反省能源消費的態度」(Kunze & Becker 2014)。能源民主讓過去由上而下的集中式發電模式，轉向分散式、多元參與的發電模式（周桂田，2016；林子倫，2016）。能源民主中的社會參與，不只是從國家到人民的過程，在權力分配上也強調從中央走向地方。在關注這些地方上的參與者時，常以「社會接受度」與「地方政府的行為 9. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(18) 模式」這兩個角度切入，去討論當再生能源進入地方時，地方居民、地方政府跟這些企業之間的關係，並探討地方能源面對的困境與發展機會。（一）地方能源的社會接受度能源轉型的過程中，社會接受度在地方上扮演極為重要的角色，若沒有地方居民的支持，國家難以有效的推動能源轉型。社會接受度包含了許多層面， Wüstenhagen、Wolsink 與 Bürer （2007）把社會接受度分為三個面向，分別是社會政治接受度、社區接受度與市場接受度（socio-political acceptance, community acceptance and market acceptance）。其中社會政治接受度著重在全體人民對於再生能源的接受度，涵蓋了能源政策的制定等等，從國家的角度看人民是否支持再生能源；市場接受度著重的是不同能源在價格上的競爭，包含是否願意購買再生能源設備或購買再生能源電力等等；社區接受度就是針對地方能源，地方社群的接受度常會受到空間配置跟視覺等等因素的影響 (Wüstenhagen, Wolsink, & Bürer, 2007)。這三個面向並非各自獨立，而是會互相影響，例如整體的社會政治影響著當地居民對再生能源的態度。但同時，也可能因為一些地方的失敗案例，使社會大眾發現可能存在的問題，進而影響到社會政治的接受度。在三個社會接受度的面向中，社區的接受度常常導致地方上的能源計畫延遲甚至被否決。例如居民會擔憂風力發電機會影響到健康與當地景觀，或者是有潛在的汙染跟噪音等等(Reusswig, F., et al., 2016；Goldthau, A. 2014)，但社區接受度也不能單純地用鄰避效應做解釋。Reusswig 等人(2016: 222)從德國的案例中發現，地方的抗爭並非完全出於鄰避效應，除了鄰避效應所討論的財產權分配跟個人健康的疑慮之外，還有景觀、公共健康跟該計畫的經濟可行性等等，都是反對者的考量因素，而且鄰避效應中「越靠近越反對」的特色在這些案件裡也不顯著。在時間上，反對能源計畫也不一定是當地居民的第一反應，. 10. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(19) 有時在計畫開始之前，地方對於建設再生能源並沒有很大的反抗聲浪，等到計畫進行時，才注意到可能衍生出的問題，反對的人數才漸漸變多(Reusswig, F., et al., 2016)。在抗爭活動中，意見領袖是十分重要的，而且儘管在人口密度很低的地方，只要有具號召力的意見領袖跟有效的使用社群媒體的力量，集結更多的反對者，仍可以產生很大的影響力(Reusswig, F., et al., 2016)。由此可以發現社會接受度其實是不斷變動的，會在計畫的不同階段產生不同的影響力，影響社會接受度的因素也十分多變，意見領袖的影響力，其他地區的經驗等等，都是影響社會接受度的因素。若要解決社群社會接受度的問題，可以讓居民擁有設施的所有權，並在未來的計劃中獲利(Warren & McFadyen 2010)。若是由社區發起或主導計畫，更能增加居民對於計畫的支持。只是由社區發展的計畫，可能因為資源跟經費不足，而需要更多機構的協助，否則難以廣泛發展(Rogers et al., 2008)。可說地方上的參與程度越高，越能提升當地的社會接受度，進而使計畫能順利進行。. （二）地方政府的行為模式當再生能源開始在地方實踐時，地方政府的角色顯得更為重要。再生能源的分散特性，讓它需要更多的空間，因此光是在取得土地方面就需要許多的協調工作，在面對社會接受度的問題時，地方官員擁有當地的網絡關係跟地方的支持，讓地方政府可以成為中介的角色，有效利用人際網絡解決解決信任度不足的問題，促進居民與業者之間的討論（Bulkeley & Kern 2006）。同時也因地方政府更能掌握當地資訊，可以更有效的規劃出因地制宜的運作方案（陳穎峰，2018；198）。而且若純粹以經濟利益的考量推動再生能源，卻不見得真的有利地方發展，陳穎峰（2018）從英國、澳洲、德國與日本的例子中，歸納出若只用商業誘因跟市場邏輯，不但讓再生能源難以發展，還會使弱勢社區更難. 11. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(20) 獲益。因此為了更能凝聚地方社群的共識跟維護他們的發展權力，地方政府應該要更積極地成為資源提供者、協調者甚至是成為發展者（陳穎峰，2018； 197-199）。除了強調地方政府的重要性之外，其實也已經可以看到有些地方政府在面對氣候變遷或者是能源議題時，表現得比中央更為積極，成為主動的發起者(Hoffman & High-Pippert 2010)。在美國加州跟澳洲的新南威爾斯，就出現過地方政府在制定環境評估制度時，主動地把氣候變遷相關議題制度化的案例（張文貞，2014；77-90）。至於地方政府之所以積極的參與再生能源發展，其實包含環境、經濟、社會等等動機。儘管在推動地方能源時者最常見的動機是生態的理由，但這些動機往往是與社會跟經濟誘因相連（Hoppe et al., 2015: 1901）。雖然如此，卻不代表地方政府一定會積極參與氣候變遷議題，Bai (2007)在討論如何把氣候變遷議題帶入地方時，就提到雖然很多已開發城市已經積極參與，但多數開發中的城市仍未加入氣候變遷議題，之所以如此，Bai (2007)認為有兩種論點可以解釋，一個是尺度論點（The Scale Argument），另一個是準備論點（The Readiness Argument），尺度論點中又分為三個部分，分別是空間、時間與制度。在空間尺度上，地方會認為氣候變遷議題並非可以由地方解決，而應該是從國家或區域的尺度解決；在時間尺度上，氣候變遷的改善需要長時間的觀察，但地方首長的任期卻往往只有三到五年，這使地方首長缺乏誘因去執行；在制度尺度上，像是溫室氣體排放等等相關的監管制度受到中央所掌控，地方未必有權力參與，而且地方還需要面對地方上的不同利益團體，讓地方政府並沒有完全的自主性去主導這個議題。準備論點中，一些開發中的城市認為自己仍須處於發展的階段，需要更多的經濟發展才可能有餘力參與全球議題，況且地方上仍存在更急迫的衛生、環境問題需要解決。Bai (2007)認為若要使地方願意參與全球性的氣候變遷議題，必須把這些議題跟地方上的利益做連結。Busch 跟 McCormick(2014)也認為，對於地方政府首長來說，最重視的也是計畫能否能促. 12. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(21) 進地方上的利益，這個利益同樣並不只有經濟誘因，還有居民對於地區的想像、地方的電力供應。相對的，幫助國家進行能源轉換，或者是解決氣候變遷的問題，對於地方首長來說就沒那麼重要。從這個角度來看，影響一個地方推動再生能源的，更傾向是再生能源可以為地方帶來的好處，而非推廣氣候變遷的危機跟相關知識 (Busch & McCormick 2014)。就經濟發展來說，因為再生能源跟過去傳統能源相比，是相對勞力密集的產業，可以增加地方的就業，同時強化地方的能源產業，這讓地方政府願意去推動再生能源發展(Engel, 2006: 1023)。但地方政府也會挑選，自己該推動那些對自己更有利的能源計畫，Mey 等人針對澳洲太陽光電的研究中就發現，地方政府雖然會在自己可以掌控的情況下有經濟誘因去推動小型的再生能源案場，但若要較有規模的案場，就需要大環境的支持(Mey et al., 2016)。在政治層面，地方政府可以透過推行自己的計畫，翻轉過去國家在能源方面由上而下的規劃模式，透過發展再生能源擴大自己的權力。雲林就因為燒煤的空氣汙染問題，跟環保署爭奪對禁燒生煤的管制權限(周桂田、林木興， 2016：126)。因此對於地方政府來說，推動能源轉型的誘因還包含權力的轉移。而且對於地方上的政治人物來說，推動再生能源，並站在對抗傳統高耗能產業的位置，往往可以讓他們在選舉上獲得更多的支持（Engel, 2006: 1024）。從德國與荷蘭的地方能源案例中，Hoppe 也發現地方政府在推動綠能時是十分有策略的，在初期推動階段會十分謹慎低調，等到與利益關係人建立一定共識，並且在初步行動獲得成功之後才會開始大肆宣傳。這不但可以降低推動能源計畫的風險，也可以確保預期目標跟實際的成果可以銜接。對於地方政府來說，推動這些能源計畫，讓地方可以獲得媒體關注及更上層的資源，使地方政府的領導者其實有誘因去推動地方的能源計畫(Hoppe et al., 2015: 1925)。在現有討論再生能源發展的文獻中可以發現，地方政府被認為是一個十分重要的行動者，地方政府的態度跟行為，都直接影響著再生能源計畫是否能實. 13. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(22) 踐，地方政府不但扮演能源計畫的實行者，也可以扮演計畫的發起、規劃者。但地方政府在參與再生能源計畫時，並非單純只是積極地投入氣候變遷的議程，而更關注如何透過這些再生能源的發展拓展地方利益。因此，如何在再生能源計畫中獲取經濟利益，才是影響地方政府態度的關鍵因素。雖然在這些文獻中勾勒出了一個輪廓，讓我們了解地方政府在參與氣候變遷議題時的傾向，但在過去的文獻中，常把地方政府視為一個獨立的行動者，再把地方社群視為另一個行動者，因此忽視了地方政治的複雜性。台灣過去強而有力地方派系，讓地方社群與地方政治互相結合，並以侍從主義的方式運作，地方社群難以被區分為一個獨立的群體，而是鑲嵌在地方的政治網絡之中，而地方政府也只是地方政治中的一個角色而已。因此在分析台灣地方能源的發展困境時，應該同時討論地方政府跟其他地方勢力的互動關係，並釐清地方上的政治網絡關係。. 二、台灣再生能源發展的研究過去對於台灣再生能源發展的研究中，可分為從中央層級或者是地方政府做為主要分析目標，以中央層級來說，多在強調制度的建立過程跟制度如何影響再生能源的發展。以對再生能源影響最大的《再生能源發展條例》來看，鄒智純認為該法案之所以拖了那麼久才成立，是因為在立法過程中，台灣經歷了很漫長的政黨鬥爭跟利益糾葛，對於如何補貼、補貼多少等問題一直難以產生共識。雖然在 2002 年陳水扁執政時期就提出再生能源發展條例的草案，但當時面對朝小野大的局面，佔立法院多數的國民黨支持核四興建，認為再生能源發展條例有反對核能的意味，再加上黨派之間針對躉購費率該如何制訂難以達成共識，導致立法不斷延宕，直到 2009 年才在很急迫的情況下頒布《再生能源發展條例》（鄒智純，2011）。而 2009 年公布的再生能源發展條例，採用的是德國發明的 Feed-In. 14. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(23) Tariff(FIT)模式，但跟其他採用 FIT 制度的國家相比，有學者認為台灣在電價制定的過程缺乏業者參與而且不透明、而且價格過低導致台灣再生能源發展緩慢（鄒智純，2011；曾友嶸，2015）。但若看台灣過去太陽能的發展狀況，可以發現實際上的裝置容量往往高出原本的目標設置量，所以對業者來說這樣的躉購電價仍十分有吸引力。真正限縮再生能源發展的，並非躉購電價的價格，而是政府提倡先慢後快的發展策略，並限制再生能源發展的額度，把競標制度當成發展的天花板，導致廠商必須去競標有限的設置容量。這讓台灣整體的再生能源發展速度相當緩慢，從再生能源發展條例公佈至今已過十年，再生能源在全台發電量地占比仍只有百分之五。從再生能源發展條例的立法過程跟結果來看，可以看出台灣在推動再生能源時顯得非常消極，這與台灣在面對其他氣候變遷議題時十分相似。例如在制定《溫室氣體減量法》中也可以看到相同的狀況，施奕任也從《溫室氣體減量法》的立法過程中發現，過去的產業結構跟在核能議題上的爭議等等，導致台灣一直沒有制定出積極減量跟有效管制的法規（施奕任，2011）。無論是《溫室氣體減量法》還是《再生能源發展條例》，台灣之所以在這些氣候變遷的議題中採取消極態度，跟台灣過去的發展脈絡息息相關。過去為了促進工業發展，有著大量電價補貼制度，這也的確為台灣帶來經濟起飛，並快速地提升國民生活水準。但也因此讓台灣習慣透過發展高耗能產業來刺激經濟成長，進而高度依賴不乾淨的「褐色能源」，漸漸的使台灣形成路徑依賴，造就政府對再生能源發展的消極態度（Chena, Kimb, & Yamaguchic, 2014；周桂田， 2016；曾友嶸，2015）。除了國家未積極發展再生能源之外，社會對於再生能源缺乏足夠的認識，也讓國家沒有動力做出改變，曾友嶸（2015）從風險認知、專家政治與發展型國家的角度解釋台灣 2008-2015 年再生能源的發展困境，就認為社會對於再生能源的認知差異、國家的經濟模式選擇跟相關的制度不足，都是影響台灣過去. 15. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(24) 再生能源發展緩慢的原因。范玫芳（2013）也認為台灣的能源決策存在著資訊不對稱的問題，而且停留在由上而下的決策困境，缺乏人民參與的空間。針對地方政府的研究中，目前以屏東養水種電的研究最為豐富，其中李彥璋（2012）從政策執行的角度去看計畫的發展過程，認為政策的執行者是整個計畫中最為關鍵的角色，把焦點放在曹啟鴻縣長是如何推動計畫前進。林淑惠（2017）則是強調計畫中各個角色的合作過程與關係網絡的建立，認為透過跨領域的合作，讓計劃達到多重主體性的治理目標，並讓最後的計畫與當地的自然環境共存。汪志忠與曾稚尹（2016）同樣認為讓屏東養水種電可以順利運作的關鍵是利害關係人之間的信任，先由縣政府跟廠商慢慢建立起信任關係，再透過縣政府建立起廠商與地主之間的信任關係。但筆者認為，屏東養水種電的案例有其特殊性，是因為該地區面臨巨大的災害，導致地方上更渴望根治地層下陷的問題，再加上曹縣長擁有地方的信任基礎，才能促使這個計劃順利通過，但就台灣地方政治的演變來看，地方派系對地方發展有著十足的影響力，在大型建設案中不乏看到派系之間的鬥爭導致不斷延宕，所以屏東的案例更像是特例。特例難以被快速地複製，若沒有在計畫初期跟地方做好溝通，計畫就容易在地方的派系鬥爭下陷入困境。除了屏東因為情況特殊，而有地面型太陽光電的研究之外，在其他地區仍是以屋頂型太陽光電的研究為主。林子倫、李宜卿（2017）在高雄屋頂型太陽光電的案例中，認為地方能源實踐所面對最大的困境，仍是制度規範的不完整，包含建築法規、申辦流程與財務政策等等。同時提到中央的政策也會對在地實踐造成影響。涂靖昀（2016）在台南同樣透過地方能源治理的角度看屋頂型太陽光電的發展，認為由上而下的治理模式，會縮限地方政府的自治空間，再加上融資系統缺乏導致民眾參與意願低。但從雲林的案例中可以看到，地方的政治關係十分複雜，地方政府在專區推動的過程中未能成為主導者，因此跟屏東出現非常不一樣的狀況。地方政府. 16. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(25) 的困境也不只是因為中央法規不明確或是地方權力不夠，而是地方主動訂出限制專區發展的法規。因此台南、高雄、屏東的案例都無法有效的解釋雲林面對的狀況。從過去討論台灣再生能源發展困境的研究中，最常提出的問題就是缺乏制度規範，還有在能源政策的規劃上，仍是由上而下的模式，地方政府未被賦予足夠的權力，民眾也缺乏參與空間。但在這些研究中，卻較缺乏討論地方政府如何面對地方派系的矛盾與衝突。況且地方政府並非獨立且一致的個體，其展現的行為也需放在地方政治的脈絡下理解。因此本文將從地方政治的角度出發，分析在地方能源的發展中，地方派系扮演那些角色，為什麼看似對雲林有利的專區，如今卻被迫停滯，地方政府又為什麼在這之中失去主導權。. 三、雲林地方派系的演變. 雲林一直以來都是地方派系十分強勢的地方，台灣在經歷現代化與城市化後，雲林的派系色彩依舊強烈，尤其是張榮味為代表的張派，不只對地方上有影響力，其勢力更延伸至全國的農漁會，對於中央層級的選舉也有其一定的動員能力，因此當政府積極推動再生能源發展，而嚴重地層下陷不利耕種區又大多座落在雲林時，再生能源的發展就此跟地方派系的角力交織在一起，唯了解雲林地方派系的運作邏輯與現況，才能解釋專區發展所遭遇的困境。為此，本節將回顧雲林的地方派系的演變。筆者將把雲林地方派系的演變分成三個時期，分別是（一）國民黨主政期的派系發展及分裂、（二）民進黨執政期的派系游離、（三）張派的東山再起。. 17. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(26) （一）國民黨主政期的派系發展及分裂 1970 年以前，雲林還未有明顯的派系出現，地方事務以縣長林金生主導，林金生原是嘉義縣的縣長，由於民國 43 年競選連任失利後才到雲林發展，並順利當選雲林第 3、4 屆的縣長，原本在 1964 年第 5 屆的縣長選舉中，要把職位交給兒子林恒生，卻正巧遇到國民黨的派系替代政策而未被提名。派系替代政策的出現，是因為過去國民黨在台灣缺乏政治基礎，所以運用侍從主義的方式跟地方合作，透過給予地區性的經濟特權，換取地方在政治上的支持（王振寰，1996：60），但是長期以來，國民黨也害怕地方派系過度發展，因此一方面用侍從主義獲取地方派系的忠誠，另一方面希望可以用自己培養的人取代地方派系，畢竟地方派系沒有受到黨直接的控制，因此不斷嘗試用派系替代消除地方派系。派系替代政策雖然在 1971 年退出聯合國之後最為明顯，尤其是 1973 與 1977 年的選舉，但在 1960 年之前，其實就已經出現派系替代的做法。國民黨是在 1968 年第一次提名青年黨工，其效果十分成功6，包含雲縣的廖禎祥，彰化縣的陳時英跟南投縣的林洋港都順利當選(陳明通，1995)。這次選舉林恒生差點在多位前議長的支持下違紀參選，後來是廖禎祥答應以父親捐出一百萬成立「廖裕芬獎學金」，林恒生才答應退選，並轉而擔任議長，直到 1973 年獲得國民黨提名，當選雲林縣長（丁彥致，1994：27 轉引自蘇俊豪，2004： 146）。 1970 年代台灣地方政治開始轉變，隨著經濟發展，地方資本快速的累積，林恒生正是在這段期間擔任縣長，林派的勢力也在這段期間漸漸壯大。1970 年代台灣的經濟起飛改變了原有的社會型態，讓地方派系出現了質變，首先是快. 在陳明通《派系政治與臺灣政治變遷》中，說到 1972 年的派系替代取得了百分之百的成功，縣市長選舉中提名 12 名年輕黨工幹部全部當選，地方派系人物提名則從 16 名降為 8 名。這樣的嘗試雖曾在初期頗有成效，但卻只是短暫的成功派系替代過度打壓了原有的地方派系，反倒造成地方派系的反彈，甚至激起派系跟黨外勢力的結合，間接強化了民主化的動能。(陳明通， 1995：184) 18 6. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(27) 速的經濟成長，讓全台出現了不少暴發戶，地方上在短時間內出現許多有財力勢力的人；第二是都市化所導致原有地方仕紳的外流，地方仕紳的地位被取代，這兩個因素的交會，導致派系領導者的性質發生改變，地方政治漸漸由教師、醫生為主體，轉為以商人為主體，這不但使政商關係變得更為緊密，也使選舉費用不斷提高，賄選、買票等等行為更是越來越普遍化（趙永茂，2002）。這些變化使地方派系從過去重視情感連結，漸漸變得更重視與經濟利益的掛鉤，也開始出現黑道跟地方派系的合作。其中最重要的質變，是地方派系的自主性在這個過程中不斷提高，已不再完全依附在國民黨上，使地方派系跟政黨出現新的夥伴關係。另外以國家層級來看，國內市場也在這段期間蓬勃發展，一方面由於國內的十大建設跟現代化的過程中市場不斷擴大之外，美國在 1970 年代實行的保護主義也讓許多資金回流台灣，正在發展的市場再加上熱錢流入，讓更多人尋求政治的庇護以維持經濟利益（陳明通，1995）。無論是國家層級還是地方層級，都促使政商關係更為緊密，使得地方派系的運作也更加跟經濟利益掛勾，而地方派系也在這個過程中不斷壯大，進而強化了自己的自主性。林恒生在這樣的背景之下發展自己的勢力，當時無論是省議員、立委、農田水利會跟農會等等都已是林派的勢力範圍（蘇俊豪，2004：146）。林派的擴張，讓國民黨開始用雙派系主義抑制其發展，在 1981 年的選舉中，林派原本要把位子交給陳新登，國民黨卻改支持許文志，當時跟林派對立的議長黃茂春跟省議員廖泉裕也都支持許文志（蘇俊豪，2004：148）。在許文志當選之後，雲林正式進入了派系對立的狀態。在 1980 年代末期，雲林的地方派系出現互相倒戈遊走的現象。雖然廖泉裕在許文志 1981 年的選舉中大力相挺，但由於廖泉裕有意參選 1989 第 11 屆的縣長選舉，廖泉裕知道在國民黨雙派系主義下，若不自成一派將難以獲得提名，於是離開了許派自己出來爭取縣長提名。許文志推舉出原屬林派的李學聰，有. 19. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(28) 意與林派合作對抗廖泉裕，但因林派不認同李學聰屬於林派人員而作罷；林派自己則是花了太多的時間做內部協商，人選一直變化，並在情急之下推派立委林時機參選。最後廖泉裕取得國民黨提名，順利當選 11 屆雲林縣縣長（蘇俊豪，2004：152）。在民國 79 年的議長選舉中，原本屬於林派的林明義有意競選議長，不料當時林派的領導人陳錫章已經答應支持當時仍未有派系色彩的張榮味，使林明義在議長選舉後便轉而與廖派合作。民國 81 年的立委選舉，互相倒戈的狀況特別明顯，林明義離開林派，獲得廖派的支持；林派推出兩位，一位是原屬許派的廖福本，當時許派為了推許文志的兒子許舒博而沒有提名廖福本，廖福本轉而尋求林派支持，林派推出的另外一位則是吳賢二。最後是林明義跟廖福本當選。許派在這段期間受到很大的打擊，不但廖泉裕自成門戶，又在立委選舉中失利，讓許派的勢力大不如前。而林派也出現分裂的情況，山線的黃鎮岳支持剛離開許派的廖福本，張榮味跟水利會的張輝元也支持許舒博，最後林派自己推的吳賢二反而落選，這次的選舉，也讓廖福本的勢力逐漸穩固，成為雲林第四股勢力-福派（蘇俊豪，2004：157）。在黨外勢力中，社民黨的朱高正跟民進黨的廖大林也都順利選上立委，黨外勢力在這次選舉中，因為國民黨地方派系的分裂，拿到跟國民黨相同席次。 1980 年代末期，雲林之所以出現這種派系發展十分活絡的現象，跟台灣當時的政經發展有關。前文已提到 1970 年代開始的經濟發展，讓派系的實力增強，而國民黨為了抑制其發展而使用派系替代或者是雙派系主義。派系替代政策在台灣退出聯合國時達到最高峰，在 1972 跟 1977 年的縣市長選舉尤其如此，但過度的壓抑派系，讓地方派系出現反彈，開始找尋黨外跟地方上的商人作為合作對象。1980 年代開始，國民黨的壓制漸漸失去作用，地方政治人物跟商人的關係越來越緊密，組成新興的「政商集團」，黑道介入政治的情形也達到高峰。在 1987 年解嚴之後，黨外勢力快速崛起，又隨著社會的多元化發展，讓. 20. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(29) 國民黨已經失去對地方派系的控制，地方派系開始向上蔓延，其影響力伸漸漸蔓延至中央（陳明通，1995、趙永茂，1994）。 1993 年雲林的縣長選舉，許派跟林派合作推舉林派領袖陳錫章，福派跟廖派則支持廖泉裕連任，這次代表民進黨的蘇洪月嬌已經很有機會爭取縣長職位，除了在 1992 立委選舉有廖大林當選之外，在 1991 年的國大代表選舉中，第一選區有林黃富美當選，第二選區則是蘇洪月嬌的女兒蘇治洋當選。再加上蘇洪月嬌從 1977 就開始擔任省議員，在地方已經累積了不少實力。此時國民黨為了不讓蘇洪月嬌當選，便由中央出面協調，希望廖裕泉跟陳錫章可以合作。而且雲林也已經出現黑道介入選舉，讓陳錫章決定退選。但退選之後派系卻沒有因此團結，反而部分加入民進黨。最後廖泉裕只以八千票險勝蘇洪月嬌。陳錫章退選後便退出政壇，林派改由議長張榮味跟省議員蘇文雄共同領導。這段期間，雲林大致分為縣長派跟議長派（蘇俊豪，2004：159）。到了 1997 年的縣長選舉時，由於當時已宣布凍省，讓縣長的位置變得更為重要，這次的選舉也讓林派分裂，雖然國民黨提名蘇文雄，張榮味卻離開林派，堅持脫黨參選。張榮味雖然落選，卻只一小輸了蘇文雄三千票。由此也可再次證明國明黨對於地方的影響力已經越來越薄弱。另外這次代表民進黨的廖大林也拿到近 30%的票。1999 年時蘇文雄突然病逝，馬上就要改選的情況下讓各派系措手不及，但大致上形成國民黨、民進黨與張榮味這三個聯盟的對抗。在這次的選舉中可以看到國民黨已經無法控制地方派系，推舉人選時不斷遭到地方派系的反對，只好徵召縣黨部主委張正雄競選，儘管努力的整合許、廖、福等派系力量，最後仍不敵張榮味（蘇俊豪，2004：170）。張榮味選上縣長後，雲林縣呈現張派獨大的局面。在 2001 年的縣長選舉中，已沒有其他派系出來競爭，張榮味重新加入國民黨，大勝民進黨 8 萬票順利連任，同年舉辦的立委選舉中，除了許派的許舒博當選之外，另外當選的高孟定、陳劍松、曾蔡美佐都是張派支持的人，民進黨則有蘇治芬跟林國華當. 21. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(30) 選。在縣議會，張榮味也掌握了多數席次，不但有國民黨議員支持，部分民進黨、無黨籍的議員也都跟張榮味關係甚好。張家獨大的這段期間，最令人津津樂道的莫屬 2001 的鄉鎮農會選舉，在張榮味的協調之下，讓雲林 20 個鄉鎮會全部同額競選（蘇俊豪，2004：170-174）。張榮味在農漁會的勢力不只在地方層級，也開始延伸到中央，包含妹婿張永成擔任省農會總幹事、省漁會總幹事林啟滄，還有台北農產運銷的張清涼。在中央層級的佈局，也是讓張派盡管失去縣長職位，仍可以在地方保有一定實力的關鍵（盧信宏，2011：63）。. （二）民進黨執政期的派系游離雲林縣雖然在 2004 年的縣長選舉之前一直都由國民黨執政，但黨外勢力其實發跡的非常早，早在國民政府剛來台時，就已經有李萬居、蘇東啟、王吟貴等知名的黨外人士，其中蘇東啟是唯一延續其影響力的，開啟了蘇家在雲林的政治勢力。蘇東啟因為「蘇東啟案」而入獄，甚至一度被判死刑，雖被特赦出獄，卻被終身褫奪公權。妻子蘇洪月嬌也被此案牽連並坐了三年牢，蘇洪月嬌在出獄之後積極參與地方政治，並選上第六、七屆的縣議員，隨後又連任六、七、八、九屆的省議員，在 1993 年代表民進黨挑戰縣長職位，卻敗給尋求連任的廖泉裕，1995 年脫黨參選立委失利後便漸漸退出政壇。其長女蘇治洋當選第二屆國代跟第十屆省議員、次女蘇治芬更是一路從國代、立委、兩屆縣長到現今的海線立委，並已建立起自己的派系。雲林的黨外勢力雖然一直都有一定的實力，也在國代、立委、跟縣議員有一定席次，但真正開始改變局勢，並讓雲林從藍轉綠的關鍵是從 2000 總統大選後。(蘇俊豪，2004；盧信宏，2011) 2000 年陳水扁當選總統後，民進黨開始在各地採取「招降納叛」，試圖吸收更多的地方派系人士加入民進黨，在各地的聲勢也快速攀升，2002 年縣議員選舉中，從原本的 114 席提升到 147 席，在雲林縣也從原本的 2 席提升到 5. 22. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(31) 席。2004 的總統大選，張榮味原本號稱可以為連戰贏五萬票，但最後非但沒贏，還讓陳水扁在雲林拿到 60%的選票，讓原本誓言可以讓連戰贏五萬票的張榮味大受打擊。同年張榮味還因為林內焚化爐的弊案入獄，雖然張派的張麗善 (張榮味的妹妹)跟張碩文仍順利在 2004 年的立委選舉當選，但張派已經不再獨霸一方。在民進黨聲勢越來越高漲的情況下，蘇治芬在 2004 年就放棄立委的連任選舉，開始籌備 2005 的縣長選舉。此次代表國民黨初選的是許派的許舒博，若許派執掌縣長一職未來將不利於張派的發展，因此張派並未盡力助選，許舒博甚至認為，張派有意識的讓蘇治芬選上。蘇治芬同樣在上任後採取招降納叛的策略，找了張派的張哲誠當縣府主任秘書，張哲誠是張輝元的兒子，張輝元長期擔任水利會長一職，一直以來都是張榮味的重要夥伴(盧信宏，2011：61)。 2008 年的立委選舉，張派推出的立委為張家郡(張榮味女兒) 與張碩文，在蘇治芬是縣長的情況下仍可以把兩席立委都拿到，可見張派的勢力在當時仍可抵擋住蘇治芬招降納叛的政策。但在選舉過後沒多久，這樣的局面卻出現變化，同選區的劉建國在選後很快地提出申告，認為張碩文有賄選的問題，張碩文的賄選案在 2009 年 6 月被定讞當選無效7，隨後緊接著的立委補選，讓張派出現了嚴重的分裂。張碩文的父親張輝元希望可以保住立委席次，但剛上任的馬英九打著清廉的形象，讓國民黨不願意支持有賄選官司纏身的張輝元，希望推出雲科大法研所的教授吳威志，張派則是推薦過去在張榮味擔任縣長時曾任教育局長的張艮輝8。在雙方未達成共識的情況下，張輝元最後決定脫參選，並在競選過程中跟張派決裂，甚至在競選文宣中直接攻擊張榮味(盧信宏，2011： 65)，國民黨的代表則是張艮輝，選舉結果由劉建國當選，而張輝元在選後說道之所以會輸是因為「被黑道壓死了」9。立委選舉的失敗，再加上與張輝元的決. 7 8 9. 2009 年 6 月 30 日，張碩文疑賄選二審判決「當選無效」定讞。TVBS NEWS 2009 年 7 月 31 日，張輝元退黨吳敦義：一路好走。自由時報 2009 年 9 月 26 日，落選國民黨尊重選民抉擇張輝元考慮選縣長。新頭殼，李雲深。 23. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(32) 裂，讓張派決定選後放棄 2009 年底的縣長選舉，張麗善在立委選舉過後很快的宣布退選10。國民黨只好在很短的時間推出吳威志，在時間來不及動員的況下，吳威志大輸蘇治芬十萬票，年底的選舉不只讓蘇治芬連任，更讓民進黨的議會席次追平國民黨11，過去跟張榮味關係甚好的蘇金煌，也在這次的選舉中跟蘇治芬合作，讓張派的處境更是危險。蘇治芬成功連任，讓張派的勢力只剩海線立委張嘉郡。因此緊接著的 2010 水利會長選舉中成為張派延續其影響力的關鍵。因為立委補選跟張派鬧翻的張輝元跟蘇治芬合作，推派張輝元的兒子張哲誠，張哲誠在 2005 年就曾被蘇治芬招攬擔任縣政府主秘，而張派則推派陳錫章的外甥林文瑞，最後張派再次獲勝，保住了水利會的位置。2012 年的立委選舉更是驚險，民進黨在海線的代表是蘇治芬支持的李進勇，國民黨由張嘉郡尋求連任。山線則是許派的許舒博對上尋求連任的劉建國。許舒博在上次縣長選舉時選輸蘇治芬，並認為敗選是因為張派未盡全力助選，甚至有意讓蘇治芬勝選，但在張派跟許派都狀況不佳的情況下，這次選舉張許兩派再次合作，聯手的結果卻不理想，許舒博敗選，張嘉郡雖然勝選，但卻只小贏李進勇 1 千 6 百票，可見在蘇治芬擔任七年的縣長期間，其勢力已經逐漸可以與張派抗衡。 2014 年的縣長選舉，張派正式對上蘇治芬。2014 年剛經歷太陽花學運，國民黨的選情大壞，此時蘇治芬已擔任縣長九年，此時準備把位置交給李進勇，張派則由張麗善再次挑戰縣長職位，在選舉過程中張麗善不斷被掛上跟馬英九的連結12，最後以五萬票之差輸給李進勇。這次選舉不但由李進勇成功當選，在縣議員的選舉中也首次民進黨的席次大過國民黨的席次，但更值得注意的是，國民黨籍的議員從 13 席掉到剩 7 席，民進黨的席次卻沒有變，增加的都是. 2009 年 9 月 28 日，張麗善閃電退選！國民黨火速另推人。TVBS NEWS 2005 年時是國民黨 18 席、民進黨 5 席、台聯 1 席、無黨籍 19 席。2009 年時變成國民黨 13 席、民進黨 13 席、台聯 1 席、無黨籍 16 席。資料來源：中選會 12 2014 年 11 月 17 日，「票投張麗善，就是支持馬英九」是奧步？張麗善喊告李進勇陣營反擊。自由時報，廖淑玲、林國賢、鄭旭凱、蔡文居綜合報導。 24 10 11. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(33) 無黨籍的議員，提升到 22 席，在選後，國民黨籍議員王又民又宣布退黨13，可見在雲林許多議員已經漸漸游離。到了 2016 年，民進黨的選情達到高峰，張派在海線立委選舉交由張榮味的兒子張鎔麒接替張嘉郡，對手是勢力龐大的蘇治芬，海線則是劉建國對上吳威志。最後蘇治芬贏了張鎔麒約 1 萬 8 千票(將近十個百分比)，山線劉建國的得票率更是高達 68%，已經穩坐山線選區。此時縣長，兩席立委都是民進黨的人，在議員席次上雖然無黨籍的最多，但民進黨也勝過國民黨，過去跟張派關係甚好的蘇金煌家族，其兒子蘇俊豪，也是當時的副議長又宣布加入民進黨14，張派此時遇到前所未有的危機。. （三）張派的東山再起 2016 年的總統大選，蔡英文大勝了朱立倫 300 萬票，立法院也拿到 68 席過半數的席次。國民黨處於全面潰敗的狀況。但在短短兩年之內，卻出現 180 度的轉變，2018 年的九合一大選，國民黨縣市議員的當選席次甚至比 2014 來更高，在縣市長選舉中也拿到了 15 個縣市，連民進黨的鐵票倉高雄都翻盤。在雲林的縣長選舉中，原已沒有退路的張派由張麗善再次競選縣長，此時張派的狀況其實不盡理想，長期把持的水利會已確定將被改成官派15，張派的領袖張榮味也在選前因為林內焚化爐的弊案三審定讞而入獄16，除了在 2017 的農漁會改選取得勝利之外17，張派的勢力已有別於過去的輝煌時期。雖然張派的勢力不如以往，但尋求連任的李進勇在地方上卻遇到更大的危機。李進勇在 2014 年一上台馬上就因為雲林世貿中心的案子跟蘇治芬鬧翻，李進勇把蘇治芬規劃世貿中心的 ROT 案轉變成 BOT 案，以減輕政府的出資負. 13 14 15 16 17. 2014 年 12 月 2 日，KMT 雪上加霜雲議員宣布退黨。蘋果即時。 2016 年 3 月 31 日，雲縣副議長蘇俊豪加入議會民進黨團。自由時報，詹士弘。 2018 年 9 月 27 日，水利會改官派成選舉不沾鍋。中國時報，周毓翔、游昇俯。 2018 年 7 月 4 日，張榮味收賄判刑 8 年定讞防逃機制啟動。自由時報，張文川。 2017 年 4 月 16 日，張榮味農會帝國全解密。今周刊，陳彥廷。 25. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(34) 擔。但蘇治芬對於這樣的做法不能認同，並直言「不能原諒李縣長的決定」 18. 。李進勇跟劉建國的關係也並不好，在 2013 年縣長選舉的初選時，雙方就是. 競爭關係，但由於原本跟他關係緊密的蘇治芬卻支持李進勇，這不但讓蘇治芬、劉建國與李進勇各立山頭，互不合作。到 2018 年選舉時，儘管在中央的協調下，蘇治芬跟劉建國都表示支持李進勇19，但據前雲林縣政府官員所言，李進勇也認為蘇治芬其實沒有幫忙20。從雲林地方派系的發展中可以看到，地方派系就如陳明通所說的，派系無意識形態性，只有政治支持與利益回報的本質而已(陳明通，1995：234)。同黨的人會因為利益分配的問題鬧翻；不同黨的可能害怕被競爭對手打壓而跟其他派系合作；有時寧可讓敵對的政黨獲勝，也不願讓同黨但有競爭關係的派系贏。. 四、小結過去在討論地方能源時，多關注在制度上，或社會上的接受度等問題 (Wüstenhagen, Wolsink, & Bürer, 2007；Reusswig, F., et al, 2016；Goldthau, A., 2014；Warren & McFadyen 2010)，或者是把焦點放在對地方政府的討論 (Bulkeley & Kern 2006、Hoffman & High-Pippert 2010、Hoppe et al., 2015: 1901、Bai, 2007、Engel, 2006、Mey et al., 2016)。雖有少數研究是關於地方首長或社區意見領袖對地方能源的影響 (Busch & McCormick 2014；Reusswig, F., et al, 2016)，但仍較少討論到地方上不同政治勢力的競爭是如何影響地方能源的發展，並忽略了地方派系在地方上的影響力。當新的且龐大的利益進入地方時，地方派系仍是十分關鍵且不容忽視的，在派系鬥爭激烈的雲林更是如此，新進. 2015 年 5 月 20 日，「雲林世貿中心」李進勇、蘇治芬不同調！。民報，陳俊廷。 2018 年 9 月 30 日，蔡英文喬蘇治芬、李進勇心結張麗善反讓雲林更團結！？。三立新聞網。 20 訪談資料：20190419 前雲林縣政府官員 1 26 18 19. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(35) 入的資源勢必成為地方派系的砧中肉，再生能源可以為地方帶來多少利益已不重要，這些利益該如何分配才是地方派系關心的。在雲林錯綜複雜的派系關係下，黨派的力量似乎未能整合地方勢力，讓業者必須與各方派系交涉，這讓雲林專區的發展跟派系鬥爭緊密的糾纏在一起。因此本文也將用地方政治的角度，去解釋目前雲林地層下陷專區所面對的困境。. 27. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(36) 28. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(37) 肆、研究方法. 本文以 2013-2018 年雲林嚴重地層下陷不利耕作區的太陽光電發展狀況，討論地方政治對於地方能源發展的影響。解釋在地層下陷十分嚴重的情況下，專區為什麼陷入僵局，雲林縣政府為什麼無法有效主導專區的發展。本文資料來自 2016 年至 2019 年在雲林、嘉義做深入訪談，訪問對象包含地方政府相關單位、地方農會、當地居民、太陽光電業者，每次訪問時間約半小時至一個半小時。並輔以官方文件、統計資料、新聞報導與國內外相關文獻，還有筆者在推動再生能源發展的非營利事業組織的工作經驗。至 2019 年 6 月，訪問嘉義縣政府、雲林縣斗南鎮農會、6 家（8 次）光電業者、2 位口湖鄉當地居民、1 位前農委會官員、2 位前雲林縣政府官員，合計 13 人（15 次）。本文以雲林縣口湖鄉、四湖鄉這兩個鄉的地層下陷專區為主要的分析標的分析專區發展的不同階段，分別有哪些關鍵角色，這些角色的實際功能是什麼。透過每個階段面對的問題，顯示出地方政治在專區發展中的重要性，同時解釋雲林地層下陷專區為何停滯不前。之所以選擇口湖與四湖，一方面是受限於資料蒐集時以這兩個鄉的資料較為豐富，有關台西的資料都以綠能專區為主，雖台西專區的發展跟本研究有相關，但並非本文所關注的焦點，麥寮則是因為在第一次劃設過程沒有被畫到，因此難以一併而論。. 29. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(38) 一、研究架構從台灣整體再生能源的發展來看，中央大力推廣再生能源，是促使部會行動的一大推力，也是發展的基礎。而部會所制定的制度，將設定目標跟執行準則。地方政府除了扮演執行者與協調這的角色之外，有時還可以看到，地方政府成為主要的推動者或發起者，這使地方政府成為實際發展中最為關鍵的角色。但在雲林的案例中，盡管地方政府積極推動再生能源發展，在農地種電上卻出現監管不利的問題。其中在地層下陷專區的發展，不但過程並不順利，還出現專區重劃、縣議會增加制度限制等等狀況，導致專區的發展近乎停擺。作為實際利益關係人的光電業者與土地擁有者來說，有時地方政府幾乎不具備任何功能。筆者認為，只從地方政府的角度，難以解釋專區所面對的問題，地方政府只為地方政治中的一個角色，而地方上的民代、鄉代跟地方仕紳等等地方勢力，更是影響著專區發展的關鍵。因此本文將回答兩個問題：地方政治在專區中扮演什麼角色?而地方政治又是如何影響地方能源的發展? 從雲林過去的發展脈絡來看，雲林的地方派系才是主導著地方利益分配的主要角色，政黨的影響力則相對薄弱（蘇俊豪，2004），盧信宏也認為，盡管近年來黨派對選舉的影響力有逐漸提高的趨勢，但因政黨未形成有效的利益分配機制，政治人物要獲得地方上的支持，仍需靠個人的情感連結跟特殊利益分配維持，因此即使政黨影響力提升，仍舊沒有打破過去地方派系的侍從主義（盧信宏，2011），丁仁方等人也強調侍從主義其實並沒有消失，而是在民主化的過程中建立更細緻的侍從關係（丁仁方、趙卿惠、李依霖，2018）。如此看來，地方上的利益分配，仍是依靠情感、交情與地方派系的力量所決定。縣政府若沒有地方上的支持，就沒有足夠的能量去推動專區發展，而地方派系的主要樁腳，包含了鄉鎮公所、村里長、農會、漁會、水利會等等。 30. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(39) 須注意的是，地方派系並非恆定不變的，派系不只是單方面的影響著專區發展，新利益的進入，同時也牽動著原有地方勢力的消長，地方上的開發案，也會成為攻擊對方派系的標的，王振寰在豐原大學城開發案的研究中就發現，當時居民因為土地徵收可能對原來的生活造成巨大改變，因而組成反徵收的自救會，在社會運動中各個地方派系對自救會的支持或反對，都直接影響了後來派系的發展。而且可以發現經濟誘因絕非居民唯一的參考因素，生活環境跟健康等等也是居民反對的原因（王振寰，1996：283-290）。太陽能專區雖非土地徵收，但狀況卻跟大學城的案例有些許相似，同樣都是土地價值的提高，對生活狀態產生改變，居民跟地方政府產生衝突，也同樣有自救會出來抗爭。從這些抗爭中可以看到，地方派系是如何影響專區的走向，並在這之中獲取利益。本文將解釋地方政治在專區中所扮演的角色，因此筆者將區分專區發展有那些階段，並說明地方政治在這些階段分別扮演什麼角色，又是透過哪些方法影響專區的發展。首先將從農地種電的起源，解釋專區是在什麼脈絡下出現，為什麼農委會傾向發展專區的模式。接著討論實際上專區發展中所面對的困境，這部分將分為三個階段，首先是專區是如何劃設出來的，畫設出來的專區遇到那些問題，地方政治如何影響這個專區的畫設；第二階段是在專區劃設之後，業者如何跟地方派系合作整合土地，除了土地整合之外，對於專區中極為關鍵的饋線問題，地方派系又扮演什麼角色。最後是關於利益的分配，解釋專區中的利益分配出現什麼問題，地方政治如何影響專區的利益分配。最後從這個過程中，釐清地方政治在專區中扮演的角色，並歸納地方政治可以透過那些方法影響專區發展。. 31. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(40) 二、章節安排在章節安排上，前言用較宏觀的方式看台灣發展再生能源的發展背景，從屏東養水種電的出現，到福島和災之後，政府陸續推出的千架風力發電機、陽光屋頂百萬座等計畫，農委會在這一波反核浪潮之下開放了農地種電。在這樣的發展背景中，帶出本文所關注的案例-雲林地層下陷綠能專區，並簡述從 2013 年以來雲林農地種電的發展狀況與目前正面對的問題。第二章為研究背景，解釋養水種電的出現，並簡述雲林目前遇到的困境，跟筆者為何用地方政治的角度解釋雲林的困境。第三章為文獻回顧，回顧目前對地方能源的討論，還有對台灣再生能源發展的研究以及雲林地方派系的演變。第四章為研究方法。第五章討論雲林農地種電的出現與發展，先是雲林在農委會剛開放農地種電時，為何會以屋頂型發展為優先，在屋頂型遇到那些問題，為什麼轉為以地面型專區為主。第六章討論專區發展的狀況，先簡述目前雲林地方政治概況，在專區中有那些地方勢力參與其中，再討論專區目前所遇到的困境，並分析這些困境為何產生，而地方政府、原有的地方勢力（包含農會跟漁會、意見領袖）、業者、土地擁有者與台電公司分別在不同的發展階段中扮演什麼角色，地方政治又透過哪些方法影響專區的發展。第七章為結論。. 32. DOI:10.6814/NCCU201901200.

(41) 伍、農地種電的出現與發展. 一、養水種電的起源養水種電的出現，是源自屏東在 2009 莫拉克風災後的災後重建。位於屏東林邊鄉的養殖漁業因長期超抽地下水，導致林邊鄉地層下陷的狀況日趨嚴重。問題的嚴重性在 2009 年的八八風災（莫拉克颱風）時被充分顯現，當時造成 677 人死亡，22 人失蹤。莫拉克不只奪走了寶貴的人命，同時也毀了家園、淹沒農田。屏東在這次的災難中受到嚴重創傷，因為長期的超抽地下水所造成的地層下陷，又適逢滿潮，加劇了大雨帶來的災害，林邊跟佳冬的排洪設施完全失效，林邊淹水平均達一公尺，佳冬則為一層樓高（張文亮，2009），一公尺高的淹水跟後續造成的土壤鹽鹼化，讓居民與地方政府傷透腦筋。難以復原的慘狀讓當時的縣長曹啟鴻在 2010 年提出了新的做法-養水種電。把太陽光電板建設在魚塭上，讓居民透過出租農地給太陽光電業者獲得穩定收入，並可以承接清洗太陽能板的工作。同時，讓漁民不再超抽地下水，降低未來海水倒灌的可能性。於是地方政府成為業者跟地主之間的中介協調者，讓地主把土地租給光電業者，希望透過太陽光電的電費收入，讓地主在仍有收入的情況下停止超抽地下水。計畫剛開始時，農民難以相信有這樣的福利，遲遲不願意跟光電業者合作，是透過曹啟鴻的協調，建立起地主跟太陽光電業者的信任關係，才讓這個計畫得以施行（李彥璋，2012；林淑惠，2017）。屏東在推行的過程中，除了居民的不信任之外，面對中央的法規與政策也遇到重重阻礙，起先使用的法規是 2004 年公布的《非都市土地使用管制規則第十六次修正案》，在修正案中增加了對再生能源發展的法規，針對農牧用地的部分，要在農牧用地上架設太陽光電板只能做點狀，並且面積必須少於六百六十. 33. DOI:10.6814/NCCU201901200.