一、養水種電的起源
養水種電的出現，是源自屏東在 2009 莫拉克風災後的災後重建。位於屏東 林邊鄉的養殖漁業因長期超抽地下水，導致林邊鄉地層下陷的狀況日趨嚴重。
問題的嚴重性在2009 年的八八風災（莫拉克颱風）時被充分顯現，當時造成 677 人死亡，22 人失蹤。莫拉克不只奪走了寶貴的人命，同時也毀了家園、淹 沒農田。屏東在這次的災難中受到嚴重創傷，因為長期的超抽地下水所造成的 地層下陷，又適逢滿潮，加劇了大雨帶來的災害，林邊跟佳冬的排洪設施完全 失效，林邊淹水平均達一公尺，佳冬則為一層樓高（張文亮，2009），一公尺高 的淹水跟後續造成的土壤鹽鹼化，讓居民與地方政府傷透腦筋。
難以復原的慘狀讓當時的縣長曹啟鴻在 2010 年提出了新的做法-養水種 電。把太陽光電板建設在魚塭上，讓居民透過出租農地給太陽光電業者獲得穩 定收入，並可以承接清洗太陽能板的工作。同時，讓漁民不再超抽地下水，降 低未來海水倒灌的可能性。於是地方政府成為業者跟地主之間的中介協調者，
讓地主把土地租給光電業者，希望透過太陽光電的電費收入，讓地主在仍有收 入的情況下停止超抽地下水。計畫剛開始時，農民難以相信有這樣的福利，遲 遲不願意跟光電業者合作，是透過曹啟鴻的協調，建立起地主跟太陽光電業者 的信任關係，才讓這個計畫得以施行（李彥璋，2012；林淑惠，2017）。
屏東在推行的過程中，除了居民的不信任之外，面對中央的法規與政策也 遇到重重阻礙，起先使用的法規是2004 年公布的《非都市土地使用管制規則第 十六次修正案》，在修正案中增加了對再生能源發展的法規，針對農牧用地的部 分，要在農牧用地上架設太陽光電板只能做點狀，並且面積必須少於六百六十
平方公尺21，每筆農地上只能建設六百六十平方公尺綠能設施的法規限制，使 得規劃受限，但林邊當時需要的正是較大規模的規劃。
不只如此，中央的政策轉變也讓屏東吃盡苦頭，能源局在該計畫正準備要 簽約時，突然把躉購電價的計算時間從簽約日改成完成日，完全打亂了原本的 成本與利潤計算，導致兩家廠商退出計畫。為此，曹啟鴻與立委合作不斷地跟 中央溝通，農民也北上陳情抗議。林邊的計畫終於在2011 年用專案的方式順利 落幕，專案不但解決了土地整併跟費率計算的問題，還在2012 成立了光采濕地 生態園區，結合太陽光電、風力發電、智慧儲能等設備，園區開放觀光教學
（林淑惠，2017）。儘管這個計畫在推動的過程中遭遇重重困難，但最後卻被認 為是一個十分成功的案例，養水種電不但可以減緩地層下陷問題，還可以發展 再生能源。林邊的成功，地方政府可說是最大功臣，除了積極的協調土地的整 合、保障地主的收入與權益之外，最重要的是促進了地方居民與業者之間的信 任關係。
這個模式後來也得到農委會的認可，促使農委會對太陽光電有了新的想 像。前農委會主委陳保基表示，當時的屏東縣長曹啟鴻跟他進行多次溝通，討 論地層下陷跟太陽光電結合的事情，並希望農委會可以提供一個法源，才會在 2013 年開放農地種電。再加上 2011 福島核災之後，中央開始較積極的推動再 生能源，最明顯的是2012 發佈的千架風機、陽光屋頂百萬座的計畫。在這些歷 史因素的重和下，農委會在2013 年十月公布了「申請農業用地作農業設施容許 使用審查辦法」，在農業設施中說明可以附屬綠能設施，其設置條件有三點：
1.結合農業經營
2.減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷 3.防止受污染農業用地栽植特定農作物
新法規開啟了農地種電的大門，讓中南部縣市開始出現一股種電熱潮，以
21 2004 年 3 月，非都市土地使用管制規則第六條、第六條之一修正草案總說明
台電的統計來看，2012 年時全台太陽光電總裝置量為 134,300KW，到了 2016 年時裝置量已達到931,200KW，在 2013-2016 這四年間建設了 797,800KW。再 比對監察院報告中的《農業設施屋頂附屬設置太陽光電同意備案之統計表》其 中2013-2016 這段期間，全台的備案合計 513,143KW。可說光是結合農業屋頂 的模式就佔全台太陽光電成長的六成，而其中發展最快速的，就是雲林縣。
二、雲林農地種電的意外插曲
農委會的開放，為地層下陷區的土地找到一線生機。雲林一直是地層下陷 非常嚴重的縣市，在2005 年水利署公布的資料中，全台 1277.86 平方公里的嚴 重地層下陷區有720.92 平方公里落在雲林，嚴重的地層下陷問題不但讓居民在 心理與生活上都受到的影響，夏天的淹水問題也變得更為棘手（王永慈、游進 裕、林碧亮，2013）。而雲林之所以有嚴重的地層下陷問題，必須從 1940 年代 末開始說起，當時國民政府為了解決糧食不足的問題，決定開採地下水，雲林 也成功的在1950-1970 大量增加水稻耕作面積。1970 開始農村收入降低的問題 讓政府鼓勵轉作蔬菜，同時1970 年代也正是「客廳即工廠」的推動期，無論是 轉作蔬菜還是設立工廠，都增加了地下水的使用（何俊頤、王冠棋，2012）。
1980 年代興起的養殖漁業，因河川受到畜牧、工業的汙染，農民更偏向抽取水 質跟水量都更為穩定的地下水。之後隨著工業、民生用水不斷的增加，讓超抽 地下水的情況越來越嚴重，導致雲林一直有著地層下陷的問題。而屏東發起的 養水種電對雲林來說可是一大救星，不但可以解決地層下陷的問題，還可以同 時增加農民的收入，而且除了地層下陷區之外，屬於農業大縣的雲林，也有很 多空間可以做結合農業經營的太陽光電，這都使雲林成為農地種電的積極推動 者。
雲林縣長李進勇，也在 2014 的九合一選舉時，推出「綠能首都」的願景，
大力推廣太陽光電，並希望可以透過養水種電的模式，讓雲林嚴重的地層下陷 合計2,868 件)，合計 201,059KW（全台合計 513,148KW），備案的總量甚至超 過台電計算的裝置容量（雲林從2013 至 2016 裝設 190,226KW 的太陽光電）。
跟太陽光電可以作結合，但當時未明確規範何謂結合，導致很多業者為了做太 陽光電，而忽視了原有的農作，讓農業跟太陽光電的結合出現了許多亂象。其 中最常見的就是「假菇寮」，業者承租土地之後為了要「維持農業經營」，在承 租的農地上建設太陽能所需的基座，並在底下放置香菇的太空包，但實際上卻 沒有真正想要經營這些菇寮，這些「菇寮」也根本不符合菇寮應有的設計。有 些業者甚至為了方便管理，直接在地面上鋪上水泥2324。2015 年時，雲林縣政府 坦言：「除了比較沒爭議的禽畜場屋頂，其餘95％的溫網室、菇寮和光電板，
都只管發電，沒有積極經營農業或荒廢。」25。媒體發現後，開始大量報導相 關消息，認為這種模式將是繼違章工廠與豪華農舍後再一次的農地浩劫。
之所以會出現爭議，其實源自於地方政府的農業部門跟建設處之間協調上 出現問題，中央在制定法規時也並未清楚界定何謂「結合農業經營」。在實際農 地上建設綠能設施時，縣政府的農業處只負責在核准第一步驟的農業設施申請 案，業者在申請到農業設施之後，若要進行計畫變更，則是透過建設處。因此 太陽光電業者可以先向農業主管機申請一個菇寮的農業設施，再向建設處變更 原有設施，最後向能源局申請綠能裝置容量。經過變更後的菇寮可能根本不符 合農業處的要求，而只是為了能裝置太陽能板而已，但核准計畫變更的是建設 處，因此農業處也管不到，導致雲林出現許多「假菇寮」。
這段期間在嚴重地層下陷區的地面型太陽光電雖然設置量並不多，但也遇 到範圍過大，難以控管的問題。這是因為在2013 年公布法規後，開放嚴重地層 下陷區可以免跟農業經營結合，但嚴重地層下陷區是由水利署公布的，實際上 這些嚴重地層下陷區卻有很高的比例仍在耕作，因此農地種電的方式並非如農 委會所預期的只在難以耕作的地方運行，反而會使農民為了種電的收益而放棄 耕作，完全違背了農委會的初衷。再加上嚴重地層下陷區的面積太大，導致案
23 2017 年 7 月 13 日，留住地力！農地亂種電 農委會嚴管。聯合晚報 記者彭宣雅
件四散難以控管，使部分農地變得更為破碎。
除此之外，農地種電也導致農地價格抬升，進而影響到農委會的其他政 策。以雲林高鐵沿線的「黃金廊道農業新方案暨行動計畫」26為例，該計畫原 本是為了解決「台78 線與高鐵交接地區之嚴重地層下陷」，讓土地養息。其中 設置了300 公頃的示範區域，可供設置太陽光電，並為了保障農民的權益，在 這份計畫中明定在此區塊如果業者要跟農民租地種電，「正式售電後，地面型土 地租金每公頃每年需達20 萬元以上、屋頂型土地租金每公頃每年需達 30 萬元 以上」。2016 年雲林縣建設處處長蘇孔志也表示：
在實際執行之後，農民土地租金高達每公頃 50 萬，是原先的四倍。
在這樣的情況下，還有農民想要種田嗎？27
實際情況中，黃金廊道裡中央所推行的旱作跟造林計畫成效不彰，太陽能 種電的執行率卻非常好28。可見農地種電的經濟誘因已經超越了耕作的經濟誘 因，若再以休耕補助跟種稻收益來看。種稻一年一分地約1 萬元，領休耕補助
實際情況中，黃金廊道裡中央所推行的旱作跟造林計畫成效不彰，太陽能 種電的執行率卻非常好28。可見農地種電的經濟誘因已經超越了耕作的經濟誘 因，若再以休耕補助跟種稻收益來看。種稻一年一分地約1 萬元，領休耕補助