（一）地方债主要政策一览
2017年上半年出台的关于地方债的政策，主要是财政部出台的《关于做好2017年地方政府债券发行工 作的通知》和《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），前者是针对2017 年地方债发行工作进行指导，保障地方债的规范发行，后者是有关地方债管理创新的政策法规，该办法的出 台意味着地方政府专项债券管理的重大突破。
表6 ：2017年上半年地方债政策一览
文件名 出台时间 政策主要内容
《 关 于 做 好 2 0 1 7 年地方政府债券发 行工作的通知》
2017年2月 20日
地方财政部门提前偿还以后年度到期债务，必须与债权人协商一致、公平合理置 换。鼓励具备条件的地区在合法合规、风险可控的前提下，研究推进地方债银行间 市场柜台业务，便利非金融机构和个人投资地方债。在继续做好通过财政部政府债 券发行系统、财政部上海证券交易所（以下简称上交所）政府债券发行系统发行地 方债工作的基础上，鼓励具备条件的地区研究推进通过财政部深圳证券交易所（以 下简称深交所）政府债券发行系统发行地方债。
《地方政府土地储 备专项债券管理办 法（试行）》
2017年5月 16日
地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用 权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专 项债券。发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，
对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自 求平衡。土地储备专项债券发行严格对应项目实施；债券期限与项目实际相适应；
债券安排的支出明确到具体项目；土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目 对应的债券余额统筹安排资金。
资料来源：鹏元整理
（二）土地储备专项债券——地方政府专项债券管理的突破 1、地方政府专项债券管理的突破
在土地储备专项债券出来之前，我国地方政府专项债券存在定位不明晰、特定项目收入不够明确、信 息披露也不够详尽等问题，土地储备专项债券出来后，不仅成为了真正意义上的专项债券，而且在专项债券 管理上进行了诸多创新。
一是，土地储备专项债券让地方政府专项债券定位更明晰。土地储备专项债券出来之前，由于地方政 府一般债券和专项债券的发行主体和偿还主体均是省级政府，省级政府对于一般债券和专项债券的偿还责任 没有任何差别，因而市场对两种地方债券的辨识度不高。但土地储备专项债券出来后，成为我国首次以地方 政府性基金收入项目分类发行的专项债券，它明确地方债专项债券应当与具体项目的资产和收益相对应，做 到专款专用，让市场能够有效识别、防范专项债券的风险，从而形成与一般债券不同的风险和收益特征。
二是，土地储备专项债券对所对应的具体项目、专项收入来源以及收入与融资的平衡有更明确要求。
62号文明确规定，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性 基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡；土地储备专项债券的发行和使 用应当严格对应到项目；土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额 统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。
三是，土地储备专项债券在发行额度和期限、发行对象、项目管理、偿债条款等方面进行了创新，比 如土地储备专项债券发行期限最长不得超过5年，通过地方各级国土资源部门建立土地储备项目库来对土地 储备项目形成更严格的监管等等，通过这些管理模式的创新，进一步完善了地方政府专项债券的管理。
2、认识土地储备专项债券
土地储备专项债券是地方政府专项债券管理模式上的重大突破，通过与以往地方政府专项债券的对 比，我们可以清楚地看出土地储备专项债券的一些特点：
表7 地方政府专项债券与土地储备专项债券的对比
特点 土地储备专项债券 专项债券
相同点
类型 地方政府债券专项债券
债券规模 纳入地方政府专项债券限额管理
预算管理 政府性基金预算
募投项目 有一定收益的公益性事业
不同点
募集资金用途 由纳入国土资源部名录管理的土地储备 机构专项用于土地储备
应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支 出，但并没有规定专门的募投项目
偿债资金来源
土地储备项目对应并纳入政府性基金预 算管理的国有土地使用权出让收入或国 有土地收益基金收入，且不得使用其他 土地储备项目的土地出让金进行偿还
对应的政府性基金收入、专项收入等，不足部 分从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补
债券期限 最长不得超过5年 1年、2年、3年、5年、7年和10年，7年和10年 期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年 发行规模的50%
偿债条款 可以约定提前偿还债券本金条款 无相关规定 地方各级国土资源部门应当建立土地储
（三）50号文和87号文对地方政府债务的影响
财政部于2017年5月5日和5月28日分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财 预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号），这两个文件虽与地方债发行无涉，但由于剑指地方政府违规举债融资，对地方政府债务融资渠道和防 范地方政府债务风险有较大的影响。
1、50号文和87号文在规范什么？
50号文和87号文是自新《预算法》和43号文出台以来对政府举债融资加强管理的延续， 50号文和87号 文以负面清单的方式对近年来地方政府违法违规融资乱象进行封堵，以化解地方政府或有负债风险：
一是，融资平台公司。50号文重申自2015年1月1日起融资平台公司新增债务依法不属于地方政府债 务，强调地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为 融资平台公司偿债资金来源。
二是，PPP或各类投资资金。50号文申明，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类 投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金 损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条 款变相举债。
三是，政府购买服务。87号文限定了政府购买服务的范围，铁路、公路、机场、水电煤气等基础设施 和储备土地前期开发，农田水利等建设工程都被囊括在内，建设工程与服务打包的政府购买服务形式也被禁 止。另外，金融机构和非金融机构提供的融资行为也被严禁纳入政府购买服务范围。
四是，违规融资担保。50号文细化了违规担保行为的具体情形，在除外国政府和国际经济组织贷款转 贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位 和个人的融资承担偿债责任。
2、50号文和87号文后对地方政府举债规范的影响
一是，地方政府违法违规举债融资行为将有所收敛。50号文和87号文从地方融资平台、PPP和产业基 金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖，并出台 了严厉的问责措施，50号文要求各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为，
如果逾期不改正或改正不到位，要追究相关责任人的责任。同时，不仅地方政府要受到处理，相关金融机构 也要担责。事实上，今年1月财政部致函内蒙古、河南、重庆、四川、山东等五个地方政府及商务部、银监 会两个部委，要求依法问责部分县市违法违规举债担保的行为，并对部分地区进行了处理。可以预见，在 50号文和87号文政策压力下，地方政府违法违规融资举债行为将有所收敛，进而对地方政府基建投资力度 产生一定的负面影响。
二是，在“堵偏门”之下，地方政府融资行为将发生较大的变化。50号文和87号文着意“堵偏门”，
在此背景下，地方政府只能走“前门”，当前，地方政府基建融资渠道主要有发行地方债券、PPP模式、产 业基金、政府购买服务。
对于地方债，由于实现限额管理，给出了地方政府举债的天花板，地方政府难以通过地方债满足融资 需求。
对于PPP模式，尽管中央政府大力提倡，但PPP有“复杂繁琐”的操作和审批流程，同时还受到10%一 般公共预算支出的限制，地方政府在投融资过程中倍感束手束脚，因而PPP项目也出现了一些乱象，比如明
股实债，形成了新的政府变相融资，50号文对此进行了规范，87号文则严厉禁止通过政府购买服务方式来 开展基础设施与公用事业项目，实际上等于间接鼓励通过PPP模式开展基础设施及公用事业项目，因而利好
股实债，形成了新的政府变相融资，50号文对此进行了规范，87号文则严厉禁止通过政府购买服务方式来 开展基础设施与公用事业项目，实际上等于间接鼓励通过PPP模式开展基础设施及公用事业项目，因而利好