第二、三小节，笔者介绍了地方政府财政收支构成及判断地方政府财力的几大指标，为投资者厘清了 判断地方政府财政实力的方法。本小节，笔者将对影响地方政府财力的两个关键因素——行政级别和财政体 制进行解析。投资者目前从发行文件、评级报告等公开资料中，通常较易获得地方政府的财政数据，但对于 数据背后更深层次的影响因素则不易获知。直观来讲，地方政府财政实力取决于经济实力，而经济实力的影 响因素包括了资源禀赋、区位条件、人口数量、文化教育、技术水平、社会制度等方方面面。诚然，如上述 这般理解并无不妥，但不得不说如此理解过于表面。结合国情，我们必须承认行政级别和财政体制对地方政
近年来，国内再次掀起一波的“撤县设区”浪潮，全国行政区划信息查询平台显示2012年初-2016年底 国内经济实力前三的广东、江苏、山东各有8个县或县级市并入所辖地市成为市辖区。毫无疑问，“撤县设 区”对于地级市做大城区人口和经济总量、扩张中心城区发展空间非常有帮助，但对于县和县级市而言，
“撤县设区”的利弊关系则并不十分明确。因此，我们看到了态度的分化，有的县非常乐于撤县设区，有的 县则极力反对撤县设区。从行政级别来看，地级市下辖县和市辖区并无差异，但为什么会出现截然相反的态 度呢？归根结底，是因为利益格局的变化方向有所不同。虽然撤县设区后行政级别不变，但财政体制中长期 则不可避免地发生变化，这必然会影响到政府的“钱袋子”。比如，浙江省长兴县之所以极力反对撤县设 区，主要原因在于：长兴县和湖州市之间属于典型的“强县弱市”关系，在全国百强县中长兴县排名第57 位，在湖州市下辖三县两区中长兴县位居首位，鉴于此长兴县多年来一直致力于撤县设市，以谋求更大的政 府职权、更明显的政策优惠和更大的经济利益，而湖州市的经济实力在浙江省下辖地市中则处于中下游。这 种情况下，撤县设区对长兴县而言意味着区域发展自主权的缩小和财政管理权限的稀释。维持财政上原有的
“省管县”体制，长兴县只需将财政收入的20%上缴省财政，剩余80%可自用；若并入湖州市，长兴县将 从一级财政变成半级财政，即便湖州市委定调“五不变”——名字不变、区域范围不变、财政体制不变、县 级管理权限不变、县级管理体制不变，但长兴县仍然担忧过渡期后湖州市会将原属于自身的财政收入进行分 成，从而加重其财政负担。
由上述例子可知，在进行城投债投资决策时，我们不仅要将属地的行政级别搞清楚，因为城投公司的 行政级别取决于其所属辖区的行政级别，而城投公司的行政级别与其平台地位正相关；而且，我们还应对属 地的财政体制及其变化情况做充分的了解。否则，对于地区行政级别相同、财政收入规模相当，但现有财政 体制存在较大差异或者财政体制变化方向不同的情况，我们对地方财力的预判将可能出现失误。以15吴江 债为例，其发行主体为苏州市吴江城市投资发展有限公司，控股股东为吴江区国资委，实际控制人为吴江区 人民政府，也就是说吴江城投对应的行政级别为市辖区。事实上，吴江区的前身为吴江市，2012年，根据
《江苏省人民政府关于调整苏州市部分行政区划的通知》（苏政发[2012]116号），撤销县级吴江市，设立 苏州市吴江区。在此次区划调整过程中，苏州市委、市政府明确吴江撤市设区后五年内原吴江市的事权、经 济管理权限、财税体制、享受的优惠政策、机构人员待遇维持不变。因此，目前吴江区的地方财权、财力并 不因撤市设区而发生变化，但五年之限即将到来，下一步吴江区的财权、财力是否会发生变化却存在不确定 性。从表4中可以看到，目前苏州市本级在各税种的分成比例均为2%，相反吴江区在各税种上的分成比例均 较大，这在很大程度上保障了吴江区财政收入的稳定增长，也为辖区内城投公司的信用资质起到很好的支撑 作用。不过，假如2017年之后吴江区的财权发生缩水，财力也将随之削弱，这无疑将对所辖城投公司的信 用资质产生负面影响，15吴江债等未到期相关债券的偿债保障也将变弱。
表4：共享税种划分比例
税收 中央
地方
江苏省本级 苏州市 合计
市本级 吴江区
增值税 75.00 12.50 2.00 10.50 100.00
营业税 - - 2.00 98.00 100.00
企业所得税 60.00 8.00 2.00 30.00 100.00
个人所得税 60.00 - 2.00 38.00 100.00
资源税 - - 2.00 98.00 100.00
城市建设维护税 - - 2.00 98.00 100.00
房产税 - 30.00 2.00 68.00 100.00
印花税 - - 2.00 98.00 100.00
税收 中央
备注：上述数据更新至2015年末 资料来源：公开资料，鹏元整理
2017年
14吴江经开 MTN001/20191117 15吴江债/20220707 15吴江交投
MTN001/20200429
江苏-泰州-姜堰市 2012年12 月17日
3年内除规划、国土等事项实行统一管理、分 级负责外，原有其他体制和经济管理权限在 过渡期内原则上保持不变，泰州市本级不集 中姜堰的财力；2016年3月17日泰州市委、市 政府又发文将姜堰区撤市设区“过渡期”财 政政策延长至2018年
2018年
13姜堰发展债/20200903 14姜堰鑫源债/20200423 16姜堰发展债/20230602
江苏-南京-溧水县 2013年2 月8日
2017年12月底之前，保持原县级管理权限不 变、继续享受原溧水县优惠政策并逐步享受 市辖区相应政策、仍享受县级财政体制、税 收和土地出让收入市不参与分成
2018年
13溧水债/20200529 14溧水经开债/20210922 16溧水债/20230428 16溧水经开债/20231109
山东-威海-文登市 2014年1 月25日
5年内“四个不变”：保持原县级市事权不 变，保持经济管理权限不变，保持财政体制 不变，保持优惠政策不变
2019年
13文登债/20200306 14文登债/20210728 16文登债/20230526
山东-济南-章丘市 2016年9 月14日
3-5年内，保持县级管理权限不变，保持原县 级市事权不变，保持经济管理权限不变，保 持财税体制不变，保持优惠政策不变
2019年或
2021年 16章丘债/20230809 资料来源：公开资料，鹏元整理
最后，本文再提示一点，由于财政体制对经济实力和地方财力会产生极大影响，因此财权的独立程度 决定了我们在对城投债投资价值进行分析时是否应考察上级政府财力状况。对于财权独立程度很高的地区，
考察上级政府财力状况的必要性不大；相反，对于财权独立程度较低的地区，则应考察上级政府财力状况。
通常，市辖区、各种类型的开发区的财权独立性均较低，因此往往需要考察上级政府的财力状况，如15老
独立性均较强，因此往往不需要考察上级政府的财力状况，如15汨罗城投债，仅需考察汨罗市财力状况即 可，无需考察上级政府岳阳市的财力状况。不过，对于撤县设区后仍保持原事权、经济管理权限、财税体制 不变的市辖区，则可暂时不考察所属地市的财力状况，但若未来财权独立性降低，则应及时调整分析框架，
将所属地市的财力状况纳入考察范围。还以15吴江债为例，由于苏州市吴江区当前财权独立性很高，所以 投资者无需考察苏州市财力状况，但若将来吴江区的财权独立性明显下降，则有必要对苏州市财力状况进行 考察。