第三章 中國智庫的角色與功能
第三節 中國智庫的功能
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之五十以上是透由智庫進行，而中國國際問題研究所常為中國的外交拓展工 作扮演開路先鋒。中國智庫已習於參加與美方的「二軌」對話，以藉此溝通 說明雙方立場，甚至試圖透過「二軌」對話，間接影響美國的政策走向。例 如，中國於 2005 年通過「反分裂法」前已經由智庫管道，以交流座談等各 種方式與美方進行溝通解釋，以免引起美方激烈抨擊。而同時涉臺智庫亦對 我大陸臺商進行安撫宣傳，降低反彈聲浪。
六、情報機關的所屬掩護機構：
部分中國官方智庫實為情報機關的所屬掩護機構，這已是公開的秘密，
如中國現代國際關係研究院實屬國安部主管安全的第 8 局，而中國社科院臺 灣研究所則屬國安部第 15 局，據悉其所長為國安部一級主管，但為避人耳 目，便於從事對臺研究工作，赴臺訪問研究，以及接待臺灣到訪學者，該所 特別設於北京海澱區頤和園附近。其實許多國家都有類似作法，不足為奇。
115另外，如涉臺的和平與發展研究中心（對外稱：中華文化發展促進會）為 中國總政部門所屬掩護機構，其常務副祕書長辛旗亦迭以同樣方式來臺從事 訪問研究工作，另如中國國際戰略學會實為總參二部下屬外圍掩護機構。
七、新聞媒體資料引述的權威來源：
由中國各大報刊之報導可以發現中國各類重要智庫出版的專業刊物、書 籍、文章常是新聞媒體資料引述的來源，而智庫專家更常是電視論壇節目或 新聞採訪之目標對象，他們在中國社會視聽上扮演一個解釋各類公共政策議 題的權威角色。而中國智庫亦均於其網站上將其研究人員個人資歷背景、文 章、著作，及該智庫之研究成果，直接打在網上供媒體查閱參考，以推銷其 知名度，造成部份專家經常在新聞節目上曝光。
第三節 中國智庫的功能
在探討中國智庫功能之前，讓本論文先檢視一下以美國為首的西方先進 國家智庫所發揮的功能。美國智庫出「點子」影響政治領導人，創造「主義」、
「議題」引導百姓，在政策醞釀、形成、決策、評估中起著舉足輕重的作用。
115 蔡瑋，《中國的涉臺決策與兩岸關係發展》，臺北：風雲論壇，2000 年，頁 86-87。
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在某種程度上，美國智庫似乎就是政府實實在在的一部分，總統的部屬對政 府機構的控制甚至不如它們。因此，有人把美國的立法、行政、司法稱為三 種權力，將媒體稱為第四種權力，而智庫則是第五種權力。也有人把智庫稱 為繼立法、行政、司法之後的第四種權力，可見權力之大矣。
一般而言，美國政治決策是一種寡頭決策模型，由其決策運作的方式來 看，智庫所發揮的功能主要有以下四項：116
一、提供政策理念：
美國智庫的主要功能之一是探求和形成新的政策思想，提供政策建議。
這種思想雖然短期內在政治上未必可行，但有可能逐漸成為決策者所接受，
最終獲得足夠的擁護者，以致成為政策，或立法成規。為了使其建議送達政 策制定者，智庫通過數量龐大的委員會、政府機構，向高級官員、公務員及 幕僚人員等處於決策核心的人傳遞資訊，直至政府高層，如國務卿、助理國 務卿及其一些諮詢委員會的負責人。
二、儲備和提供人才：
為政府儲備人才這項功能是與美國智庫長期聯繫在一起的。這常常表現 在離任政府高級官員應聘為智庫中的政治分析家，或智庫中的研究人員出任 決策部門的高級官員，如國務卿。人員交流及相互影響也是一種影響決策過 程的方法。這種現象在美國被稱為「旋轉門理論」（Revolving Door Theory）。
美國經由政治任命的官員體制是典型的「一朝天子一朝臣」，四年一次的選 舉政黨輪流坐莊，每次政府更迭，從總統到中上層司局級官員更換達幾千人 之多。這些官員離開政府後，有相當一部份進入各大智庫，伺機而動，等待 自己所認同的政黨東山再起。如國際戰略研究中心的季辛吉、布裏辛斯基等 出任總統國家安全事務助理、國務卿。因為它們能夠帶來在政府任職時形成 的經驗和見識，且能增加智庫的名望，使智庫能夠成功地影響某項決策，因 此各智庫也樂於聘用這些前政府官員。
三、建立關係網路影響決策者：
美國智庫無論是舉辦閉門會議或公開研討會，主要是為了增強與不同階 層的聯繫，包括政界、商界、學界及普通公眾等。政府在政策制定中也日益
116 參見袁鵬、傅夢孜主編，《美國思想庫及其對華傾向》，北京：時事出版社，2003 年。
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注重先期調查、論證及意見反映，而智庫利用其優勢蒐集來自不同管道的意 見，這些就構成智庫參與決策活動的基礎。例如，傳統基金會借共和黨在 1994 年期中選舉中獲勝重掌國會之機，開辦了為國會議員履新的情況介紹會。而 國際戰略研究中心也成立一些項目，幫助美國行政當局新任官員順利進入該 扮演的角色。美國智庫學者 Donald E. Abelson 指出：「這些智庫機構學者本 身有時會明顯支持或反對政府的政策，但這些機構的首要目標不是介入決策 過程，而是做為一個提供政策專才的管道。學者的建議轉化為實際立法及可 執行計畫，在很大程度上依賴於它們的研究成果以及與政府官員聯繫的密切 程度。」117
四、教育引導公眾：
美國智庫的教育功能既能針對決策者和社會菁英，也針對老百姓。在這 個方面，智庫採取了形式多樣的方法。首先，出版書刊。美國主要智庫每年 都會出版大量的專著、期刊、研究報告、背景分析、簡報，是政府官員和研 究人員必讀的刊物。其次，在主流媒體上接受採訪、發表評論，舉辦媒體吹 風會，形成菁英輿論。第三，舉辦各種講座、報告會、培訓班。這些項目通 常面對社會各種層次和職業，尤其重視國會議員政府官員和軍官。這些活動 一方面帶有「啟蒙」的作用，另一方面也有助於同政府和社會各界建立關係 網。第四、參與政府政策諮詢，接受政府委託進行專項課題研究，或者自行 選擇政府亟需的課題進行研究，提出解決問題的方法，為政府決策提供備選 方案。憑藉其對某些領域的深入研究，智庫成員在某些場合的發言具有一言 九鼎的份量。
中國雖然改革開放多年，但其基本上仍屬共黨威權政治體制，與美國所 採取總統制的民主制度相差甚大，惟儘管如此，中國智庫自 1980 年代起受 美國等西方先進國家的啟發與影響，非僅發展快速，其對中國政府或社會發 揮之功能或作用，亦頗有學習西方先進國家之姿。因此，藉由以上對美國智 庫所發揮的功能檢視，進一步研究中國智庫所發揮之功能，頗具意義。
經本論文蒐集研究中國文獻等相關資料，個人歸納中國智庫有以下幾項
117 Donald. E. Abelson, American Thin -Tanks and Their Role in U.S.Foreign Policy, (New York: St. Martin’s Press, 1996), pp. 27-28.
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功能：（如表 3.2）
一、提供政策理念、導引政策方向
中國智庫幾乎均隸屬於政府部門，除常規科研任務的同時，還會接受 一些中央交辦的研究課題，不定期將研究成果及政策建議逐級上報，或透過 管道匯報中共中央。據前中國社會科學院科研局副局長王延中 2005 年曾在 接受大陸媒體採訪時透露，「中國社科院負責的交辦課題 2003 年立項 57 項，
2004 年立項 59 項，2005 年 1 月至 5 月已經立項 21 項。以前我們不知道中 共中央領導關心什麼，所以報送科研成果時比較盲目，學者研究什麼就報什 麼。現在學者與領導之間的對接更為到位，有的課題提出的建議非但為中共 中央接受，並轉化為國家政策。」118作為智庫，中國社科院的專家們對中共 中央決策的醞釀與出檯有著非常深切的感受。除了反複座談、論證各種方 案，中共中央還會安排相關專家到基層進行調研。在 2004 年「繁榮哲學社 會科學」的決定出檯之前，社科院開展了 5 項專題調研，向中共中央詳細地 彙報了當前哲學社會科學的現狀、問題及對策。以社科院研究人員研提的政 策性建議文章為例，董輔執筆撰寫的「2002-2003 年度中國金融運行分析」，
成了中國中共中央銀行進行貨幣政策調控的參考。在該篇文章中，研究人員 李揚對 2002 年貨幣供應量及結構變化進行了詳細的分析，他認為貨幣政策 在傳導機制方面正面臨挑戰，而對匯率問題他也提出了自己的見解。而他的
「宏觀經濟政策的主要任務依然是克服通貨緊縮」、「亞洲地區債券市場發 展與亞洲區域金融合作」、「用 5-10 年十間完成利率市場化」、「中國的 銀行體系：歷史、結構及未來改革」等觀點也正影響著中國目前的金融政策。
再以國務院發展研究中心為例，該中心是國務院在國民經濟社會發展直 屬事業單位，是中國最重要的官方政策研究和諮詢機構之一。該中心宏觀經 濟部部長盧中原參與了許多中共中央和國務院的檔起草，尤其是財政稅收金 融等體制改革方案的討論、調研或設計。另如，該中心市場經濟研究所所長 張軍擴，在 2004 年一年中，共完成了四項研究，為國有企業體制改革、打 破地方壟斷統一市場、以及社會信用體系的建立等方面提出個人見解，並為 政策和立法提供決策支持。他的課題報告－「關於怎樣進一步調整國有經濟
118 參見中國思想庫網站，http//www.chinathinktank.cn
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佈局的建議」和「建立新型的國有資產管理體制面臨的問題和解決方法」，
佈局的建議」和「建立新型的國有資產管理體制面臨的問題和解決方法」，