第三章 中國智庫的角色與功能
第一節 中國的決策模式與特性
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l C h engchi U ni ve rs it y 第三章 中國智庫的角色與功能
第一節 中國的決策模式與特性
中國自 1949 年政權成立迄今已歷經四代領導人，中國的高層決策模式 與行為，在這 60 年的時間裡產生了一些變化，尤其是自 1978 年鄧小平進行
「改革開放」後，變化更為明顯，對於近年來中國智庫的發展，以及智庫角 色的扮演與功能的發揮，具有一定的促進作用與影響。
就毛澤東時期而言，自從 1935 年遵義會議之後，毛澤東大權在握，後 來雖然經過數次的黨內奪權鬥爭，但其一直屹立不搖。毛澤東的個人英雄主 義、帝王思想極重，「沁園春」一文中所說「秦皇漢武略輸文采」「數風流 人物還看今朝」最足以反應此一事實。102毛澤東雖然也利用官僚體系及外界 專家意見，但非常的有限，其對官僚主義保守傾向的不滿隨處可見。可是他 又不願透過改變組織結構的方式來處理問題，反而希望藉著教育、改造及政 治運動的方法來控制局面。
1958 年，由毛澤東一手主導的三面紅旗（大躍進、人民公社及社會主義 總路線）造成災難性的後果，毛澤東雖然為此付出一些政治代價，但後來又 在林彪的協助之下，推動文化大革命「革命無罪、造反有理」成了通則，官 僚體制受到全面衝擊，知識份子成了「臭老九」，紅（政治的正確）的重要 遠重於專（專業知識）的必要。毛澤東成了新中國最偉大的舵手、導師，晚 年的毛澤東更是將中國過去有限的集體領導，「民主集中制」中由群眾中來 到群眾中去的決策傳統和原則置之不顧，一個人說了算。
1978 年，鄧小平第三度復出，其決策模式就與毛澤東有了相當大的差 異，當然這其中牽涉到改革的需要，政治的原因，以及向現實的妥協等等因 素。鄧小平逐步的將過去文革期間所造成的冤、假、錯案與以平反，雖然中 國最後的決策權力仍掌握在行政機構及中國高層少數人的手中，但基於改革 的需要，知識份子社會地位獲得提升，學者、專家的意見相對較受重視，專 業知識的重要性開始超過政治立場的正確性，「實踐是檢驗真理的唯一標 準」，「不管黃貓、黑貓只要會抓老鼠的都是好貓」成了普遍傳頌的價值標
102 《毛主席詩詞》（北京：人民文學出版社，1974 年 2 版），頁 23。
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相對於毛的專斷獨裁，鄧小平復出後則必須學習與其政敵，如當年的葉 劍英、陳雲、華國鋒等人妥協，共用決策權力。事實上，直到中國十一屆三 中全會，鄧小平大權在握以後，其與陳雲之間的關係也絕非權威式的，陳雲 對經濟事務的發言權和影響力都使得鄧小平必須與以尊重、讓步。至於鄧小 平個人對於官僚主義對決策的負面影響意有所警覺，但是和毛澤東時期不同 的是，鄧小平少用政治運動，而採取體制調整、恢復、成立研究機構的方法 來嘗試克服困難。1980 年代前後，文革期間受到衝擊的許多研究機構先後恢 復功能，發展成為現今的官方智庫機構即為例證。仔細的分析起來，在決策 目標方面，鄧小平時期特別重視實事求是，凡是主張從實際出發，他說，「開 會、作報告、作決議，以及做任何工作，都為解決問題。究竟能不能解決問 題，問題解決的是不是正確，關鍵在於我們是否能夠理論聯繫實際，是否善 於總結經驗，針對客觀現實採取實事求是的態度，一切從實際出發」。由此，
我們可以明顯察覺，中國決策不尚空談，講求實際的特性，凡是要求應從認 清問題，解決問題出發，不能解決問題的空談，都不足為訓。
關於決策程式問題方面，一般說來決策有一必經的過程，發現問題、確 定目標、界定價值標準、盡可能的蒐集各種相關訊息、尋找、制定備選方案、
分析評估利弊得失、選擇最優方案、試驗實證、反饋調整、貫徹實施。這其 實是一個連貫的運動過程，在每一過程中彼此之間都會相互發生作用，如果 定價值標準就可能因為可行方案有限而必須有所調整；資訊蒐集的過程中也 可能由於出現新的狀況，使得原先的問題發生本質性的變化；實證經驗及反 饋作用的強烈與否也可能使得決策選項受到影響。
就資料看來，鄧小平及江澤民中國領導階層並不拘泥、固守前述的決策 流程。它們強調，在確定目標之後就要迅速做出決斷，不容拖延、苟且，會 而不議、議而不決、決而不行的毛病都必須排除。鄧小平說，「應該解決的 問題要加快解決，要用快刀斬亂麻的辦法解決，不能拖。當斷不斷，要誤事」
「不爭論是為了爭取時間幹，一爭論就複雜了，把時間都爭掉了，什麼也幹 不成。」換句話說，中國決策的另一個最明顯特色就是凡是把握時機、掌握
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機遇，利用勢頭。103
當然，如此一來可能發生思慮不週、決策失誤的情形，但是中國顯然認 為，任何決策都有風險，如果非要等到掌握所有資訊，經過了整個決策程式，
對問題有了百分之一百的把握之後才做出決策，那麼什麼事情都要耽誤了，
鄧小平也說，「膽子要大，步子要穩，走一步，看一步，這中間一定還會犯 錯誤，還會出問題。關鍵是要善於總結經驗，哪一步走得不妥當，就趕快改。」
104這也就是說北京認定，儘管初期的決策可能不太周延，甚至可能發生錯 誤，但是也可以透過總結經驗，事情發展過程中的檢討，以及回饋的機制來 加以完善。
不過，這並不意味著中國凡事只注重眼前的利益。中國其實也強調決策 要有遠大目標，不能只在眼前的事務裡打圈子，凡事要瞻前顧後，看的高一 些，遠一點。鄧小平就說，「要採取有利的步驟，使我們的發展能夠持續、
有後勁」。事實上，中國智庫「上海國際關係研究所」在上世紀末即已從事 有關中國究竟應以何種面目進入廿一世紀的研究，正可反映這種觀點。
總的來說，中國的決策重點並不在於事先制訂一個完美、理想的決策方 案，而是要利用已有的資訊，迅速做出盡量準確的決策，然後再透過決策程 式中的有關機制再逐步加以改善、調整。換句話說，中國認為，凡是要冒點 風險，不能為了追求完美而錯過了時機，有限的錯誤可以透過總結經驗及反 饋調整來加以改善。因此中國，特別是在鄧小平時期，是把蒐集資料、制定 方案、確定目標的過程適度的壓縮，其決策並未一味強求必須是「最佳」的 決策，而是要求相對「較佳」的選擇。鄧小平說的「摸著石頭過河」差可反 映此一思維。
中國的決策目標是要過河，但並不要求蓋好康莊大道之後才一舉過河，
在既要過河但又對如何過河並無十足把握的情況下，於是要求以「摸著石頭 過河」的方法逐步試驗、調整方向。就以中國的四個現代化為例，中國中共 中央的決策是無論如何也要完成「四化」的既定目標，但是又苦於不能、無 法規劃出一個包括政治、經濟、社會、對內、對外的全盤藍圖，於是就採取
103 蔡瑋，〈中共的決策模式及行為〉，《中共研究》，31 卷 4 期（民國 86 年 4 月），頁 100-102。
104《鄧小平文選》，第三卷（北京：人民出版社，1983 年），頁 113。
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摸著石頭過河的方式，隨時透過試誤的過程，總結經驗，調整腳步，完善政 策，準備付出有限的學費與時間，追求相對較佳的結果。
再以 1996 年中國對臺的「文攻武嚇」為例，對中國來說過河（追求國 家統一防止臺灣獨立）是理性及感性上的必要，摸著石頭過河（對臺文攻武 嚇）則是試誤的過程。北京也知道對臺北採取如此激烈行動未必是「最佳」
選擇，而且會對內、對外產生強烈影響，但是北京認為，必須對李登輝總統 訪美一事採取斷然措施，否則臺灣可能更加偏離統一的道路，而其他的國家 也可能起而效尤，因此，雖說這種「次佳」的選擇恐怕小錯難免，也會對臺 灣民心產生負面影響，但這也是中國政策所必須承擔的後果。
因此也可以說，中國的決策其實是兼具試探及理性的模式。先說試探性 的決策模式，用中國的話來說，「沒一些試驗、一些嘗試，包括受一些挫折、
有一些失敗的嘗試，肯定達不到我們的戰略目標」「膽字要大一些，敢於試 驗」，「看準了就大膽地試、大膽地闖。」再談理性的決策模式，中國強調 對處理具體的事情要謹慎小心，精確嚴密，不能蠻幹，要及時總結經驗，「決 心要堅定，步驟要穩妥」，「小錯誤難免，避免犯大錯誤」等等。105
中共各類政策的決策係根據其政治菁英之類型而有所不同，特別是外交 政策，如毛澤東時期中共決策主要是由毛澤東及一些親近的戰友決定，其過 程涉及部分的個別領導，而非官僚或專家，內部的政策辯論也很少，更談不 上公開討論。這期間毛澤東與周恩來被認為是中共外交政策的最高負責人，
但重要決策仍由毛澤東一人獨斷，周恩來僅只是執行毛澤束的決策，故毛澤 東擁有最高的決策權威是屬於霸權型菁英或集權菁英的強人主導決策模式。
鄧小平於十一屆三中全會取得中共政權的主導地位，鄧小平時期中共決 策就屬於集體領導式的決策，雖然部分重大決策仍由鄧小平個人決定，但許 多決策已能允許個人在組織中研討辯論不似毛澤東時期的獨斷。為了避免個 人獨斷，在某些方面亦會採取官僚組織決策模式，聽取組織、個人及專家的 意見，讓決策參與成員擴大，使得中共政策決策由集權菁英或霸權型菁英的 強人主導決策轉變為多元菁英或法制型菁英的集體領導決策模式。在鄧小平
鄧小平於十一屆三中全會取得中共政權的主導地位，鄧小平時期中共決 策就屬於集體領導式的決策，雖然部分重大決策仍由鄧小平個人決定，但許 多決策已能允許個人在組織中研討辯論不似毛澤東時期的獨斷。為了避免個 人獨斷，在某些方面亦會採取官僚組織決策模式，聽取組織、個人及專家的 意見，讓決策參與成員擴大，使得中共政策決策由集權菁英或霸權型菁英的 強人主導決策轉變為多元菁英或法制型菁英的集體領導決策模式。在鄧小平