中國智庫角色與功能之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交系「戰略暨國際事務」在職專班碩士論文指導教授魏. 立. 艾. 博士. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 中國智庫角色與功能之研究 n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：傅永俊撰中華民國九十九年六月.

(2) 摘. 要. 中國被稱為是一個已崛起的世界大國已是不爭的事實。然而為何中國會迅速崛起，除了外在因素的配合外，最重要還是要歸功於鄧小平實施「改革開放」以來，社會知識增長，經濟蓬勃發展的緣故，其中中國政府高層對智庫及學者、專家的重視，使各項政策的出臺，在合理性、周延性、可操作性與前瞻性上大為提高應為重要成因。毛澤東當政時期智庫幾乎不存在（尤其是文革時期）。鄧小平掌權後重建一些舊有研究機構，並陸續成立新的研究機構，是為中國現代智庫發展之濫觴。近 30 年來，中國官方智庫蓬勃發展，而民間智庫（尤其是政治、外. 政治大. 交、軍事方面）卻因受政治環境的影響，出現巨大起伏變化，其後續發展值. 立. 得觀察。. ‧ 國. 學. 中國官方智庫扮演的角色頗多，與美國等西方智庫比較，其中擔任政府政策宣傳者的角色，以及作為情報機關的掩護機構，較為特殊，另外部份官. ‧. 方智庫已成為政府與外國「二軌」對話之主要管道。在功能上，由於中國由落後中崛起，故其發揮之功能頗為顯著，至於「旋轉門」及儲備與提供高層. y. Nat. er. io. 可望逐漸提升。. sit. 官員人才二項功能，由於中國遴選人才制度的關係，目前發揮有限，惟未來. n. al 由於政治制度的不同，中國智庫相較於西方，有以下三點差異，第一、 iv. n U i e h ngc 高度的壟斷性，面對民間智庫的競爭相對較少；第二、經費來源單一、量少；. Ch. 第三、可透過一種屬於常態卻「非正規」管道直接提供高層政策建議，發揮其影響力。中國民間智庫因為法律註冊問題及政治信任問題，生存發展遭受挫折，針對中國特有的政治環境，吾人以為中國智庫未來可能出現以下的發展走向：一、續將部份官方研究機構改為民間（或半官方）智庫，二、調整法律註冊方式，開放民眾成立真正民間智庫。關鍵詞：智庫（思想庫）、民間智庫、旋轉門. ii.

(3) Abstract China, being called a rising world strong power, is an indisputable fact.Why can China rise rapidly? Apart from external factors to support its development, the most important internal factor is the social and economical grows due to the “reform and opening” policy of Deng Xiaoping. With consulting to think tanks, scholars and experts, Chinese government carry out national policy in a more rational, compre- hensive, feasible, far-sighted way.. One could hardly find a think tank in Mao’s period (especially during the Cultural Revolution). After Deng came to power, he reconstructed some research. 政治大. institutions and established new ones, which became Chinese modern think tanks. 立. later on. China's official think tanks have acted vigorously for nearly 30 years.. ‧ 國. 學. However, the non-official think tanks (especially in the areas of politics, diplomacy, and military) have gone through huge ups and downs with the. ‧. changing of political environment. The subsequent development of the think. er. io. sit. y. Nat. tanks needs to be watched closely.. n. Compared with think atanks in the West, China'sv official think tanks play. l. i. n C has media for government multiple roles. They not only serve propaganda, but also i U engch. act as fronts for intelligence agencies. Further- more, some of the official think tanks have served as the "dual-track" channels to communicate with foreign governments. Think tanks play important roles for China’s development in recent years. Their func- tions, however, as a “revolving door” and human power providers, are still limited. It is expected that above situation will change gradually.. There are at least three differences between Chinese think tanks and the western ones. First, a high degree of monopoly- there is little competition from non-official think tanks. Second, they have a single and limited source of funding. iii.

(4) Third, they provide policy suggestions to the government officers through normal, but "informal" channels.. It is difficult to register as a “think tank” in China. Even a think tank can register legally; it’s still hard to get political trust from the government. This thesis finds that there are two possibilities for the development of Chinese think tanks in the future. First, Chinese government will transfer the government research institutes to non-official (or semi-official) think tanks. Second, Chinese government will amend the law to allow the public to set up non-official think tanks.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Keywords: think tanks, non-official think tanks, the revolving door. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i Un. v.

(5) 目. 錄. 第一章緒論........................................................................................1 第一節研究動機與目的 .......................................................................2 第二節研究問題、範圍與限制...........................................................4 第三節研究方法與架構 .......................................................................5 第四節文獻探討 ..................................................................................11 第二章中國智庫的演變與興起......................................................15 第一節智庫的定義與起源 ...............................................................15 第二節中國智庫的演變－以國際關係智庫為例 .........................19. 政治. 第三節中國智庫之興起....................................................................26 大. 立. ‧ 國. 學. 第四節中國前十大智庫概況.............................................................31 第三章中國智庫的角色與功能........................................................63. ‧. 第一節中國的決策模式與特性.........................................................63 第二節中國智庫的角色 .....................................................................67. Nat. sit. y. 第三節中國智庫的功能 .....................................................................72. n. er. io. 第四節中國與美國智庫特色之比較 ................................................80 al 第四章中國智庫的發展前景與方向................................................85 iv. n U i e h ngc 第一節中國民間智庫的產生背景與發展經過 ...............................85. Ch. 第二節中國民間智庫的貢獻與發展困境........................................87 第五章結論........................................................................................94 參考文獻............................................................................................102. v.

(6) 圖表目錄表目錄表 2.1 中國外交方面智庫 ........................................................................................ 25 表 2.2 中國重要官方智庫 ........................................................................................ 34 表 2.3 中國前十大官方智庫系統架構表............................................................... 40 表 2.4 中國前十大官方智庫.................................................................................... 41 圖目錄圖 1. 1 政治系統簡化模型…………………………………………………….7. 政治大. 圖 1 .2 全球智庫區域分佈圖..............................................................................14. 立. 附錄. ‧ 國. 學. 附錄一：中國國際經濟交流中心章程.............................................................110 附錄二：詹姆斯‧麥肯 2008 年全球智庫調查報告 ...................................... 116. ‧. 附錄三：天則經濟研究所.................................................................................122. y. Nat. 附錄四：九鼎公共事務研究所.........................................................................128. io. sit. 附錄五：中共第十六屆中央政治局集體學習內容及主講人表 ....................129. n. al. er. 附錄六：中共第十七屆中央政治局集體學習內容及主講人表 ....................132. Ch. engchi. vi. i Un. v.

(7) 第一章緒論 2006 年 11 月 9 日在北京召開中國第一屆智庫（Think Tank）論壇上，「長期為中國決策提供政策和諮詢，卻一直披著神祕面紗的十大中國著名智庫終於浮出水面」。1中國官方智庫的浮出水面，讓外界看到中國國家權力對於知識和智慧的日漸重視。 2009 年 3 月 23 日，中國整併原國家發改委下屬的「國際合作中心」與「對外開放諮詢中心」二大智庫，新成立由前副總理曾培炎2擔任理事長之「國際經濟交流中心」，編印「要情」、「研究報告」、「資訊反映」、「智庫言論」等專刊，3向國務院有關部門提出政策意見，並於同年 7 月於北京主辦. 政治大策。由於各界對中國最高級別智庫在未來高層決策中的角色高度關注，該次立. 舉行「全球智庫峰會」，商討國際金融危機發展趨勢及恢復世界經濟增長之. ‧ 國. 學. 會議成果成為觀察其未來發展之重要指標。. 在中國過去的國家戰略決策中，僅有非機構化的謀士傳統，這自然與歷. ‧. 代政治制度結構和中國改革開放以前的非常狀態有關。在中國歷史朝代中，專制皇權需要的是忠誠至上的謀士，當然很難將國家朝廷的戰略謀畫結構. y. Nat. sit. 化，即使有諫議機關，也僅能發揮一下完善既定決策的修飾作用。. er. io. 在中國共產極權的年代，以及革命氣氛濃厚的時期中，革命領導人的個. n. al 人智慧與個人崇拜相貫通，就算是謀士，都顯得有點多餘。領導人的「高瞻 iv Un. C. hengchi 遠矚、明察秋毫、洞察一切」註定了個人的一閃念就是國家的大政方針。隨. 著中國國家的發展，改革將政府機構不同組織的職能加以區分，「謀」與「斷」逐漸出現一個科學化、現代化劃分的契機；改革開放使中國看到西方先進國家決策機制的合理性，專門從事戰略研究的謀畫機構應運而生，智庫從此出現發展的機緣與空間。中國國家的重大決策，已不再是依靠中國領導人的個人盤算與想法，而是依靠智庫的深入研究與領導人的當機立斷，決策的合理程度當然相對提高許多。 1. 2 3. 2006 年中國第一屆智庫論壇公布中國前十大著名智庫指：中國社會科學院、國務院發展研究中心、中國科學院、中國軍事科學院、中國國際問題研究所、中國現代國際關係研究院、中國太平洋經濟合作全國委員會、中國科學技術協會、中國國際戰略學會、上海國際問題研究院。http://www.chinathinktank.cn 曾培炎，過去是中共長期培養的財經決策官員，2003~2008 年任國務務院副總理時主管經濟事務。參見 http://n.yam.com/chinatimes/china/200907/20090704890172.html 1.

(8) 中國自 1978 年改革開放迄今已 30 多年，在初期階段，中國第二代領導人鄧小平基於改革的需要，使知識份子的社會地位獲得提升，學者、專家的意見相對受到重視，專業知識的重要性開始超過政治立場的正確性，「實踐是檢驗真理的唯一標準」、「不管黃貓、黑貓只要會抓老鼠的都是好貓」4成了普遍傳頌的價值標準。1992 年鄧小南巡講話，促使第三代領導人江澤民繼續加速推動改革開放腳步，並以「三個代表」5思想大旗，加速進行經濟、外交等各方面建設與發展，對於專業知識份子的需求更勝以往，中國智庫於焉萌芽興起。 2002 年中國召開十六大，第四代領導人胡錦濤上臺，中國政治出現兩項特別值得注意的發展，分別為高層權力關係的變化與提倡「科學發展觀」6。. 政治大. 前者涉及中國高層的權力關係，後者則攸關中國後來治國施政的主軸。中國. 立. 實施「科學發展觀」對於中國政治已產生多種影響，其中中共中央與政府決. ‧ 國. 學. 策模式顯然更符合科學、更注重專業、更為理性及更透過集體議決。由於「科學發展觀」著重長期規劃與協調發展，因此中國未來將會更依賴智庫專家學. ‧. 者提供政策意見，對於中國智庫的進一步興起與發展，提供了一塊廣闊肥沃. n. al. er. io. 第一節研究動機與目的. 一、研究動機. sit. y. Nat. 的土壤。7. Ch. engchi. i Un. v. 中國擁有超過 13 億、全球五分之一的人口，擁有核武，並為聯合國安理會常任理事國，是世界第三大貿易國，即將成為第二大經濟體，8是一個 4 5. 6. 7. 8. 一般學界有所謂黑貓、白貓或花貓的不同說法，根據鄧小平文選登載原文應是黃貓。「三個代表」重要思想是指要求中國共產黨要：始終代表中國先進社會生產力的發展要求；始終代表中國先進文化的前進方向；始終代表中國最廣大人民的根本利益。是原中共中央總書記江澤民在 2001 年 7 月 1 日的講話中，所概括的中國共產黨指導思想。後經一系列闡發，成為中國共產黨的重要政治理論。科學發展觀，是中共中央總書記胡錦濤在 2003 年 7 月 28 日的講話中提出的「堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展」，按照「統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放」的要求推進各項事業的改革和發展的一種方法論，也是中國共產黨的重大戰略思想。在中國共產黨第十七次全國代表大會上寫入黨章，成為中國共產黨的指導思想之一。寇健文，〈胡溫科學發展觀〉，2004 年政策建言--中國外交暨大陸政策的機會與挑戰，政大國關中心，民國 93 年 5 月 22 日。http://www.ettody.com/2004/05/22/328-1633743.htm 所謂經濟體是根據 GDP 來排的，如果說第二大經濟體，那就是 GDP 排前二名。據 BBC 報道，日本內閣政府 2010 年 2 月 15 日表示，換算成美元後，2009 年日本的 GDP 為 50,849 億美元，略高於中國的 49,090 2.

(9) 已崛起的世界大國，更是一個外匯存底世界第一、9同時自改革開放以來累計外國直接投資（FDI）居世界第二的重要新興市場。10在許多重大的全球性議題上，取得中國的合作不可或缺，至少希望中國不要扮演一個麻煩製造者的角色；此外，中國具有核武投射和洲際導彈能力，可威脅其周邊國家及美國本土，如內部無法安定勢將導致區域甚至世界不穩定或隱憂。中國雖然積極與周邊國家展開睦鄰友好合作關係，透過信心建立措施、發表國防白皮書，重建其國際形象，並一再強調不稱霸的企圖，但中國的軍費、核武能力、戰略意圖和核武現代化計畫相對於世界其他國家而言，較不透明；其聲稱軍事現代化、富國強兵乃一國主權內部事務，在武器輸出、採購和核武擴散採雙重標準，且自 1989 年起，年年增加國防預算（2009 年增. 政治大. 加 14.9%），11並進行戰略調整，積極準備打贏一場高科技條件下的局部戰. 立. 爭。1995 至 1996 年中國在臺海軍事演習和飛彈試射，2000 年台海西部進行. ‧ 國. 學. 軍演，使周邊國家開始懷疑中國領土主權訴求與其營造和平穩定國際發展環境的相容性，並挑起中國威脅論的聲浪，故有學者認為中國是一個地位不協. ‧. 調的區域軍事大國。12中國正站在十字路口上，中國的未來走向合作或衝突. sit. y. Nat. 深深影響亞洲、美洲和世界其他地方的發展。外界期盼一個穩定、開放、非. er. io. 攻勢掠奪、擁抱自由市場、政治多元化、依法而治、與外界共同建立一個安 13 全的、遵守國際秩序的崛起中國。 a. n. iv l C n 目前中國的政治、經濟和社會發展仍充滿不確定性，但由於改革開放以 hengchi U. 來中國智庫逐漸興起，中國政府對於智庫及專業學者的倚重，隨著第三代、億美元。普遍分析認為，2010 年日本將被經濟高速發展的中國超越，讓出保持了約 40 年的「世界第二經濟大國」的位置。 9 根據中國人民銀行 2010 年 7 月公布，截至 6 月底為止，中國最新外匯存底為 2 兆 4,543 億美元，再度創下歷來新高，比去年同期大幅成長了 15.1%。 10 根據中國商務部 2010 年初統計資料顯示，中國自改革開放以來，至 2009 年 11 月為止，累計外國直接投資（FDI）達 9250 億美元。 11 中國十一屆全國人大二次會議新聞發布會發言人李肇星表示，2009 年中國國防預算為 4806.86 億元人民幣，比上年的預算執行數增加 624.82 億元人民幣，增長率為 14.9%，國防費預算占當年全國財政支出預算的 6.3%，與前幾年相比所占比重略有下降。2010 年中國國防費預算為 5321.15 億元，比上年預算執行數增加 371.16 億元，增長 7.5%。 12 Michael D. Swaine & Alastair Iain Johnston, “China and Arms Control Institutions”,in Elizabeth Economy Michael Oksenberg, Edited, China Joins the World: Progress and Prospects(New York: Council on Foreign Relation press,1999),pp.90-91. 13 Robert A. Manning, “Living with Ambiguity? U.S-China Relation in an Era of Transition”,in Ted Galen Carpenter and James A. Dorn eds, China’s Future: Constructive Partner or Emerging Threat?,Cato institute,2000,pp.189-193. 3.

(10) 第四代領導人的上臺日漸增加，政治、外交、經濟、軍事、涉臺及公共事務等各項政策出檯，與智庫機構的政策建議、出版刊物、國內外的交流活動具密切關係，故探討中國智庫對其政府決策所扮演的角色及發揮的功能或影響力，應為預測中國國家未來政策走向的重要關鍵所在，此為本論文研究的動機，以供政府及研究中國事務之學者藉掌握智庫之動態，而預測中國政策可能動向，謀求因應之道。二、研究目的中國智庫有關國際關係、經濟、軍事、涉台及公共事務等各類大小智庫甚多，由於涵蓋領域甚廣，本論文僅就其前十大智庫、新成立之所謂超級. 政治大. 智庫「國際經濟文流中心」以及民間智庫綜合性之功能與角色，以及其發展. 立. 之可能性進行研究，以增進人們對其瞭解，其研究目的有三：. ‧ 國. 學. （一）中國智庫自改革開放後如雨後春筍，逐漸萌芽興起，想藉此對其類別、特色進行分類整理，並與美國智庫做一綜合性比較。. ‧. （二）中國智庫在中國國家社會統治發展上扮演怎樣的角色。. y. er. io. sit. 處。. Nat. （三）中國智庫在中國政府決策上具有哪些功能，與美國智庫有何異同之. n. 第二節 a 研究問題、範圍與限制 iv 一、研究問題. l C hengchi Un. 本論文將對中國智庫演變與興起的背景與經過、中國與美國智庫類型與特色之比較、中國智庫在國家發展上所扮演的角色、中國智庫對政府決策的功能、中國官方與民間智庫的發展前景與限制因素等問題進行研究探討，以瞭解中國智庫對政府各類決策發揮之影響，另就中國前十大重要智庫進行概況介紹，藉以觀察中國各項政策出檯與各重要智庫間研究與運作之關聯性，俾供各界人士針對各重要智庫之研究課題與方向，預測中國政府政策的可能走向。. 二、研究範圍與限制 4.

(11) 由於中國智庫真正萌芽發展的時間僅 30 餘年，且中國政府決策相關資訊往往秘而不宣，資料蒐集不易，對本論文研究中國政府決策與智庫提供專業資訊與諮詢之間的關聯性多所限制，故本論文將僅能就中國重要智庫相對於中國政府所扮演的角色，及其發揮之功能或影響作初步綜合性研究歸納，就中國民間智庫的發展狀況進行概略觀察，至於一般智庫內部組織運作等問題的探討將不在研究範圍內，有關更深入、更廣泛之研究尚待長期的觀察及資料之蒐集，才能窺其全貌。. 第三節研究方法與架構一、研究方法. 治政本論文將以歷史分析法(Historical Method) 大、文獻分析法( Documents 立 Analysis Method)為主，以比較研究法及內容分析法( Content Analysis Method) ‧ 國. 學. 為輔，透由國內、外相關研究機構、國家及大學圖書館、政府機關、媒體報導及網際網路等資訊來源，蒐集與中國智庫有關之中、外文資料，包括專書、. ‧. 期刊、研究報告、會議論文、年鑑、回憶錄、傳記、媒體報導資料等，進行. Nat. sit er. io. （一）歷史研究法. y. 研究分析，以瞭解中國智庫在中國國家發展及政府決策運作上之相關性。. n. 歷史研究法主要是利用歷史資料來描述和分析歷史，並解釋各部分之間 a v. i l C n U hengchi 的因果關係，其目的是想從對歷史適切的描述中，發掘出某一特定時空下發生的事實有何前因和後果的關係，並試圖從個別歷史事實的因果關聯中，去重建過去的一種研究方法。14因為任何問題都有它產生的背景，如果要作到更準確的掌握事實，最好的辦法就是從歷史中去尋找。忽略一個問題的歷史背景，所作出的推論及其結果必然無法正確，甚至在推論的過程中，也會遭遇重重困難。透過歷史的發展歷程，我們可以瞭解某一事件發展的全貌，也可以對某一事件的因果關係、經過原委有更深入的認識。歷史途徑分析法尤其適用於具有長期性研究性質的問題分析。15本論文將結合中國建政以來之歷史演變，蒐集與中國智庫有關之中、外文資料，予以探討分析，以解釋中 14 15. 易君博，《政治理論與研究方法》，（台北：三民書局，民國 73 年 9 月），頁 165。王玉民，《社會科學研究方法原理》，（台北：洪葉文化事業公司，民國 83 年），頁 244。 5.

(12) 國智庫在國家發展及政府決策上扮演的角色與具備之功能。（二）文獻分析法文獻分析法是最簡單的探索性研究方法。16文獻資料的來源有三大類:一為私人的傳記、回憶錄、日記及書信等；二是正式檔，如政府機關的檔；三為在媒體或學術刊物等發表的文章或論述。文獻分析法就是蒐集國內外各種相關的文獻，如書籍、報導或論文等，進行資料的蒐集、整理，並加以歸納分析，得出具體的結果。一方面可據此指出需要驗證的假設，而另外一方面也可用來印證研究者的看法。本論文採用的資料來源，除了媒體和學術刊物等發表的文章或論述之外，還包括中國歷代領導人之回憶錄及政府官方網站與智庫網站。（三）比較研究法. 立. 政治大. 由於中國現代智庫係自美國等西方國家引進，故本論文擬將中國智庫之. ‧ 國. 學. 類別、特性、角色及功能等分別臚列，與美國智庫進行綜合性比較研究，以發現其中差異與原因，以探討中國智庫未來可能走向。. ‧. （四）內容分析法. sit. y. Nat. 內容分析法是指對於各種資訊，包括演講、檔、報章雜誌等相關內容，. er. io. 將其加以系統化及客觀的統計分析。17其目的係在於辨別內容的真偽，推敲. n. 18 其歷史淵源及對後來的影響，以提供研究主題可運用的資料。 a v. 二、研究架構. i l C n U hengchi. 本論文研究的主題為中國智庫在其國家發展上所扮演的角色及對政府決策的功能，將依政治學大師伊斯頓（David Easton）的政治決策系統理論為主要研究架構。伊斯頓在其「政治生活的系統分析」(A System Analysis of Political Life)一書中，運用系統思想，運用一般系統論和控制論的基本概念和原理，將政治生活、政治行為和政治現象視為具有系統意義的現象，進行系統分析。依伊斯頓的政治決策系統理論（如圖 1.1），將政府決策形容為政 16. 楊國樞、文崇一、吳聰賢、李亦園編，《社會及行為科學研究法》，（台北：東華書局，民國 78 年 10 月），頁 51。. 17. 魏鏞，《社會科學的性質及發展趨勢》，（台北：台灣商務印書館，民國 82 年 2 月），頁 124。. 18. 呂亞力，《政治學方法論》，（台北：三民書局，民國 76 年 8 月），頁 76。 6.

(13) 治系統的輸出項，系統的概念隱含著一套可認定的社會制度和活動，透過其運作可將需求轉化為需要全體社會支援的權威性決定。系統的概念尚隱含著系統內的要素是彼此相關的，系統可以回應環境的力量，而系統也會藉此保護自己。輸入項是以需求和支持的形式進入政治系統內，當個人或團體為回應真正的或想像的環境狀態，而採取行動以影響決策時，便產生需求。. 環境. 環境需求. 決策和行動. 輸出. 輸入. 立. 政治政治大系統. 支持. ‧ 國. 學. 環境. 回饋. 環境. ‧ y. Nat. sit. 圖 1. 2 政治系統簡化模型. （一）輸入：. al. n. 83，頁 35。. er. io. 資料來源：大衛、伊斯頓（Ｄavid Easton）著王浦劬等譯，《政治生活的系統分析》，民. Ch. engchi. i Un. v. 輸入是指進入決策機構的各種影響力。為簡化起見，伊斯頓曾提出輸入項包括「需求」與「支持」兩項活動。需求（demands）是指對決策機構提出要該機構積極作為（如訂定某一種政策或規範）或消極不作為（如解除某一政策或規範）的意思，這其中智庫扮演一定的角色與功能；支持（supports）則是指對決策機構所表示意見支持及遵守法律、納稅等實質支持，可分為三個層次：對權威者的支持、對典章制度的支持及對政治社會的支持，這其中智庫亦扮演一定的角色與功能。而無論係需求或支援，其對決策機構均有決定性的影響，因為如果沒有需求，當政者即可獨裁；而如果沒有支持，則決策機構不可能有產出。（二）決策過程： 7.

(14) 決策與執行機構是指各政治體系作實際政治決策與執行的組織，而此決策機關之決策活動關係著政策產出的效率。（三）輸出：輸出也就是決策的成果。指政治系統所作具有權威性的決策與執行機構所產生的政策、執行結果等。輸出的種類眾多，包括物質、服務、行為節制、條件設定等公共政策，及政治、外交、經濟、軍事等對外政策及執行結果等。（四）回饋：系統反應的能力與回饋的過程很有關係，各種角色在接受輸出而受到利與不利之後，即會對社會其他體系（經濟、教育體系等）產生影響，於是形成反饋作用產生新的輸入。所謂回饋（feedback）即指政策實施對國內、外. 政治大. 社會產生影響後，又影響到社會對政治系統的輸入內容，其中智庫係追蹤、. 立. 觀察、研究政府政策實施後對社會之影響，再反應至政治系統之重要管道之. ‧. ‧ 國. （五）環境：. 學. 一。. 政治系統之外一切可以影響政治系統活動因素，都列入政治系統之環境. sit. y. Nat. （environment）。公共政策及對外政策的制定受環境中各種因素的影響，環. er. io. 境可分內在環境與外在環境。內、外在環境包括自然環境與社會環境。政治. n. 系統對環境是開放的，因此，環境會不斷影響它，而它也必須對之反應。智 a v. l. i. n Ch 庫從環境中吸取資訊，做成各種研究報告或建議，成為重要且具體的輸入內 i U 容。. engch. 政治系統決策模型理論應用範圍很廣，因為它可以對公共政策及對外政策制定過程作整體的研究，從系統外部的環境到系統內部，被視為神秘黑箱的轉換過程，無不包含在內。因此該理論也受到諸多學者所引用。智庫對於政府各種政策制定扮演提供研究、催生、諮詢等重要角色，引用此模型理論對於本論文研究應具助益。伊斯頓(David Easton)曾指出，政治代表著「為社會從事權威的決定，來分配各種價值(the authoritative allocation of values for a society)」。19由價值分配的觀點來看，政府的工作，便是在制訂與執行這些價值分配的政策。運作 19. 彭懷恩，《政治學新論》，(台北：風雲論壇， 2003 年 6 月)，頁 3。 8.

(15) 的過程中，必然牽涉到權力的形成、分配與運用，而社會上總有一些人比其他人更有權力，這些人就是所謂的菁英(The Elite)。20這些菁英在某些方面優於社群中其他成員的團體，這種優越性或許是因為其社會地位、智能、钜額財富，或是位居上層而來。菁英是用於分類的、描述性的概念，它指的是某一社會中佔據高級地位的人。21菁英理論（Elite Theory）中現代菁英可分為行政菁英、立法菁英、知識菁英及企業菁英等四種，22智庫及其學者，無疑即以重要知識菁英之角色出現在政冶過程中。由於過去學界對於中國（共）研究偏重「民主集中制」23下毛澤東個人因素的重要性，而較忽視其政策決策過程的多元性。此外，因為中國內部資料不易取得，導致學界視中國決策過程為一個「黑箱」，鮮少對於菁英對決. 政治大. 策的影響議題有深入的研究。在1970年代後，由於西方的中國研究典範轉移. 立. 至「多元主義」（pluralism），24因此開始重視菁英在決策過程的互動性。此. ‧ 國. 學. 外，由於改革開放後，中國意識型態因素的弱化，史料的編纂較為豐富，使得中國決策途徑之研究，較能順利進行。. ‧. 鮑大可（A. Doak Barnett）研究中國的外交決策過程，25將其焦點放置影. sit. y. Nat. 響外交決策的部門，包括中國高層領導、政治局、書記處、國務會議、外交. er. io. 部、涉外的財經、文教部門以及研究單位，認為上述單位的互動，影響了中. n. 國的外交決策結構與過程。而全面性的將西方決策理論運用於中國研究的代 a v. l. i. n Ch 表作，是李侃如（Kenneth Lieberthal）與奧森伯格（Oksenberg）的中國的政 i U engch. 策制定(Policy Making in China) 一書，26作者認為中國的高層領導，約25至 20. 21 22. 23. 24. 25. 26. 馬博元，《外交政策評估研究：美國智庫與我國對美外交》，(碩士論文，政大外交研究所，民 93 年)，頁 53。 Frank Bealey 著，張文揚等譯，《政治學智典》，(台北：偉伯文化出版社，2007)，頁 155。葉俊麟，《菁英理論扈用於政策制訂之研究：以我國國民卡方案為例》，(碩士論文，政大公共行政研究所，民 90 年)，頁 16。民主集中制是蘇聯布爾什維克派提出並實行的一種國家機構實行的制度，意思是國家機構不採納權力互相制約原則。由書記主持工作，各委員集體研究制定部署、決定、規定和要求，並把它貫徹落實到部門系統的工作中。民主集中制在高度民主的基礎上實行高度集中的制度，民主是集中指導下的民主，在集中的前提下發揚民主，所以民主集中制的重點在集中制。 David Shambaugh, “Introduction,” in David Shambaugh ed., American Studies of Contemporary China（ Armonk, New York: Woodrow Wilson Center Press, 1993）, pp. 3-5. A. Doak Barnett, The Making of Foreign Policy in China (Boulder & London: Westview Press, 1985), pp.7136. Kenneth Lieberthal and Oksenberg, Policy Making in China-Leaders,Strutures, and Processes（Princeton, NJ.: Princeton Univasity,1988),pp.03-42. 9.

(16) 35人，包括「至尊」（preeminent leader）、「政治元老」(elder)、「通才者」(generalist) 和「專才者」(functional specialist)，這些人對中國政治的影響，扮演決定性的關鍵，而下屬決策單位還包括「經濟領域專才」(economic sector specialists )、「協調委員會」(coordinating commissions)以及政府部門。 1990 年代，李侃如提出了「分割的威權主義(fragmemted authoritarianism) 」模型，由價值整合、結構因素以及政策過程來析論鄧小平時期中國決策環境的改變。27藍普敦（David M.Lampton）則研究官僚之間的利益議價，包括政府部門利益、文化、中央與地方的條塊關係以及共黨組織形態等因素，對決策所產生的影響。28此外，趙穗生（Suisheng Zhao）歸結了中國個人權威與制度權威對於決策的影響，而將研究領域區分圍上層領導權力階層（power. 政治大. hierarchy）、議提領域以及多元主義四項。29. 立. 研究中國智庫的學者廖宣力（Xuanli Liao）30認為，隨著中國各類政策. ‧ 國. 學. 決策的形式，從毛澤東時代的「集權菁英主義（centralized elitism）」轉變到今天的「多元菁英主義（pluralistic elitism）」，各類政策智庫在後毛澤東時代. ‧. 中國政策決策過程中扮演一個日漸重要的角色。31他主張的「多元菁英主義」. sit. y. Nat. 途徑是「統治精英」模型和「多元主義」模型－兩種決策理論模型的結合。. er. io. 「菁英主義」和「多元主義」是解釋不同決策型式的兩種相反的政治理論。. n. 其「多元菁英主義」途徑不是討論中國各項政策決策正從「菁英主義」轉向 a v. l. i. n Ch 「多元主義」，也不是兩種理論觀念單純的結合。相反地，「多元菁英主義」 i U engch. 是指在後毛澤東時代中國各類政策決策過程仍包含兩者主要特性。一方面，儘管領導階層的更替，中國政策制定的權力仍然保留在高度集中在高層領導 27. 28. 29. 30. 31. Kenneth Lieberthal, “Introduction:The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations,” in Kenneth Lieberthal and David M. Lampton eds.,Bureaucracy, Politics and Dicision Making in Post-Mao Chin a（Oxford, England: University of California Press, 1992）, pp.5-8. David M. Lampton, “A Plum for a Peach:Bargaining Interest, and Bureaucratic politics in China,” in Kenneth Lieberthal and David M. Lampton eds.,Bureaucracy, Politics and Dicision Making in Post-Mao Chin a（Oxford, England: University of California Press, 1992）, pp.38-40. Suisheng Zhao, “The Structure of Authority and Decision-Making: A theoreitical Framework,” in Carol Lee Hamrin and Suisheng Zhao eds., Decision-Making in Deng’s China : Perspectives From Insiders（M.E. Sharpe, 1995）, pp.242-243. 廖宣力（Xuanli Liao），畢業於北京大學，並取得歷史碩士學位，1993 年取得日本國際關係碩士，2002 年取得香港大學國際關係博士學位，研究領域包括：中國外交決策分析、中國智庫的角色，和中國國際能源戰略。著有 Chinese Foreign Policy Think Tanks And China’s Policy Toward Japan 一書。 Xuanli Liao, Chinese Foreign Policy Think Tanks and China’s Policy Towards Japan ﹙Hong Kong :The Chinese University of Hong Kong, 2006﹚,P.3. 10.

(17) 小組－權力精英－的手中；因此，「菁英主義」仍然是中國決策的主要特性。在後毛澤東時代權力集中的程度已有某些變化，但是權力集中的本質仍維持很大程度的不變。另一方面，「多元主義」的趨勢在後毛澤東時代中國政策決策過程中，由於各種利益和意見的不斷介入而日漸浮現。雖然中國最高層領導人仍控制著主要政策決策－從議程的設定到政策的出檯－如果沒有在高層領導間建立共識，或者沒有與政府部門和政策智庫政策諮商，是無法做成決策的。本論文引用廖宣力「多元菁英主義」途徑有別於現今某些政治學家視智庫為政治精英的一部份，或為「多元主議」架構下爭取政策制定者注意之許多機構利益之一方。而是在決策理論架構下試圖連結各類智庫的角色在中國政策決策過程中的變化。. 政治大. 本論文透由上述研究理論及途徑，首先將依據美國智庫的發展，就智庫. 立. 的意涵、起源做一介紹與界定，以利在研究中國智庫前，確定本論文所稱智. ‧ 國. 學. 庫之定義，避免混淆與模糊，俾利建立分析架構。由於近代中國智庫的出現受美、歐西方先進國家影響甚深，故在研究中國智庫前將先對美國智庫的類. ‧. 型、角色、功能及影響力等先做概括式的介紹，再將中國智庫的相關發展狀. sit. y. Nat. 況以比較方式與之比對，以探討中國智庫在相關方面之表現與異同之處。此. er. io. 外，中國共產黨「一黨專政」的政治制度，與西方民主先進國家有所不同，. n. 在做相較之同時，將針對中國智庫在中國政治體制下的特色，進行探討以免 a v. l. i. n Ch 失之闕漏與偏頗。另針對中國官方重要智庫、附屬於大學院校的研究中心（智 i U engch. 庫）及中國涉臺智庫以表列等方式進行概要介紹，以期達成本研究之預期成果。. 第四節文獻探討由於目前國內、外專門研究中國智庫之文獻不多，故本論文研究除由國內外及中國研究機構出版之期刊、書籍中篩選所需資料外，並將對中共中央國務院頒發的各類檔、通知及決定、江澤民與胡錦濤在中國共產黨歷屆黨代表大會中共中央委員會開幕講話、人大及其常委會歷次會議之工作報告決議、國務院所提的政府工作報告下發之各類規定等進行篩選摘要，與各重要智庫機構研究課題做內容分析比對，以初步歸納中國智庫與政府運作之間的 11.

(18) 關係，並藉助相關概念與理論，作為本研究之分析架構與論述基礎。 2000 年美國長期研究智庫的學者 James G. McGann 和 Weaver R. Kent 合編的著作 Think Tanks and Civil Societies Catalysts for Ideas and Action 書中詳加論述智庫的定義、類型與發展環境，並提出「智庫家族」概念，將智庫和類似組織作一比較分析與說明。該書介紹的智庫涵蓋美國、紐、澳、東、西歐、南美洲及韓、新、中國大陸等國的智庫，可說是研究智庫最完備的書籍之一。美國著名智庫學者 Donald E. Abelson 1996 年所著 American Think Tanks and Their Roles in US Foreign Policy，敘述智庫在美國外交政策制訂網絡的活動情形、智庫與政府部門各種決策模型的關係。作者並舉出智庫在政策形成. 政治大. 過程發揮影響的個案。對於研究中國智庫具有參考比較價值。. 立. 關於智庫最常被引用的首推 1989 年 Weaver R. Kent 刊登於 Political. ‧ 國. 學. Science ＆ Politics 期刊上的文章 “The Changing World of Think Tanks”將智庫分為三類：一、沒有學生的大學（Univetrsity without Students）：以研究. ‧. 為導向的機構；二、委託研究的機構（The Contract Research Organization）：. sit. y. Nat. 以接受委託為主的研究機構；三、倡導型智庫（Advocacy tanks）：以影響. er. io. 政府決策為主要目標。. n. 香港學者廖宣力（Xuanli a Liao）在 2006 年 3 月所著 v Chinese Foreign Policy. l. i. C Towards Think Tanks and China’s Policy Japan Un h i 書中，檢視中國外交智庫和它 engch. 們在 1970 年代後期至 1990 年代後期對日本外交的影響力，並透過個案觀察研究檢視中國智庫的興起。該書指出後毛澤東時期外交決策過程的逐漸多元菁英傾向，也確認中國國際關係（IR）方面的智庫，在不同外交政策議題所扮演各種不同的角色。美國研究中國智庫學者沈大偉（David Shambaugh）指出，「中國國際關係（IR）智庫的功能、責任和影響力不斷在演變，如今並在中國外交政策制定過程中被視為重要角色。……隨著中國介入全球性事務的增加，智庫的影響力逐漸增強，當政府（顧客）僅能提供少量經費，而部級單位、地方、甚至私人公司和教育機構需要有關國外和國際事務的資訊時，這些需求就為. 12.

(19) 智庫創造了新的重要財源」。32 2004 年 1 月，「中共中央關於進一步繁榮發展哲學社會科學的意見」在黨的歷史上第一次以中共中央的名義明確指出，「要使哲學社會科學界成為黨和政府工作的『思想庫』和『智囊團』。」2005 年 5 月，胡錦濤專門主持中央政治局常委會議，聽取中國社會科學院的工作彙報，強調要「進一步辦好社會科學院」。33 中共中央常委李長春 2003 年發表談話：「（中國社會科學院）要進一步認清新形勢、新任務提出的新要求，……，努力建設成為黨中央、國務院重要的思想庫和智庫團。」、34「抓緊建立（中國的）思想庫、智庫團，提高決策的科學化和民主化水準……。這個思想庫、智庫團不是純理論研究，. 政治大. 是對策研究，就是給領導出主意，當參謀，就是聯繫當前實際，在理論和實. 立. 際的結合上，拿出點子，拿出辦法」。35. ‧ 國. 學. 中國大陸智庫學者陳啟能於其所著「美國的思想庫和美國社會」中指出，「思想庫或智庫團有一個特點，就是它們不是只提出一種方案，一種設. ‧. 想，不是去捉摸政府領導組織的意圖而去投其所好，更不是政府領導組織已. sit. y. Nat. 經決定的政策去提供論證。它們往往走在決策之前，提供各種方案和設想，. er. io. 供決策組織選擇」。36. n. 美國賓夕法尼亞大學發佈「2008 年全球智庫報告」 a v 。該報告按照自己的. l. i. n C h 家智庫。從地區看，北美和西歐有評判標準認為目前全球共有 5,465 3,080 i U engch. 家，占比 56.35%，亞洲只有 653 家，占比 11.95 %；從國別看，美國以 1,777 家最多，其次是英國的 283 家和德國的 186 家。印度擁有 121 家智庫，為亞洲最多，日本其次，為 105 家。中國大陸被認可的智庫僅有 74 家。37（如圖 1.2） 32. 33 34. 35 36 37. See David Shambaugh,“China’s International Relations Think Tanks-Evolving Structure and Process,＂The China Quarterly, Vol. 171, September 2002, p. 575. 參見新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-01/31/content_10739332.htm 見中共中共中央政治局常委李長春 2007 年 5 月 25 日在中國社科院慶祝建院 30 周年致信祝賀內容。 http://politics.people.com.cn/BIG5/1024/5782144.html 中共中央政治局常委李長春，〈堅持--三貼近--要著重解決五個問題〉，《求是》，2003 年第 10 期，頁 8。陳啟能著，《美國的思想庫和美國社會：訪美札記》，（北京：社會科學文獻出版社，1987 年），頁 26。詹姆斯·麥肯（ James G. McGann），〈2008 年全球智庫調查報告〉，美國《外交政策》雜誌，2009 年第 1 期。http://www.foreignpolicy.com/files/2008_Global_Go_To_Think_Tanks.pdf 13.

(20) 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 圖 1 .2 全球智庫區域分佈圖. 資料來源：詹姆斯‧麥肯（James G. McGann），〈2008 年全球智庫調查報告〉，美國《外. y. Nat. n. er. io. al. sit. 交政策》雜誌，2009 年第 1 期。. Ch. engchi. 14. i Un. v.

(21) 第二章中國智庫的演變與興起第一節智庫的定義與起源一、. 智庫的定義：智庫（Think Tank），顧名思義，就是儲備和提供思想的倉庫，中國又. 稱思想庫和智庫團。首先，根據中國智庫學者的歸納，一個機構之所以被稱為智庫，必須具備以下幾個條件：38 （一）從事政策研究（policy research）。所謂政策研究包括對外政策和對內政策（公共政策）兩個方面，大到國安全戰略、對外戰略、政府政策、改革綱領，小到導彈技術、對某些國家或. 政治大. 地區的援助等，都在其中。政策研究主要是相對純學術而言，簡單地講，政. 立. 策研究的目的不是象牙塔內的學術研究，而是實用性、時效性、對策性強的. ‧ 國. 學. 經世致用式研究；既鼓勵學者個人的價值實現，更強調集體合作式研究。研究方法可以多種多樣、研究的視角可以追根溯源，但最終目的是服務於現實。. ‧. （二）以影響政府的政策選擇為目標。. y. Nat. 這裡所謂的政府既包括各國的中央政府，也包括州、省、自治區等各地. er. io. sit. 方政府。在美國，有大約上千個智庫是為地方政府服務的。但對美國聯邦政府產生影響的智庫，更值得關注。為了達到影響政府決策的目的，智庫的產. n. al. iv. 品往往既講深度，更講速度，既寫大部頭的著作，更追求短小精悍的政策性 n C. hengchi U. 報告，既注重產品的創作，更重視成果的推銷。是否有新的思想、是否有合理的對策建議、能否有效地推銷出去，被視為一個智庫能否成功的「三大法寶」。（三）非營利（non-profit）。這裡所謂非營利，一方面指智庫的宗旨不是為了賺錢、獲利，另一方面指研究產品不直接轉化為財富。這一特點是智庫能夠在美國立足並蓬勃發展的重要原因，因為他相對保證了研究成果的客觀性和公正性。但事情往往不是絕對的。現在美國雖然幾乎所有智庫都標榜自己的「非營利」特徵，但實. 38. 袁鵬、傅夢孜主編，《美國思想庫及其對華傾向》，（北京：時事出版社，2003 年），頁 8-9。 15.

(22) 際上均有不同管道的資金來源。同時，研究成果一旦被政府採納或研究人員一朝「登堂入室」，變成政府官員，其潛在的、隱形的「利益」可能遠大於看得見摸得著的現實利益。正因為如此，一些大學教授也會選擇在某一或幾個智庫中做編外研究人員，指望獲取在校園裏難以獲得的「利益」。（四）獨立性（independence）。所謂獨立性係指獨立於政府、公司、利益集團之外。實際上，美國幾乎所有智庫都具備有某種背景，或政府背景，如蘭德公司（RAND Corporation ）；或者國會背景，如威爾遜中心（Woodrow Wilson International Center for Scholars）；或者黨派色彩濃厚，如傳統基金會（Heritage Foundation）、進步中心（Center for American Progress，原稱美國進步政策研究所）等；或者. 政治大. 與軍方關係密切，如大西洋理事會（The Atlantic Council of the United. 立. States）、史汀生研究中心（The Henry L. Stimson Center）。但是，在形式上. ‧ 國. 學. 多數智庫仍然把持「獨善其身」的最後屏障。然而在中國等一些開發中國家的智庫，基本上直接或間接依附於政府，故獨立性較低。. ‧. 故所謂智庫的界定必須涵蓋以下內涵，即以政策研究為核心、以直接或. sit. y. Nat. 間接服務於政府為目的、非營利的獨立研究機構，其研究人員大多是某一學. er. 智庫定義的困難：a. iv l C n 由各類文獻來看，沒有一個單一的智庫定義能被普遍接受，包括對智庫 hengchi U n. 二、. io. 術或實務領域的專家，並促成公共討論和教育社群為宗旨。. 有全面性和深入的研究的西方學者所提出的見解亦同。因為智庫是一個不精確的和泛稱的詞，James Smith「相信不可能有一個單獨定義可以準確的描述什麼是智庫和他們從事的活動」。39所以在美國和英國有關智庫的文獻中傾向以二個方式界定智庫：一種是採單一定義，一種採分類方式定義。若就中國智庫而言，顯然以後者較為適用。不過儘管智庫定義不盡相同，它都有二個特色，一是「非營利的」，意思是說，它們必須從私人領域或政府部門吸取資金，去從事特定研究計畫，因此，競爭是不可避免，甚至很嚴重。另一個是，除了倡導型智庫必須與特定政治意識型態相聯結外，大部分的西方智 39. James Smith,“Think Tanks and the Politics of Ideas,＂edited by David C. Colander and Alfred William Coats ,in The Spread of Economic Ideas,(New York:Cambridge University press, 1989), pp. 175-94. 16.

(23) 庫都是「非政府組織」（NGO），並且「獨立的」執行政策研究。它們或許與政府部門有緊密的工作關係，但是在組織上它們並不相隸屬，因此在研究工作及意見表達上，享有更充分的自由。在中國的背景環境下，哪些研究機構應該被認為是「智庫」，難以清楚劃分。在中國習慣上認為各種各類與政策研究相關的機構，從政府部門所屬研究機構、社會科學院轄下的研究機構和各大學的系所，到中國領導高層的政策顧問和相關組織團體都稱之為智庫。另外，在中國「一黨專政」的政治背景下，很難予以定義並區分智庫本身扮演的「機構」角色，以及智庫研究人員所扮演的「個人」角色。因為在中國的決策過程中，甚至在毛澤東時期，一直存在一些特殊的、來自特定個人的「非正規」管道的政策報告或建議，. 政治大. 如果無法界定中國智庫機構「正規的」和「機構的」角色（雖然它和個人角. 立. 色相關聯），將不可能印證後毛澤東時期決策過程的多元菁英主義（pluralistic. ‧ 國. 三、. 學. elitism）的趨勢。40. 智庫與一般學術研究機構、大學研究所之差異. ‧. 由前述智庫的定義本論文認為，大部分西方所謂的智庫與一般學術研究. sit. y. Nat. 機構或大學研究所有以下差異之處：第一、智庫研究的相關課題或進行的相. er. io. 關活動，其最重要目的在為中央或地方政府提供可證實和可操作的政策建. n. 議，或為政府政策進行闡述或宣傳，與一般學術研究機構或大學研究所做純 a v. l. i. n Ch 學術的研究有所不同；第二、智庫對政府推行之政策，評估其執行成效、良 i U engch. 窳、進度，並提出改進建議，一般學術研究機構或大學研究所通常僅針對其研究領域進行學理性鑽研，較少做政府政策實務之評估探討；第三、智庫經常透過與國內、外政府官員、智庫或研究機構進行參訪、論文發表及學術座談等交流活動，以蒐集對方對特定議題看法或政策背景，以供其掌握及研究特定議題之政策建議，一般學術研究機構或大學研究所則多以學術研究及教學為主，較少從事上述相關活動；第四、智庫研究的課題經常是發揮集體智慧，由數個領域、多位研究專家進行綜合性研究，一般學術研究機構或大學研究所則多半以單一領域之研究項目為主。 40. Xuanli Liao, Chinese Foreign Policy Think Tanks and China’s Policy Towards Japan,( Hong Kong :The Chinese University of Hong Kong, 2006), P.55. 17.

(24) 四、. 智庫的起源：「智庫」乙詞最早出現在二次大戰時期，是個純軍事術語，用以指稱戰. 爭期間美軍討論戰略和作戰計畫的保密室（類似所謂作戰參謀部）。二戰結束後，「智庫」一詞開始被用於稱呼軍工企業中的研究與發展部（Research and Development sections），其中最有名的當屬由美國空軍推動，由道格拉斯飛機公司承包的研究發展部。1948 年 5 月在獲得美國福特基金會（Ford Foundation）的一百萬美元捐贈後，正式脫離道格拉斯飛機公司，成為獨立實體，仍以研究與發展為名，將兩個英文單詞複合而為 RAND，即是人所共知的蘭德公司。41因此，蘭德公司一般被認為是第一個被稱為「智庫」的研究機構（這也是它為什麼享譽全球的重要原因之一）。自此，智庫的概念逐. 政治大. 漸為人所知。421960 年代，現在意義上的智庫概念開始作為專門詞彙而流行。. 立. 泛指一切進行未來規劃性研究，並為政府提供決策參考的其他許多非政府研. ‧ 國. 學. 究機構，包括二戰前建立的從事國際關係和戰略問題研究的准學院式研究機構，諸如布魯金斯研究所（The Brookings Institution）、卡內基國際和平基. ‧. 金會（Carnegie Endowment for International Peace）等。1970 年代，智庫已經. sit. y. Nat. 成為西方政治生活中人們所共知的概念，不過其涵蓋範圍已不僅僅是從事戰. er. 劃歸其中。. io. 略、軍事、國際關係研究的機構，研究當代政治、經濟、社會問題的機構也. al. n. iv n C 智庫的概念在美國普及以後，歐洲、日本也逐漸興起了各式各樣的智庫 hengchi U. ，各地發展中國家也開始模仿西方建立起自己的智庫。據不完全統計，全世界共有各類智庫近 5500 家。但是，各國關於智庫的概念不盡相同。在歐美多數國家，智庫一般指獨立於政府和企業（甚至大學）之外、從事公共政策研究的非營利性學術機構，隸屬政府的研究機構和大學院系是被排除在智庫範疇之外的。但這一定位顯然不符合包括中國在內的多數發展中國家的實際情況。在這些國家中，智庫的定義較之美國更具彈性，大體上只要是從事政策性研究、為政府決策提供參考的研究機構都可被稱為智庫。因此，像中國現代國際關係研究院、中國國際問題研究所等隸屬於中國政府組織的研究機 41 42. Alan J. Day, Think Tanks: An International Directory, Longman Group UK Limited, 1993, introduction. James G. McGann and Weaver R. Kent, Think Tanks Civil Societies: Catalysts for Ideas and Action. (New Brunswick, NJ: Transation Publishers), 2000. 18.

(25) 構，往往也被稱為「中國的智庫」。對此，美國學者大體接受，比如學者就經常將中國現代國際關係研究院與美國的蘭德公司國際戰略研究中心相類比。. 第二節中國智庫的演變－以國際關係智庫為例中國智庫的演變，與中國政治的遞嬗、變遷有著密切的關係。其中以國際關係（IR）方面智庫的變化最具代表性。1980 年代中國國際關係方面的研究機構（智庫）在文化大革命期間被迫關閉之後獲得重建，一些新的研究智庫也紛紛草創成立。30 多年來中國的國際關係智庫在外交政策和情報分析上扮演著越來越重要的角色，並成為中國政府與外國官員和專家日漸重要的聯. 政治大. 繫管道。在這段期間，中國的國際關係智庫在數量上擴張了，在人員和研析. 立. 成果的質量上也大幅改善。從這些智庫的出版物，和與這些智庫進行討論，. ‧ 國. 學. 經常可以發現它們的政策辯論空間變寬了，研究機構間與研究人員間的相互競爭也增加了。43. ‧. 當中國與外在世界互動增加，中國領導人對於有關世界事務的情報和知. y. Nat. 識需求增強，國際關係的學術訓練逐漸發展，經費來源供應增加（包括來自. er. io. sit. 中國私人領域和美國慈善基金會的資金），國際關係智庫或研究所的社群自然會逐漸擴張。部長級的官員也會經常向所屬智庫機構尋求政策諮詢與研. n. al. iv. 究。智庫研究學者葛萊儀（Bonnie Saunder）指出， n C Glaser）和孫飛（Philip. hengchi U. 中國智庫對政府的「政策影響」難以評估，指標也難以衡量；但無容置疑地隨著時間的演變，決策系統已經更加注重諮詢，智庫專家也扮演更多接受諮詢的角色。44這其中，有些智庫的政策影響力隨著前後毛澤東時期的演變而下降（如：中國現代國際關係研究院（CICIR）），有些則增加（如：中國國際問題研究所（CIIS）），有些是根據外部發生的事件穿插出現其影響力（如：中國社會科學院各地區研究所），有些則維持其邊際效用（如：國際戰略研究基金會（FISS）），還有一些以前具有影響力，但現在已完全不存在了（如：國務院國際問題研究中心）。有些智庫具有政策影響力，但值得 43. 44. See David Shambaugh,“China’s International Relations Think Tanks-Evolving Structure and Process,＂The China Quarterly, Vol. 171, September 2002, p. 575. Ibid. 19.

(26) 注意的是，並不是全然與政策相關，它們亦不全然嚮往如此。例如，許多在中國社科院體系內的研究所，更關切純學術知識，它們建立和散播有關外國的知識和資訊，供給其他類似的組織和學者大眾。總體而言，它們的研究議程設定或驅動，並不與當前政策有關。45 除了提供政府官員研析報告外，許多智庫人員同時為中國政府提供資訊、情報蒐集、政策測試和政策宣傳的管道。它們經常會見外國專家和官員，並將源源不斷的資訊和情報反饋給政府系統。它們偶而也傳達一些特定的消息（一些無法在正式管道裡表達的消息）給外國的官員、專家或大眾，並嘗試運用熟識的外國專家學者，企圖影響外國的政府和公共政策（將「以蠻制蠻」的舊式策略，賦予新意）。由於中國政府增加參與所謂的「第二軌道」. 政治大. 政策對話，使之更瞭解運用這樣的交流場合，溝通雙方的政策看法和建議，. 立. 並評估外國人的潛在反應。. ‧ 國. 學. 國際關係研究機構和智庫在外交政策制訂過程中的歷史，對判斷它們扮演的角色和具有的影響力非常重要。雖然中國的國際關係研究機構從 1980. ‧. 年代以來的發展，是被美國和其他西方先進國家智庫所扮演的角色所激發，. sit. y. Nat. 但其實有許多方面是脫胎於蘇聯的系統。最初，這些研究機構是少數，並且. er. io. 整個深藏在國務院的委員會和部會，或中共中央委員會的各個部門架構之. n. 中。它們的組織結構與角色，和那些蘇聯國際關係和世界經濟研究所，以及 a v. l. 46 n Ch 其他蘇聯系統中的國際關係研究所是同等的。 U i. engch. i. 中國第一次提議在外交部和調查部之外建立國際事務專家單位，是在 1956 年波蘭、匈牙利和蘇聯發生一些事件之後。毛澤東被布達佩斯和華沙事件所震驚（更不用說赫魯雪夫的『秘密報告』47) ，他的顧問未能事先預知，因此命令國務總理周恩來在外交部之下建立「國際關係研究所」（隨後改名為中國國際問題研究所）。同年，國家計劃委員會被指示成立「世界經濟局」， 45 46. 47. Ibid. See William Zimmerman, Soviet Perspectives on International Relations, 1956-1967 (Princeton University Press,1969);and Richard Remnick (ed.),Social Scientists and Policy Making in USSR (New York: Praeger Press, 1977). 赫魯雪夫於 1956 年蘇聯共產黨第二十次代表大會中發表「秘密報告」《關於個人崇拜及其後果》，對史達林展開全面批評，赫魯雪夫譴責史達林大清洗和驅逐少數族裔的罪行，猛烈抨擊他農業政策帶來的災難，還攻擊他軍事指揮上的無能，並在最後表示要重新回到列寧主義的路線上來。講話持續四個小時，報告內容使大會代表們大為震驚，並震動了社會主義國家陣營，引發東歐的一系列騷亂。 20.

(27) 追蹤資本主義世界的發展，並且在中國科學院哲學和社會科學部建立了一個經濟研究所，在其之下設立一個國際經濟部門（在 1958 年以前還包括一個世界政治研究部門）。481960 年當中蘇嫌隙加深，國際關係研究所成為展開雙方論辯的中，「九評蘇修」協調起草過程中的工具。 1961 年，當中國外交政策在發展中國家更傾向與莫斯科展開競爭時，在中國國際聯絡部（ILD）主導下成立了一個新的「亞非研究所」。1963 年再成立「蘇聯-東歐研究所」及「拉丁美洲研究所」。49 這些加入「中聯部」國際關係的研究部門，後來被提升至研究所地位（成為中國現代國際關係研究院的先行者）。同年，外交部建立了一個獨立的「印度研究所」與「國際法研究所」。50 在 1963 中國科學院將社會科學部位階提升，成立一個「世. 政治大. 界經濟研究所」，下設世界政治研究部門。1964 年，周恩來在「非洲之旅」. 立. 期間被他會見的外交官員所打動，回去後下令創設幾個專門研究國際事務的. ‧ 國. 學. 學院和大學系所。「外交學院」和「第一外語學院」的成立是為訓練外交部和新華社的人員，「國際關係學院」的成立是為訓練調查部和新華社秘密情. ‧. 報人員，另外在北京大學、復旦大學和人民大學設立國際政治部門。在這三. sit. y. Nat. 者之間有課程上的分工：北京大學負責「發展中世界」，復旦大學負責「已化大革命（1966-76）之前的基本狀況。 a. er. io. 開發世界」，人民大學負責「社會主義世界」。51以上是這些研究機構在文. n. iv l C n 在文革的混亂期間，所有國際關係方面的研究所和大學是關閉的，外交 hengchi U. 部基本上停止運作，工作人員則被派到鄉間的「五七幹校」。很明顯地，唯. 一繼續進行部份運作的是「中國現代國際關係研究所」（1965 被提升至研究所地位），當時仍是資深領導和中央委員會的情報機構（雖然當時在官僚體系上它是否仍留在調查部與（或）中聯部之下不甚清楚）。在那些年中，中國現代國際關係研究所斷斷續續的送部份工作人員到它的「五七幹校」，以利核心小組在這中國國家安全的微妙時期繼續運作，直到 1968 年蘇聯入 48. 49 50 51. Li Zong et al., “Xin Zhongguo guoji wenti yanjiu 50 nian” (“New China’s international studies research at 50”), in Chinese Academy of Social Sciences (ed.), Xin Zhongguo shehui kexue 50 nian (New China’s Social Sciences at 50) (Beijing: China Social Science Press, 2000), p. 611. Ibid. p.612. Ibid. Ibid. 21.

(28) 侵捷克（布拉格之春）和 1969 珍寶島事件之後，才完全恢復全部運作。很顯然地，當時中國現代國際關係研究所工作人員扮演了一個幫助最高領導人瞭解尼克森主義和美國重新導向中國的政策、蘇聯入侵的威脅，以及準備季辛吉和尼克森訪問中國的重要角色。52 1973 年外交部「國際關係研究所」正式再度開始運作，並且改名為「中國國際問題研究所」，以避免與「中國現代國際關係研究所」混淆。然而實際上，在 1978 年之前，該研究所大多數人員仍留在鄉間，尚呈在休眠狀態。 1977 年是國際關係的研究所修復、整頓和重新出發重要的一年。當年中國社會科學院成立，承繼了中國科學對哲學和社會科學部門。從此中國社科院漸漸有了一些的地區研究所，及世界經濟暨政治研究所。. 政治大. 前蘇聯對中國國際關係方面研究所的影響不僅僅在組織方面，它們都設. 立. 在部級單位內（無論在國家或黨機器內），並且嚴格地為它們的部級領導及. ‧ 國. 學. 高層服務；此外，它們在研析方面也受蘇聯影響。直到 1990 年代中國國際關係的分析人員仍然大量的訂閱研讀它們從蘇聯學習和適應的分析方法、範. ‧. 疇和典範。53「蘇聯化」的中國國際關係的研究和論述開始有稍許改變，是. sit. y. Nat. 在 1980 年代早期至中期期間。去除馬克思－列寧主義意識型態理論教條的. er. io. 指令，有利於依據經驗實證主義、中立和描述性的分析。這樣的例子特別是 54 反映在之後對美國、日本和前蘇聯的研究之中。 a. n. iv l C n 然而研析仍經常必須支持政策，而不是反其道而行。如中國國際關係方 hengchi U. 面研析人員必須為已被中國政府採取的政策，以務實的而非意識型態角度進行辯護（譬如，跨越整個 1980 年代，關於帝國主義的長期論辯）。然而，到 1990 年代，這樣的馬克思－列寧主義意識型態的分析已被取代，朝向「著重描述」的趨勢深化。正如葛萊儀（Bonnie Glaser）和孫飛（Philip Saunder）指出的，它變得更富於變化、成熟老練和有時並具理論性質。它們透過國內和國際間的交流互動，對國際組織（從世界銀行到世界貿易組織）更加詳盡瞭解，更能理解政治經濟、全球化及世界政治（從環境到武器管制）中功能 52 53. 54. Ibid. p.626. See David Shambaugh,“The Soviet impact on the Chinese worldview,” The Australian Journal of Chinese Affairs﹙January 1992﹚ See David Shambaugh, “China’s International Relations Think Tanks-Evolving Structure and Process,＂The China Quarterly, Vol. 171, September 2002, p. 576. 22.

(29) 性的議題。55 這不是表示中國的國際關係研析人員和智庫專家不再將大量的教條主義灌輸在它們的研析中，它們仍然會灌輸，但不再從傳統馬克思－列寧主義角度去推論。相反的，譬如有關「多極主義」和對「霸權」的批評，其核心概念的大多數的研究分析是從中國本土固有的理論和概念推論而來。在中國國際關係學術圈內有積極尋求發展「具有中國特色的國際關係理論」之想法。56 中國的國際關係智庫必須透過官僚體系的背景來瞭解。首先，最必須瞭解的是，在中國的國際關係智庫大多無「獨立性」，雖然它們都公開宣稱自己具獨立性。它們 (中國戰略與管理研究會（CISM）可能是例外) 全都在官僚體系內，或在某個國務院部級單位、某個中央委員會部門或人民解放軍的. 政治大. 某個部門之下運作。有些智庫在制度上甚至非「單線」領導。例如，「中國. 立. 現代國際關係研究所」隸屬在中央委員會外交事務辦公室和國安部之下；「臺. ‧ 國. 學. 灣研究所」隸屬在社科院、國務院臺灣事務辦公室、中央委員會對臺工作小組和國安部之下；還有「和平與發展研究所」（CPDS）隸屬在人民解放軍. ‧. 總政治部和國安部之下。但這些應屬例外，一般中國智庫和研究所仍保有蘇. sit. y. Nat. 聯系統的原始機制，牢牢地存在「縱向」的科層制度的官僚系統之內。57. er. io. 中國整個官僚體系是嚴格的「煙囪」式的結構，這是基本必須瞭解的事. n. 實。這個體系在結構上實行研究和分析的極端區隔化和重複作為，並且禁止 a v. l. i. n Ch 「橫向」的聯繫。在過去近二十多年來，由於不同研究機構的分析人員常在 i U engch. 海外或在國際會議上會晤，橫向的聯繫因而漸漸出現，但這些接觸仍屬非正式和個人的，而非制度化的。因此，實際上，每個主要涉及外交事務的部級單位都有它自己的國際關係方面智庫（社科院就有九個），也有許多單獨致 55. 56. 57. See the contributions in David M. Lampton (ed.), The Making of China’s Foreign and Security Policy in the Reform Era (Stanford: Stanford University Press, 2001); and Elizabeth Economy and Michel Oksenberg (eds.), China Joins the World: Progress & Prospects (New York: Council on Foreign Relations, 1999). The former chairman of the College of International Relations at Peking University, Liang Shoude, has been at the forefront of this effort. See, for example, Liang’s “Constructing an international relations theory with Chinese characteristics,” Political Science, Vol. 49, No. 1 (January 1997), pp. 23–39; “Lun guoji zhengzhixue de Zhongguo tese” (“On the study of international politics with Chinese characteristics”), Guoji zhengzhi yanjiu (Research on International Politics) (January 1994), pp. 15–21; “Guoji zhengzhixue zai Zhongguo: zaitan guoji guanxi lilun de Zhongguo tese” (“The study of international politics in China: another discussion of international relations theory with Chinese characteristics”), Guoji zhengzhi yanjiu (January 1997), pp. 1–9. See David Shambaugh,“China’s International Relations Think Tanks-Evolving Structure and Process＂The China Quarterly, Vol. 171, September 2002, p. 576. 23.

(30) 力於與外國人員交流之機構，例如中國人民外交學會（CPIFA），和中國國際友好聯合會（CAIFC）。有些智庫對最高層的中央委員會外交事務辦公室負責，該辦公室是一個相當小的機關（約有 25 位專業人員），負責中央委員會外交工作領導小組（FALG）相關事務，並協調呈報政治局和主要文官領導高層的所有檔和情報流量（在人民解放軍的總參二部之下也有一個相似的機關，則為軍事領導高層服務），負責協調外交工作領導小組或其他關切外交政策議題的高層領導會議。外交工作領導小組本身是一個協調與諮詢機制，成立超過 50 年，並且是資深的中國領導高層與外交暨國家安全政策制定的審議小組。它成立於 1958 年 3 月 6 日，是中央委員會一個永久的領導小組（國務院同時成立外交. 政治大. 事務辦公室作為其幕僚辦公室）。58最初，外交工作領導小組由第二梯隊的. 立. 領導（例如陳毅、李克農、王稼祥和張聞天）組成，但隨著時間變化成員數. ‧ 國. 學. 量增加，層級也提升了。1997 至 2002 年期間由當時領導人江澤民擔任主席， 2002 年起由其繼任者胡錦濤擔任主席。外交工作領導小組必須同時被視為一. ‧. 個政策審議小組、一個決策諮詢和特殊的政策協調機制。關於最後一個功能,. sit. y. Nat. 對國際關係智庫而言是非常重要的，因為它是它們研析產品的主要「消費. er. io. 者」，並且負責協調和指派研究課題，有時還安排所屬智庫機構個別研析人. n. 員為資深領導和外交工作領導小組會議作簡報。許多這方面的後勤工作是由 a v. l. i. n Ch 外交事務辦公室完成，而外交工作領導小組則是受惠者。（中國外交方面智 i U 庫，如表 2.1）. engch. 整體而言，中國國際關係智庫的功能、責任和影響力不斷在演變。它們的重要性不斷上升（當然有些是例外），如今並在中國外交政策制定過程中被認為是重要角色。它們的影響力常因著議題領域、官僚部門的能力及其內部個人影響力，以及研究機構領導或者其成員個人關係的情況而產生變化，因為智庫個人關係網絡對研究報告陳轉流程與政策影響力有極大關聯性。隨著中國介入全球性事務的增加，智庫的影響力逐漸增強，當政府（顧客）僅能提供少量經費，而部級單位、地方，甚至私人公司和教育機構需要有關外 58. Wang Jing song, Zhonghua renmin gongheguo zhengfu yu zhengzhi (Government and Politics of the People’s Republic of China) (Beijing: CCP Central Party School Press, 1995), pp. 384–85. 24.

(31) 國和國際事務的資訊時，這些需求就為智庫創造了新的重要財源。中國國際關係方面智庫出版的期刊（公開和內部）對官僚系統中正在過濾的政策辯論提供非常重要的觀察，因此可作為即將出檯的政策重要的「先期警告指標」。表 2.1 中國外交方面智庫最高領導和領導核心政治局常務委員會政治局中央外交工作領導小組. 立. 對台工作領導小組. 軍品出口領導小組. ‧ 國. 學外交部. ‧. 總政. 政治大. Nat. sit er. 中國現代國際關係研究院. v. 中國社科院台灣研究所. i Un. 中國國際戰略學會. engchi. 中國國際問題研究所. Ch. 上海國際問題研究院. 世界經濟與政治研究所. 外交學院. al. 美國研究所. n. 東歐中亞研究所. io. 和平與發展研究中心. 國安部. y. 中國社會科學院. 總參. 資料來源：作者自製. 譬如 2000 年中國官方出版的國防白皮書就是一個指標，其中包含許多對美國令人驚奇的嚴苛批判，但實際上，這些特有批判在前一年的許多文官和軍方國際關係智庫出版的期刊裡已經被預先探討過。因此，現今的中國智庫不應該僅僅被視為宣傳的供應者或假資訊的散播者。它們已逐漸成為以掌握當 25.

(32) 前情報資訊和學術為目的，嚴肅而專業的研究機構。59. 第三節中國智庫之興起 1978 年改革開放後，中共中央面對重振經濟、吸收海外先進經驗和推行經濟社會改革等迫切需要，領導層開始重視政策諮詢與相關機構的發展，使「思想庫」、「智囊團」、「腦庫」、「思想工廠」和「顧問機構」等概念紛自已開發國家引進。此後 20 餘年成為智庫類型、規模和數量迅速擴大的黃金時期。60其中，既有「中國社科院」這樣門類眾多、人員龐大、資源豐富的巨型智庫，也有「北京思源社會科學研究中心」這樣天天面臨生存危機的民. 政治大. 間智庫；既有「軍事科學院」這樣紀律嚴明的軍事決策諮詢部門，也有「洛. 立. 克菲勒中國研究發展中心」這樣完全由外資獨立運營的研究機構；有「中國. ‧ 國. 學. 經濟改革研究基金會國民經濟研究所」這樣全部依靠政府基金支援的智庫，也有「北京大學中國經濟研究中心」這樣依靠「福特基金會」建立的政策諮. ‧. 詢機構；既有發改委「宏觀經濟研究院」這樣政策驅動型的研究機構，也有. y. Nat. 「零點調查公司」這樣營利性的商業諮詢機構。. er. io. sit. 據不完全統計，上世紀 90 年代後期以來，中國的社會科學研究機構已形成五大系統，共有研究機構 2,500 多個，專職研究人員 3.5 萬，工作人員. n. al. iv. 27 萬。這其中除了哲學、語言和文學等非決策資訊研究的機構外，以政策研 n C. hengchi U. 究為核心、以直接或間接服務政府為目的的「智庫型」研究機構大概有 2,000 個，數量甚至超過智庫發展最發達的美國（據最新統計美國共有 1,777 個智庫）。61 中國社科院亞太研究所研究員張宇燕認為，「在關注點上和預測中漏掉了或低估了重大歷史性事件，這確實表明中國智庫的發展開始面臨巨大的挑戰」，「30 年來的改革開放，一個重要的伴生現象就是形形色色的智庫蓬勃發 59. 60 61. See Information Office of the State Council, China’s National Defense in 2000 (Beijing: Xinhua News Agency, 2000). 王健君，〈多視角看中國智庫〉，《瞭望》新聞週刊(北京)，2009 年第 1300 期，頁 17-21。詹姆斯·麥肯（ James G. McGann），〈2008 年全球智庫調查報告〉，美國《外交政策》雜誌，2009 年第 1 期。http://www.foreignpolicy.com/files/2008_Global_Go_To_Think_Tanks.pdf 26.