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三、 、 、 、中國稀土政策之轉變 中國稀土政策之轉變 中國稀土政策之轉變 中國稀土政策之轉變
稀土是元素週期表中鑭係元素鑭（La）、鈰（Ce）、鐠（Pr）、釹（Nd）、钷 （Pm）、 釤（Sm）、銪（Eu）、釓（Gd）、鋱（Tb）、鏑（Dy）、鈥（Ho）、鉺（Er）、銩（Tm）、 鐿（Yb）、镥（Lu），加上與其同族的鈧(Sc)和釔（Y），共 17 種元素的總稱。按元素原 子量及物理化學性質，分為輕、中、重稀土元素，前種元素為輕稀土，其餘為中重稀土。
稀土因其獨特的物理化學性質，廣泛應用於新能源、新材料、節能環保、航空航太、電 子信息等領域，是現代工業中不可或缺的重要元素。
中國於 1960 年代開始進行稀土相關研究與實體建設，多集中內蒙古烏蘭察布草原 白雲鄂博礦，1972 年開始對鐠、釹等進行分離、提純之技術實驗研究，1980 年代中國 在稀土生產技術上取得突破，同時為於國家政策之支持，人力與環境成本低廉，使得中 國稀土工業大幅領先各國。1990 年至 2007 年中國稀土出口量增加九倍，生產量遠超過 消耗量，使得稀土價格愈來愈低，2002～2005 年平均價格僅 5.5 美元/公斤。(6)
由於中國國內稀土企業惡性競爭、互相壓價，同時生產稀土對環境的衝擊很大，美 國、澳大利亞等擁有稀土礦的國家，則普遍實行停止開發本國稀土礦的政策，將從中國 進口之稀土作為戰略儲備。美國封存了國內最大的稀土礦芒廷帕斯礦(Mountain Pass)，
全面停止鉬生產及其他稀土礦的開採；而資源匱乏的日本，更是長期大量從中國進口稀 土。中國在採用挖取與濃縮稀土過程中，會產生大量的氨氮、重金屬等污染物，破壞植 被，嚴重污染地表水、地下水和農田。輕稀土礦多為多金屬共伴生礦，在冶煉、分離過 程中會產生大量有毒有害氣體、高濃度氨氮廢水、放射性廢渣等污染物，因此對環境造 成嚴重破壞，引發社會關切。
中國政府鑑於國內稀土企業之低價搶售，以及產生過程中所造成之環境衝擊，開始 調整稀土政策。
2005年，2005 年 8月 18 日，國務院頒發《關於全面整頓和規範礦產資源開發秩序 的通知》（國發[2005] 28號）(7)。12月 2 日，國家發改委《產業結構調整指導目錄》（國 家發展和改革委員會令第 40 號）(8)，鼓勵稀土金屬深加工及其應用，限制稀土礦開採、
冶煉項目和離子型稀土礦原礦池浸工藝項目。12 月 15 日，國家發改委和商務部門等七 部委《嚴控稀土等高耗能、資源性產品出口的通知》，對稀土等產品出口數量要適當調 減。
2006年 4月，中國國土資源部停止發放稀土礦開採許可證，開始對“稀土礦的開採、
加工和出口” 實施嚴厲調控。
2007年，國家發改委和商務部公佈了新的《外商投資產業指導目錄》，目錄中“鎢、
鉬、錫(錫化合物除外)、銻(含氧化銻和硫化銻)等稀有金屬冶煉”、“稀土冶煉、分離(限 於合資、合作)”被列入限制外商進入領域，而鎢、銻、稀土的“勘查、開採、選礦”則完 全禁止外資進入。
2008 年 12 月商務部公佈《2009 年稀土出口企業名單》，入冊企業(20 家)比 2007 年減少 19 家。
2009 年底，工信部審議通過《2009—2015 年稀土工業發展規劃》。未來 6 年，中 國稀土出口配額的總量將控制在 3.5 萬噸/年以內，繼續禁止出口稀土初級材料。
2010年 5月 12 日，工業和信息化部印發了《關於公開徵集稀土行業准入條件意見 的通知》，首次從生產規模方面，設置稀土准入門檻，為之後的行業重組奠定基礎。同 時，提高資本金比例，抑制投資，並限制新增產能(9)。
2011年 2月，環境保護部發布《稀土工業污染物排放標準》，這是“十二五”期間環 境保護部發布的第一個國家污染物排放標準，對稀土生產企業的污染物排放進行嚴格規 定，自 2011 年 10 月 1 日起正式實施(10)。同時提高稀土採礦稅率，輕稀土每噸 60 元人 民幣，重稀土每噸 30 元，相較過去每噸為 0.4～2 元高出甚多。
由於中國稀土產與管理政策的改變，導致濃縮與精煉稀土之產量於 2008 年以後大 幅下降至 8～10 萬噸，2012 年稀土出口量己低於 2 萬噸，見圖 3-4(11)。
2012年 3月，美國、歐盟和日本聯手就稀土問題向 WTO 控告中國，指責北京出口 限制推高國外稀土價格，為中國買家提供不公平的優勢。歐盟官員也估計，中國的稀土 出口限制，將迫使歐洲製造商較中國對手付出雙倍價格來購買稀土。2012 年 6 月，WTO 決定就美、歐盟、日本稀土問題「設立專家組、調查中國稀土等原材料出口限制措施」， 以調查中國限制稀土出口問題(12)。
圖
參考資料：：：：JostJostJostJost WübbekeWübbekeWübbeke(2013): Wübbeke(2013): (2013): (2013): 〈〈〈〈 Rare earth elements in China: Policies and narratives of reinventing an industry Rare earth elements in China: Policies and narratives of reinventing an industry Rare earth elements in China: Policies and narratives of reinventing an industry Rare earth elements in China: Policies and narratives of reinventing an industry 〉〉〉. 〉. . . Resource policy
Resource policy Resource policy
Resource policy, 38(2013), p.384, 38(2013), p.384, 38(2013), p.384----394., 38(2013), p.384394.394.394.
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19781978 1983198319831983 1988198819881988 1993199319931993 1998199819981998 2003200320032003 2008200820082008 美國生產
美國生產 美國生產 美國生產
Source: Xu, 1995; Su, 2009; NDRC, 2010, 2011, 2012.
消費
資料來源：：：：Information Office of the State Council The People’s Republic of China(2012)：：：：Situation and Policies of China’s Rare Earth Industry. Beijing , Foreign Languages Press.
四 四 四
四、 、 、各國自然資源安全戰略 、 各國自然資源安全戰略 各國自然資源安全戰略 各國自然資源安全戰略
誘發各國構思自然資源安全戰略的遠因，在於人口增加，經濟成長，自然資源供給 壓力增加，各國必須確保國內自然資源的可持續供應。近因則為中國限制稀土出口，使 得原本大量依賴中國廉價稀土供應國家的科技產業生產模式受到衝擊，不僅影響競爭力，
亦可能減少就業機會，必須提升自然資源安全層次。
(一一一一) 歐盟歐盟歐盟：歐盟：：：
歐盟雖然是自然資源之主要出口國，更是自然資源的大宗進口國。自 2002 至 2008 年期間，不僅全球油糧價格飆漲，同時金磚五國(BRICS) 經濟成長，對金屬礦物資源需 求大幅增。面臨此種發展趨勢，歐盟各國為維持工業競爭力，勢必需要提升效率，並確 保自然資源之獲得。
2008年歐盟委員會提出《原材料措施》(Raw Materials Initiative)(RMI) ，其主要目 的在建立整合戰略來面對取得非能源(non-energy)與非農業(non-agricultural) 原材料所 遭遇的各種挑戰。
RMI將其它相關的政策工具接合在一起，形成連貫的三個支柱(14)： 1、對歐盟初級原材料消費採取作為：
要確保原材料之可持續供應，首先要提升歐盟稀有原料的使用效率，並加強這些原料 的回收再利用。
2、增加歐盟內部原材料來源充足性：
在歐盟內部造立正確體制與環境，以消除不需要之行政干預，避免限制使用各地方現 有的原材料。
3、加強從第三國家持續性獲得原材料：
此為對外之重要策略，由於歐盟非常依賴進口，因此如何以可持續性及未扭曲各方之 條件下，確保經濟發展所需原材料之可持性供應，成為歐盟貿易與外交之主要戰略目 標。
此外歐盟在 2010 年發表歐盟對原材料之貿易戰略公報《貿易，成長與全球事務－
貿易政策為歐盟 2020 年戰略核心》(Trade, Growth and World Affairs－Trade policy as a core component of the EU’s 2020 strategy)，該公報特別針對歐盟可持續地在全球市場取得 原材料，提出幾項特別行動，包括下列三個要素(15)：
1、在貿易協議中強調規範(disciplines)：在全球原材料貿易市場中有些貿易規範可以發 揮功能，這些規則可以應用在礦物部門之出口、雙價格、競爭、稅務、投資條款等，
例如 WTO 之規範手冊中並未包含出口稅的規則。因此歐盟的目標，即希望將這些規 則納入未來之雙邊與多邊協商中。
2、經由監控(monitoring)與執法(enforcement)處理各種障礙(barriers)：歐盟委員會承諾確 保各成員國同意之貿易規範要確實執行，同時亦要解決會傷害可持續供應歐盟基地企 業原材料之各種障礙。採用的工具包括《進入市場戰略》(Market Access Strategy)，《貿 易障礙規則》(Trade Barriers Regulation)，及在 WTO 及雙邊協議中的爭議解決機制(the dispute settlement mechanism)等。歐盟亦要建立監控各國對出口限制的方法。(2009 年 9月歐盟針對阿爾及利亞、阿根廷、巴西、中國、埃及、印度、印尼、哈薩克、俄羅 斯、南非、泰國、烏克蘭等 19 國之調查資料，發現前述國家採取 1,233 種出口限制 措施)。
3、推廣活動：首要任務就是在國際上提高認知，從長期觀點來探討大家共同關心的議 題，行動包括(1) 強化與歐盟主要貿易夥伴的對話。(2) 強化在 OECD 組織中對原材 料的工作。(3) 在其它國際論壇如 G8/G20 或聯合國相關局署會議中，提出原材料貿 易議題。
(二二二二) 日本日本日本日本
日本製造業大量仰賴進口自然資源，部份礦石資源偏向單一國家進口，例如 98%鎢 從中國進口，98%鈮從巴西進口，77%鉑從南非進口，5%從美國進口。日本高科技產業 所需要之釹（稀土金屬），89%自中國進口，其餘從法國進口。自從中國限制稀土出口 後，日本科技產業成本大增，受到嚴重衝擊。因此確保海外資源對日本產業基盤之維持 與強化，經濟的繁榮、人民生活的安寧非常重要。自 2011 年 3 月東日本福島發生地震，
核能發電廠關閉以後，日本對石化燃料尤其是天然氣需求大幅增加，2011 年燃料進口總 金額要比 2010 年超過 4.3 兆日元， 31 年來首度發生貿易赤字，對日本財政、經濟造成 重大影響。
有鑑於此，2012 年 6 月日本經濟產業省之資源能源庁發表《資源確保戰略》，其中 提出確保資源之 5 個支柱(16)：
1、對於可獲取資源的重要國家，政府必須整體性（政府一體）的行動：
政府一體行動包括：（1）資源擁有國家之日本駐在外館（大使館等）進行情報（資 訊）搜集及強化平時活動；（2）政府大臣們利用雙、多邊高層會談，強化合作及協助事
宜；（3）有效靈活利用 ODA（Official Development Assistance，官方對外援助）；（4）有 效利用雙邊貿易協定；（5）有效利用 FTA（自由貿易協定）協定。
2、促進使用資源的產業往資源上流開發：
由於近期國際新興國家（中國、印度等）資源需求擴大、資源擁有國家民族主義高 漲，為確保資源（包括稀土金屬）安定取得，日本之 User 企業應強化上流開發之關係，
另亦可利用雙方契約簽訂等，抑制購買價格的高漲。
3、對資源國家協助的套裝化（Package 化）：
以「官民一體」套裝化協助，對資源國家所要求的鐵道、港灣興建，冶鍊技術轉移，
人才培育等進行必要協助。此外，獨立行政政法人之石油天然氣、金屬礦物資源機構
（JOGMEC，經產省於 2002 年成立之法人）等應積極參與。
4、強化獲取資源權益的資金供給：
4、強化獲取資源權益的資金供給：