第三章 公眾外交與華語教育
第一節 公眾外交
本節將討論傳統外交模式之外的新外交模式。在上一章中討論到台灣 與中南美洲邦交國的外交關係與發展，從中可以發現在以政治、軍事和經 濟為主的傳統外交模式上，政治上台灣的主權受到打壓難以維護，軍事上 受中國武力恫嚇，經濟上也得因應中國的崛起與本身經濟環境的衰退，種 種原因反映在國際關係上，便是在傳統外交模式中難以與中國做外交抗 衡，因此需要一個新的外交模式來拓展外交空間。而以文化交流為底的文 化外交，成為了傳統外交模式下所能使用的另一種形式，且也與傳統外交 模式所代表的「硬性力量」有所不同，文化外交其中所蘊含的「柔性力 量」反而更能潛移默化地影響他國政府與人民，來達到一國所欲實現的外 交目的。「柔性力量」又稱作「軟實力」，被某些國家用以作為公眾外交 的概念核心，輔以文化外交和其他傳播方式作為一種實踐方式，來為國家 達成外交政策的制定或達成。
1.1 第四種外交模式
傳統外交上所使用的策略多以政治、軍事和經濟為主，透過外交交涉或 協商來達到國家在海外的利益，維護或提升國家在國際的形象。以政治、
軍事和經濟為主的外交模式被稱作「硬性外交」，「硬性外交」模式的運 作有時候也難以為國家達到外交的目的，因為外交政策的制定在以維護國 家的最大利益，其所帶有的意識形態可能不被他國所接收，甚至還引起他 國的不滿。由於兩邊意識形態的不合會導致外交之間的衝突，所以尋求另 外一種交際的形式便成為國家外交的發展重點，意即尋找第四種外交模 式，來達到國家發展和外交目的。
在國際關係裡還存在著一個淵遠流長的交流模式，是為文化交流。自人 類文明開始發展便已經有了文化交流的紀錄，文化交流的過程是長期的互 動，透過語言、文字、藝術、教育等形式來豐富世界。自近代開始有國家
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設立專門機構來傳達一國的文化，企望透過文化交流的形式來影響他國對 文化輸出國的想法，進而將想法同化一致，減少對立與衝突，為國家獲取 更多在國際關係中能運用的空間。到了現代以後文化交流在國家戰略的架 構下被拿來使用，成為一種外交模式，被稱之為「文化外交」(Cultural Diplomacy)。在現代已經有「文化外交」的運用實例，冷戰時期美蘇強權 對峙，其所代表的意識形態促使雙方在世界各地展開對立與衝突，軍事上 核子武器的發展所導致的恐怖平衡，讓雙方有所顧忌，但意識形態的競爭 卻一直在進行。美國國務院成立文化關係司(Division of Cultural Relations) 來招募美國的表演藝術工作者，前往蘇聯進行表演，從中宣揚美國作為民
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在現今已蔚為流行的影視娛樂；中國在總書記胡錦濤於中共十七屆六中全 會中肯定強大的文化軟實力作為後盾，可以在日益激烈的國際競爭中取得 主動權，體現在其任內所設立的孔子學院，做為文化傳播與提升國際形象 的外交工具(黃振宇，2014；廖玉仙，2014)。而在台灣，則是基於在傳統 外交模式下難以突破中共在國際上的打壓，也認知到文化外交的實用性在 外交關係上的維護與拓展，以推廣「具台灣特色的中華文化」作為核心，
在海外開設「台灣書院」來做為推廣文化外交的機構(黃振宇，2014)。
因此相對於傳統外交中所代表的「硬實力」，文化外交其所展現的形式 則帶有「軟實力」(soft power)的色彩。「軟實力」(soft power)其概念由美 國學者 Joseph Nye 所提出，他認為在國際關係中除了政治、軍事與經濟所 構築成的傳統霸權形式會隨著國際情勢的轉變而減弱了影響力，不再是界 定一國強大的標準。他認為可透過另外一種方式去與他國交流，進而讓他 國認同與接受。Nye(2004)提到：
軟實力是在國際關係中，使用吸引力而非武力的方式來獲得所期望的結果的能 力。它致力於讓別人信服並跟從，或使他們同意規範和制度，來達到預期的行 為。軟實力可以訴諸一個人的想法，或設立不同議題來形塑個人偏好。若一國可 以將其合法權利建置成其他人的觀點，且建立起國際性機構來使他人從事規範或 限制的行為，也許就不需要在傳統的經濟與軍事資源上多所擴展其花費。(Joseph Nye Jr.,《Soft Power：The Means to Success in World Politics.》, p.150)
吸引力的成功與否在於國家所欲傳達的訊息是否能為他人或他國所接 受，內化成個人的認知。訊息可多可少，少至一個事物的雙向溝通，多至 為綜合一個國家在政治、經濟、社會、文化等所形成的整體價值觀。在接 收訊息的過程中產生連結，進而產生認同。亦即從外到內地接收訊息，經 內化後找到同一性，然後接受並產生交流。
同時 Joseph Nye 也比較「硬實力」和「軟實力」之間的差異關係，如表 三-1：
硬實力 軟實力
行為模式：命令、壓制、
誘導
行為模式：議題設定、吸 引、同化
使用資源：武力、制裁、
懲罰、賄賂
使用資源：制度、價值、
文化、政策
表三-1 「硬實力」和「軟實力」之間的差異關係
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(資料來源：Joseph Nye Jr., Soft Power：The Means to Success in World Politics, p.8) Nye(2004)認為一個具有吸引力的國家，必然在文化上為他人所欣賞且接 受；享有同樣或近似的價值觀時，在外交政策的推行上能減少阻礙。在國 家欲在國際間開闢更為寬廣的空間，若使用軟實力的概念去制定相關政 策，較易讓他國接受，達到國家的戰略利益。然則軟實力的影響並非一蹴 可幾，須仰賴長時間的維持、輸出與交流，才能體現出其真正的效用。文 化外交作為軟實力的實際運用，與他國的政府、機構、一般人民做文化交 流、溝通與傳播，從中實現保護國家安全與推動國家外交政策(黃富娟，
2008；曾祥明，2015)。
1.2 公眾外交
卜正珉(2009)於其書中介紹各國的文化外交及其執行機構時，統整出有 國家會直接將文化外交直接視其為一種外交理念與實踐方式，如英國；而 其他國家如美國、加拿大等國會將文化外交稱作為「公眾外交」(Public Diplomacy)，視文化外交為其概念下的一種實踐方式。
卜正珉(2009)和周容卉(2012)整理美國公眾外交發展的不同時期各學者所 提出的定義，指出與傳統外交不同，公眾外交重視在國家與人民之間的雙 向溝通，不論是對國內的人民或是對他國的人民；也可以透過一國的非政 府組織與他國的非政府組織做溝通和交流。公眾外交藉由直接與他國的人 民溝通，來使他國人民了解本國的價值觀、制度與文化，藉此影響他國政 府轉化政策而對本國有利，可以透過廣播、文化活動、教育交流、獎學 金、學者訪問與培訓等等方式進行來達到公眾外交的目的。周容卉(2012) 指出公眾外交雖歷經不同時期的定義，但不離「溝通」與「交流」的目 的。
公眾外交的目的之一在於傳遞國家所欲表達的訊息，使對方了解訊息，
進而影響對方做出有利於自己的決定，或是讓對方更了解訊息背後所代表 的一國價值觀。而訊息的種類與傳遞的方式可以如圖三-1：
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圖三-1 公眾外交訊息傳遞概念圖
(資料來源：卜正珉(2009)。公眾外交–軟性國力、理論與策略。p.39) 訊息的種類可分為硬性訊息、軟性訊息和共同訊息。硬性訊息多是由一 國的外交部門或駐外機構透過視聽媒體的形式向外宣傳本國的政治資訊，
重視短期效益的達成；軟性訊息則是要宣傳一國的綜合性訊息，包含政治 型態、經濟發展、人文藝術等，旨在透過長時間的傳播過程中讓他國人民 得以了解本國的事物，使用慢性媒介如語文教育、藝術交流、學術訪問 等。共同訊息則是用以解釋政府政策或描述一個的社會等中立訊息。在軟 性訊息的傳播中需要一國外交部門中的文化單位，或是半官方性質的文化 組織，來組織文化外交的工作並拓展與他國的連結(卜正珉，2009)。
訊息的傳遞除了在促進雙方對彼此的理解與接納外，作為訊息傳遞的發 送國，其目的是在於透過訊息背後所代表的國家形象來間接影響他國。卜 正珉(2009)引述荷蘭學者 Van Ham 對國家形象的經營可以視作是一種「品 牌」的建構與行銷，將國家形象包裝成一個「品牌」，做為全球化下拓展 外交空間的策略，讓其他國家能識別一國的國家形象。國家形象依靠的是 一國長時間的國家發展所累積而成的有形與無形資產，經由政府適當地包 裝在國際推廣，藉由「品牌」的吸引力來讓其他國家更認識品牌輸出國，
開展廣度深度兼具的實質關係。世界上的傳統外交強權國家都有發展國家 品牌的理念和方式，可以藉由觀光、投資移民、外銷商品品牌、文化與傳 統、國家外交與內政政策和人民等要素來構築，透過國家從上至下的整合
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式發展與推廣，來提升國家的在國際的能見度與評價(卜正珉，2009；周容 卉，2012)。
公眾外交是一個具體的外交理念與實踐的方式，輔以軟實力作為核心的 概念，藉由政府單位、半官方組織、非政府組織等單位，透過視聽媒體、
廣播、教育、文化藝術交流等形式來傳遞一國所欲傳達的訊息，從中影響 接受國的政府或人民，期望在接收訊息的同時能內化成自己的價值觀，認 同並嘗試做出有利於雙方或多方的外交政策，加強與他國或多國在實質上 的連結。訊息可以是一國的國家形象，而國家形象是一國在國際上所代表 的「品牌」，藉由一國的政府組織及人民整合式確立品牌的價值與定位，
使用不同形式來將國家形象與價值投射在國際上，為國家的外交空間打開
使用不同形式來將國家形象與價值投射在國際上，為國家的外交空間打開