如前所述，在土地管制使用之脈絡比較下，我國國土法之開發許可與英國之 開發許可制實無法等量齊觀。因此英國城鄉計畫法上對於開發行為「土地所有人 或開發者欲於地中、地表、或地下、地上從事建築、土木工程、採礦或工事，或 對土地、建築物任何使用的實質改變行為，必須先向地方規劃機關申請許可後始 得據以為之」的寬鬆定義，即不宜援用至我國國土法。
而日本立法例下之開發許可制，與我國之開發許可亦有相當大之歧異性。日 本之開發許可制無法變更國土功能分區，而我國之開發許可制確有變更功能分區 之效果。然而，由於日本立法例係採行典型之「平面管制」，且對於開發行為之 定義，似與「許可」是否變更國土功能分區一事無涉，因此，即便日本之開發許 可制與我國之開發許可制在適用要件、制度內涵、立法精神及法律效力上，均有 所不同，然仍具有一定之參考價值。
國土法第二十八條第一項規定「國土保育地區不得申請開發許可」；同條第 二項規定「農業發展地區或城鄉發展地區內從事一定規模以上開發行為時，開發 者應檢具開發計畫，向直轄市、縣（市）主管機關申請開發許可，並檢具都市計 畫書、圖，向直轄市、縣（市）都市計畫主管機關申請一併辦理都市計畫之擬訂 或變更」，其「開發行為」之定義，似可參照日本都計法以及農振法關於開發許 可之定義。
日本都計法第四條第十二項之規定，該法所謂之「開發行為」，係指主要以
供建築建築物或建設特定工作物之使用目的，而實施土地區畫形質之變更而言。
建築行為本身，不包括在此一法定開發行為之概念內。至於土地區畫形質之變 更，係指以道路、圍牆等使土地坵塊之物理形狀變更，或為挖土、填土、整地工 事等使土地形質變更。由於日本都市計畫法上對於開發行為之定義，並未十分明 確，日本建設省（現改制為國土交通省）乃為以下各點之補稱解釋：
I 單純之土地分割、合併，不屬開發行為。
II 與建築物之建築行為本身不可分，而係為建築工事整體之地基打樁、挖掘等 行為，則不屬開發行為。因此，於既有之建築基地上從事建築，只要不變更土 地區畫，原則上即非開發行為。
III 從土地之利用目的、物理形狀等觀之，認為該土地之主要利用目的並非供建 築物或特定工作物使用時，即非開發行為。亦即，為建築建築物或特定工作 物以外之目的，而為土地區畫形質之變更者，並不屬於開發行為。
又上述之特定目的，依日本都市計畫法第四條第十一項及其施行令第一條規 定，特定工作物分為第一種特定工作物及第二種特定工作物二類。前者指混凝土 工廠、瀝青工廠、碎石工廠、危險物品儲藏或處理設施等有造成週邊環境惡化之 虞之工作物；後者指高爾夫球場、棒球場、田徑場、動物園、遊樂設施等規模在 一公頃以上之大型工作物。
日本農振法第十五條之十五第一項之規定，「開發行為」指宅地造成、採取 土石及其他土地形質變更或建築物及其他工作物之新建、改建或增建。而所謂「其 他土地形質變更」，例如土地開墾、農用地間之用途變更、砂石之採取、礦物之 採掘、填挖土石方及堆積物品等變更土地物理形狀之行為。至於竹木之採伐，雖
當然不該當於土地形質之變更行為；但如採伐竹木後，將之長時間堆置之行為，
通常係解為變更土地物理形狀之行為。又對於水田、旱田，為栽植樹木，而挖掘 栽植坑穴之行為，亦解為該當土地形質之變更。
綜合日本都計法以及農振法對於開發行為之定義，可知其對於是否為開發行 為最重要之判斷標準，其實是「是否造成土地形質之變更」，若以達造成土地形 質變更之程度，則屬開發行為。所謂「土地形質變更」，以中文之文義而言，或 可理解為「達到變更地形地貌之程度」。茲試依此一判斷標準，擬定國土法關於
「開發行為」之定義92如下：「本法第二十八條所稱之開發，指為施工、興建工程 及其他變更地形地貌之行為而言93」。
三、「開發許可」或「開發特許」之辨正
在行政法之概念上，「許可」與「特許」必須嚴格區分。在「許可」制下，
申請人只要符合一定之要件，行政機關對於其申請即須予以核准，相當於「羈束 處分」之性質94。而至於「特許」制之適用情形，則由於可能牽涉重大之利益衡 量，因此賦予行政機關「准或不准」之裁量空間，並非申請人具備一定之要件，
行政機關即有核准之義務。
92 關於開發之定義，究應訂定於國土計畫法本文、施行細則或相關子法中？此一問題，誠值討論。
由於本法諸多條文均有「開發」之用語，而「開發」一詞文義並非顯屬明確，故宜訂定於國土 計畫法為妥。然國土計畫法並未就此明文，故於施行細則中加以訂定，以明其義。或謂可訂定 於相關子法，但如此將使『開發』概念於國土計畫法中欠缺整體性之解釋，似有未妥。
93 於民國九十四年十一月二十三日「國土規劃前置作業辦理計畫」子計畫九之期中審查會議中，
內政部曾對此一立法建議提出如下意見：「如此廣義之定義，似乎任何案件均需依開發許可辦 理，似無國土法第三十八條容許使用適用之可能，且『變更地形地貌』在實務上頗難認定，是 建議有關開發之定義，宜再審慎考慮。」本文認為，就開發行為之廣義定義是否會導致第三十 八條適用可能壓縮之問題，似有必要先釐清開發許可與容許使用間之界分；另外，亦可考慮採 取日本都計法之操作方式，由主管機關以解釋之方式訂出「達變更地形地貌程度」之認定標準，
以利實務之操作。
國土法之「開發許可」制，是平面管制之例外手段，即因開發許可之核發，
將造成變更國土功能分區之效果，因此，其核准與否，其實牽涉相當廣泛之利益 衡量。例如，若主管機關欲對於申請人就農業發展地區中之某地核發開發許可，
必須考量該開發許可之核發，是否會造成對於週邊農業環境之衝擊，而非申請人 具備一定之要件後，主管機關及必須核發開發許可。就此而言，「開發許可」其 實在本質上是一種「特許」，「開發許可」亦應正名為「開發特許」。
第四節 國土法開發許可制之檢討
承上所述，對照日本土地使用管制之立法例，由於我國之開發許可制度有造 成功能分區變更之可能，因此，開發許可可以說是一種對於平面管制之破壞。本 章將進一步討論國土計畫法下新的土地管制架構，是否能解決現行土地使用管制 下之問題？而變更功能分區之開發許可制，是否會對土地使用管制造成負面影 響？並且對可能造成之問題，提出解決之道。