二、國土法之適用範圍
八、 國土計畫之功能分區
八、 國土計畫之功能分區
依國土法草案第 21 條規定，國土計畫之功能分區計有
（一）國土保育地區：限制一定之開發利用或建築行為；
（二）農業發展地區：供農業使用之地區；
（三）城鄉發展地區：作有計畫發展之地區之三大功能分區。
而且依據國土法草案第 22 條規定，前揭之三大功能分區尚得視實際需要，
再予割分。例如：國土保育地區再細分成保一至保三地區；農業發展地區再細分 為農一至農四地區；城鄉發展地區再細分成城一至城五地區。27此種功能分區及 再予細分之作法，與現行區域計畫及都市計畫之作法相互類似，但是，功能分區 之主要目標，乃在於限制或禁止或鼓勵土地之使用，因此其劃設除應考量當地地 質與地形因素外，更應有公平之具體劃設標（基）準，否則不當之政治力或經濟 力即很容易介入，致功能分區之預定功能，會遭受嚴重之破壞。可惜的是，我們 在國土法本身並未見到功能劃分的具體標（基）準，只有見到劃分後的管制原則
（即草案第 37 條規定），重要之劃分原則，卻授權由中央主管機關會商目的事業 主管機關定之（草案第 22 條第 3 項規定）28，此種攸關國土計畫能否有效運作之 核心事項，竟未能於法律中明定其要件，而竟委由法規命令定之（且須經會商目 的事業主管機關妥協後定之），是否妥適？容有疑義。
其次，三大功能分區之劃設後，其分區改變之程序及要件如何？亦關係著功 能分區之成敗甚鉅。依國土法草案第 22 條第 3 項之規定，變更準則亦授權由中 央主管機關會商目的事業主管機關後定之。因此，國土保育地區得否變更為農業 發展地區？甚且得否變更為城鄉發展地區？即備受矚目，因為若功能分區劃設 後，其變更之要件或門檻甚低，雖有諸多程序之進行限制，但恐怕難以阻擋由國 土保育地區變更為其他土地使用強度更強的功能分區，如此一來，功能分區的穩 定性及客觀性即會面臨重大之挑戰。所以當務之急，似宜在國土法草案第 22 條 中增訂一項規定，仿草案第 28 條第 1 項之文字，明定國土保育地區不得變更為
27請參閱林明鏘（主持），《國土計畫法施行細則與相關子法之制定》，內政部營建署市鄉局委託研 究計畫期末報告，2006 年 4 月，頁 40 以下。
28國土法草案第 22 條第 3 項規定為：「有關國土功能分區劃設、劃分及變更作業準則，由中央主
其他功能分區，以示慎重！
再者，草案所定三大功能分區之使用管理，除應考量與都計法及區計法之銜 接配合外，例如：國土保育地區是否相當於區域計畫或都市計畫中之「保護區」？
農業發展地區是否相當於都市計畫及區域計畫中之「農業區」？而且應如何具體 執行與各功能分區規劃目的不相容之既存使用狀態？誠屬功能分區制度上最重 要的配套措施，依國土法草案第 38 條第 1 項之規定，凡與國土功能分區使用性 質不相容之土地，建築物及設施之使用，應予「禁止」。但其後半段又大開後門，
連國土保育地區，亦得興建一定規模以下之公共設施，公用事業及國防設施（同 條第 1 項第 3 款第 1 目規定），因為上述設施本質上明顯與國土保育地區劃設之 目的並不相容，卻遷就於現況事實，使得功能分區的分區目的完全喪失！比較理 想之作法，應對功能分區之得使用行為，明確加以訂定，尤其對所謂使用性質「相 同」或「相容」之情形，更應明文列舉，否則功能分區即喪失其區分之基本意義，
執法機關亦無法嚴格執行法律。
最後，被劃定為「國土保育地區」之土地，是否即構成大法官解釋所稱之「特 別犧牲」？（大法官釋字第 400 號及 440 號解釋文參照）而應給予「損失補償」？
由於國土法草案十分強調現實使用狀態之權利保障，以避免人民之激烈反抗，所 以縱使劃設為國土保育地區者，其原來合法之使用與功能分區性質不相容者，不 僅可以繼續為原來之使用，而且建築物均得修繕、改建及重建、新建（草案第 41 條規定參照），如此一來，不僅功能分區喪失其管制意義，也沒有所謂「特別 犧牲」及「損失補償」之必要。所以本文認為：現行國土功能分區之土地使用管 制，其實與過強效力之既得權利保障，是根本無法併存的，但是，國土法草案卻 出現這種前後互相矛盾的制度設計，令人費解。