第一節 開發許可制之問題脈絡
為解決我國現行土地利用「未將海岸及海域予以宣示，未能突顯海洋國家特 色」、「全國及縣（市）土地未作使用整體規劃，欠缺宏觀願景」、「未能落實國土 保育與保安，造成環境破壞」、「水、土、林業務未能整合，缺乏有效管理」、「重 要農業生產環境未能確保完整，影響農業經營管理」、「城鄉地區未能有秩序發 展，公共設施缺乏配套規劃」、「非都市土地實施開發許可缺乏計畫指導」、「都會 區域重大基礎建設缺乏協調機制，影響國際競爭力」、「對於發展緩慢及具特殊課 題之特定區域，亟待加強規劃」、「部門計畫缺乏國土計畫指導，造成無效率之投 資」（見國土計畫法草案總說明）等問題，內政部制訂國土計畫法（下稱國土法）
草案。詳言之，國土法之制訂，係為解決現行土地使用管制下之諸多問題。然而，
國土法所設計之土地使用管制制度，是否真能解決目前土地使用之困境？亦或不 但不能解決問題，還可能造成新的困境？
按國土法第六章所定之土地使用管制架構，採取平面管制之方式，國土法第 三十六條規定「本法施行後，在直轄市、縣市國土計畫公告實施前，其土地使用 管制，仍依區域計畫法、都市計畫法及國家公園法相關法令規定辦理；直轄市、
縣市國土計畫公告實施後，直轄市、縣市主管機關應依國土功能分區及土地使用 管制事項，分別予以不同程度之使用管制；其屬實施都市計畫地區及國家公園範 圍內之土地，仍依都市計畫法、國家公園法及其相關法規實施管制」，第三十七 條呼應第二十一條之規定，明定國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區之 土地使用管制原則。
然而，此一以功能分區為內涵之土地管制架構，對照國土法第五章之開發許
可制，卻顯突兀。國土法第二十八條第二項規定「農業展地區或城鄉發展地區內 從事一定規模以上之開發行為時，開發者應檢具開發計畫，向直轄市、縣市主管 機關申請開發許可，並檢具都市計畫書、圖，向直轄市、縣市都市計畫主管機關 申請一併辦理都市計畫之擬訂或變更」，第三十二條規定，「申請開發者依前條規 定取得開發許可後，應將開發區內之公共設施用地完成分割、移轉登記為各該直 轄市、縣市、或鄉鎮市所有，並向直轄市、縣市主管機關繳交開發許可費後，由 當地直轄市、縣市都市計畫主管機關據以發布實施都市計畫；其屬農業發展地區 之土地，視為改劃為城鄉展地區」，由此可知，透過開發許可之申請，會造成功 能分區變更之效果。
如此一來，一個合理的疑問是，我國開發許可既然會改變以功能分區為內涵 之平面管制，亦即平面管制與開發許可間實存有一定程度之矛盾關係，同時存在 於一部法律中，是否會造成解釋適用上、甚至結構上之問題？再者，目前非都市 土地之使用管制，土地分區因開發許可之破壞，而造成土地管制雜亂無章之現 象，久為各界所詬病，而標榜解決現行土地管制架構問題之國土法，卻延續使用 具有變更功能分區效果之開發許可制，甚至將之導入都市計畫地區，是否會造成 更嚴重之問題？殊值深究。本文試擬由土地使用管制之脈絡出發，探討國土法上 開發許可規定及其規範內容之妥適性。
本文嘗試由土地使用管制之架構出發，先以英國、日本兩國之土地使用管制 模式為例，列舉兩種相異類型之土地使用管制模式，並與國土法相對照，為我國 國土法立法例找尋座標定位。次由土地適用管制概念出發，導出開發許可在整體 之土地使用管制架構下所扮演之角色，藉由不同立法例間之比較分析，檢討我國 國土法開發許可制之妥適性，並凸顯其問題性。最後，就開發許可制之存廢問題，
提出本文之見解。
因此，本文係以整體土地使用管制制度之角度，理解開發許可應有之定位。
故本文將對於英國、日本兩國立法例上之土地使用管制及開發許可制，以至於我 國現行法及國土法之相關規定，作較為深入之介紹與評析。
國土法草案第二十一條規定國土之三大功能分區（國土保育地區、城鄉發展 地區、與農業發展地區），看似採取平面管制模式；然第二十八條第二項卻規定
「農業發展地區或城鄉發展地區內從事一定規模以上土地使用行為時，申請人 應……申請開發許可，並……申請一倂辦理都市計畫之擬訂或變更。」如此一來，
農業發展地區與城鄉發展地區之區分，即可因開發許可制而加以破壞其分區，縱 使在城鄉發展地區申請開發許可制，亦會破壞國土法上所揭櫫之成長管理計畫，
使得城鄉之發展變成“沒有上限管制”之發展；再者， 國土法草案第 28 條第 1 項雖規定，國土保育地區不得申請開發許可，但並沒有禁止國土保育地區，透過 草案第 17 條規定之通盤或隨時檢討程序，變更為農業發展地區或城鄉發展地 區，再透過草案第 28 條第 2 項之允許，申請開發許可，所以說：國土保育地區 仍殘存有受開發許可制破壞之潛在風險，除非草案第 28 條第 1 項再進一步限制：
國土保育地區亦不得於草案第 17 條所定之通盤檢討或隨時檢討方式變更其功能 分區，但是此種嚴格限制，卻又會與國土計畫應保存一定變更彈性之本質背道而 馳，本章亦將嘗試解決上述諸多結構性之嚴重問題。