修法建議

第五節 修法建議

總和上述，在土地使用管制之立法光譜上，我國國土法之規定較近似於日本 立法例，亦即以平面管制作為土地使用管制之主要手段，而異於英國之浮動式管 制。而日本之都計法、農振法、森林法雖亦有開發許可之規定，但其開發許可與 我國國土法開發許可之性質並不相同，反倒較近似於「核准容許使用」之性質，

不會因此而變更國土之功能分區。而我國國土法於採取平面管制之立法原則下，

另行設計會導致功能分區變更之開發許可制度，歧視試依種嚴重矛盾，也將平面 管制之原意破壞殆盡。

在平面管制與變更功能分區之開發許可相互交錯之下，國土法不但對現行非 都市土地於非都市土地使用管制規則之下，容許得因土地開發隨時地、任意地提 出興辦事業計畫，申請變更其土地使用分區及使用地類別，而使非都市土地管制 雜亂無章之問題束手無策。而現行之土地使用管制體系中，都市計畫地區因無開

發許可之適用（都市計畫法並未規定開發許可制），而係依賴定期檢討變更或個 案檢討變更維持土地使用之有效性，從而也使都市計畫土地逃過非都市土地使用 管制因任意之開發許可申請，而導致雜亂無章之問題。然而，於國土法施行後，

由於開發許可亦是用於城鄉發展地區，而城鄉發展地區亦包含現行之都市計畫土 地。如此一來，開發許可亦將進入都市計畫土地，可以預期者為，都市計畫土地 亦將難逃因開發許可之申請，而使得原本相對穩定之都市計畫管制系統，也發生 管制雜亂無章之不幸。而農業發展地區適用開發許可，更造成因開發許可之結 果，已將部分農業發展地區之土地，依法擬制為城鄉發展地區；然而，原劃設農 業發展地區範圍之直轄市、縣市國土計畫內容，卻仍未變更，於是使得該國土計 畫內容與實際之土地使用管制產生脫節之現象。

針對開發許可制可能產生之問題，本文提出兩個解決方向。其一為仍保留開 發許可制，但不賦予其變更功能分區之效力。換言之，即參考日本之立法例，將 開發許可性在符合國土功能分區使用方式之「核准容許使用」。

第二個思考方向，則是刪除國土法第五章關於開發許可之規定。而都市計畫 法第十七條規定「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機 關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必 要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。前項都市計畫定期通盤 檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之」即通 盤檢討變更之規定，又同法第二十七條則規定「都市計畫經發布實施後，遇有左 列情事之一時，當地直轄市、縣 (市) (局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視 實際情況迅行變更：一 因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受 損壞時。二 為避免重大災害之發生時。三 為適應國防或經濟發展之需要時。

四 為配合中央、直轄市或縣 (市) 興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，

內政部或縣 (市) (局) 政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得

逕為變更」即個案檢討變更。於刪除開發許可制之規定後，若能落實都市計畫法、

國土法上通盤檢討變更之規定，並輔以個案檢討變更，應足以確保計畫內容之合 理性。

本文由土地使用管制之概念出發，藉由對英、日兩國立法例之介紹，進而理 解國土法土地使用管制之規範模式。簡而言之，英國採取者為「開發引導計畫」

之「浮動式管制」模式，「開發許可」作為其土地使用管制之重要內涵，扮演相 當吃重的角色。反之，日本則是乃取「以計畫引導開發」之「平面式管制」，將 土地分區，各賦予其不同之管制強度，其雖亦有「開發許可」制之規定，但其開 發許可不會導致功能分區之改變。

觀察我國國土法之土地使用管制，其實較近似於日本「以計畫引導開發」之 平面式管制。然而，國土法第五章之開發許可制，卻賦予開發許可變更國土功能 分區之效果，如此一來，平面分區管制即喪失其意義。於現行非都市土地管制規 則規範下，非都市土地雖亦以平面管制為原則，但其區常遭私人即興式開發許可 破壞之弊病，不但在國土法施行後完全得不到解決，甚且，由於國土法下之開發 許可亦可適用於城鄉展地區下之都市計畫地區，因此會進一步造成都市計畫地區 之分區亦遭開發許可之破壞¹⁰⁴，可謂「成事不足，敗事有餘」。

又國土法對於開發許可制中「開發行為」之概念，亦欠缺明確之定義，另外，

農業發展地區申請開發許可後，視為城鄉發展地區之措施，事實上也會對農業發 展地區之環境造成一定程度之衝擊。本文除試圖參照日本立法例，為開發許可中 之開發行為找出一較明確之定義，也提出了立法上具體解決之道。亦即在國土法

104 依內政部綜合計畫組之說明，實務上都市計畫區中已有「開發許可」案例，如南科特定區計 畫，即採浮動分區都市計畫概念規劃，然本文認為，現行都市計畫法下，都市土地分區仍為一較 穩定之平面管制模式，詳見「國土規劃前置作業辦理計畫」子計畫九之期中審查會議，民國九十

採取平面管制之立法原則下，可參照日本立法例，將開發行為限縮在不違反功能 分區之使用、但達一定規模以上使用之行為（類似國土法上核准容許使用之概 念）；另一個解決方式，則是斧底抽薪地刪除第五章開發許可之規定，直接以落 實國土法及都市計畫法上通盤檢討變更、個案檢討變更之措施，以確保土地用之 實效性。