以光譜為喻，英國與日本之土地使用管制制度，正好立於兩個極端。首先就 英國而言，於一九四八年七月一日城鄉計畫法（Town and Country Planning Act）
施行以前，其採取土地使用分區管制制度（Zoning）61。城鄉計畫法實施之後，
引入開發許可制，採取以開發引導計畫之「浮動式管制」。而日本則在二次戰後，
為國土之復興，於一九五０年制定國土綜合開發法，又於一九七四年制定國土利 用計畫法62，原則上採取土地分區管制制度，以計畫引導國土之開發。藉該二國 立法例與我國國土法草案之對照、比較，本文試圖為我國國土法之土地使用管制 型態，找出在管制光譜上之定位，並藉此分析其中之利弊。
（一）英國立法例
61 林森田，土地開發許可制理念之探討，人與地，民國八十三年十一月，頁 17。
1、立法背景
英國自工業革命以來，由農業轉變為以工業為主之國家，並形成早期之工業 城市。但因缺乏土地使用分區管制，造成工業城市環境品質惡劣，傳染病四處蔓 延63，始有土地使用管制法令之出現。一九０九年，英國開始採行土地分區管制 制度，但由於計畫與實際之土地利用往往有相當之出入，並且因土地之規劃與管 制，往往會嚴重影響土地所有人權益。因此，二次戰後，為配合國家之重建工作，
英國透過巴羅委員會（Barlow Commission）、蘇格特（Scott Committee）委員 會、阿斯瓦特委員會（Uthwatt Committee）之研究，於一九四七年制定城鄉計 畫法（Town and Country Planning Act），並於隔年（一九四八年）七月一日開 始實施64。
2、計畫擬定機關
主要為中央之環境屬以及各地方政府。依據一九七０年「白皮書」（White paper）之內容，環境部為一整合性之機構，主要職掌包括訂定法令規章與研擬 全國性及區域性政策指導、地方政府結構計畫之督導、特殊開發申請案之審查、
接受開發許可之申訴等。而地方政府之主要執掌，則包括擬定開發計畫並據以執 行開發許可，為因地方政府所在位置不同，其擬定之計畫內容亦有所差異，茲列 舉如下65：
（1）非都會地區
63 王敏順，英美兩國土地使用管制制度之比較，人與地，民國八十三年一月，頁 31。
64 林森田，土地開發許可制理念之探討，人與地，民國八十三年十一月，頁 18。
65 彭光輝，英國的開發許可制及開發許可在臺灣實施之展望（上），住都雙月刊第 127 期，民國 八十六年六月，頁 54。
郡（縣）級政府負責擬訂結構計畫、礦區計畫與廢棄物處理地方計畫；區級
（鄉、鎮、市）政府負責擬訂區地方計畫。
（2）都會地區
無郡（縣）級政府，區級（鄉、鎮、市）政府負則擬訂單一發展計畫。另外，
無論都會地區或非都會地區之地方政府皆可各自擬訂輔助性之計畫、設計指引。
依地方自治原則，地方規劃機關是實際執行開發與建築許可之單位。
3、管制內容
採兩階段式之計畫系統，「綱要計畫」（Structure plan）由郡議會（Country Councils）擬定，送交中央環境部審核同意，其範圍較為廣泛，位階較高，也較 為抽象，且有民眾參與審核之程序；另外，「地區計畫」（Local plan）則由郡或 區計畫當局（Country or district ）擬定，無須中央機關之核可，其內容較為 詳盡，相當於綱要計畫之執行計畫。
在土地管制手段上，則採取開發許可制度。任何土地之實質開發與建物使用 達一定程度之變更，均需向地方政府之規劃單位申請「開發許可」。衡諸英國之 計畫體系，雖然開發許可賦予開發者及發展計畫有充分的規劃權限，但其權利仍 須受制全國性與區域性發展政策所擬訂之規範。若開發者違背此類政策或規範，
地方規劃機關除非基於特別實質因素（material consideration，如開發案可創 造大量之工作機會）並可以附帶條件（planning conditions）或規劃協議
（planning arguments）予以拘束者外，不會授與其開發許可66。
66 彭光輝，英國的開發許可制及開發許可在臺灣實施之展望（上），住都雙月刊第 127 期，民國
4、開發許可
英國之土地利用，係以開發許可為管制手段。「開發許可」之概念，係源自 於英國一九三二年之「暫時開發令」（Interim Development Order）。「暫時開發」
之概念，可溯源於一九一九年之住宅、市鎮規劃法，即當地方政府擬訂計畫方案
（Planning Scheme）時，土地開發仍可繼續進行，而開發者若受到其後政府公 佈之計畫方案之損害，開發者可獲補償。
一九三二年，制定城鄉計畫法，土地開發管制仍透過地方政府擬訂、衛生部 長核准之計畫方案。惟計畫方案之管制性質常具有僵硬性，隨時間之經過，計畫 常常不符土地利用之實際需求。故一九三二年之城鄉計畫法採用「暫時開發令」
之制度，然此種暫時開發令直至一九四三年城鄉計畫暫時開發令法生效後，始正 式實施。
由「暫時開發令」演變成早期之土地開發許可之申請型態，期建立一計畫管 制之方式，而由地方規劃機關所負責擬訂之計畫方案開始實施前，土地開發仍可 繼續進行。而計畫方案實施後，任何一暫時開發令之許可而開發土地者，若於計 畫方案實施時遭受損害，可要求地方政府給予補償。相對的，對於因計畫方案之 實施而造成土地之增值者，則由地方政府課以百分之七十五之增值稅。
至一九四七年之城鄉計畫法，則明訂開發許可制。城鄉計畫法對於開發許可 之定義，為「土地所有人或開發者欲於地中、地表、或地下、地上從事建築、土 木工程、採礦或工事，或對土地、建築物任何使用的實質改變行為，必須先向地 方規劃機關申請許可後始得據以為之」67。故「開發行為」分為二種，一為「操
67 彭光輝，英國的開發許可制及開發許可在臺灣實施之展望（上），住都雙月刊第 127 期，民國 八十六年六月，頁 54。
作性開發」（Operation），係指於地表、地中、地下、地上從事建築、土木工程、
採礦、或工事等行為。其二為「變更使用」（Change of use），指對土地或建築 物之任何使用的實質改變。
開發許可之運作程序大致分為申請、審議、協商、申訴，分述如下68：
（1）事前諮商（Pre-application discussion）
英國之開發許可制度允許開發者於正式提出申請之前，先行與開發許可之審 核單位進行諮商與討論，如此，開發者可了解政府之政策與該地區之整體發展策 略，並進而確定申請開發許可所需具備之文件圖表與審核程序，有助於其後土地 開發方案之細部規劃與設計。政府亦能於此階段先行過濾許多不可行之開發案、
以及不需要申請開發許可之開發案，或消除政府與開發者間之重大歧見，減少日 後申請之審核及協商時程。
（2）申請登記（registration）
開發申請人必須向當地政府之計畫機構提出申請，除填寫定型化表格外，審 核機關尚可要求其提供必要之相關資料。許可之申請，不限於土地所有權人或建 築物之使用人，如此可使欲投資開發者，於尚未購買土地前先行申請以確定土地 可開發使用之內涵，藉以降低投資風險。另一方面，為防止浮濫申請，故每一申 請案均需繳納規費，費用之高低，則隨開發案之規模及成度有所不同。
（3）申請公告與意見徵詢（notification and consultation）
申請案需公告周知，對環境有重大影響之開發案更有公告之必要性。城鄉法 一般開發令更明訂高度超過二十公尺以上之建築物及設置墳場等九大類「惡鄰開 發」（Bad-neighbor’ development）案，申請人需將其開發申請案刊登於地方 報紙周知，並於開發土地上豎立牌示周知。地方規劃機構得徵詢相關機關對該開 發案之意見，以及受影響者之意見，必要時應舉辦說明會或公聽會。
（4）現場勘查（visit site）
了解基地現場、發展條件、周邊發展情形、聯外狀況等，以便進一步評估開 發可能造成之影響。評估結果可供作為與開發者協商之依據。
（5）協商（negotiation）
於英國開發許可制中，允許開發者與規劃機構官員進行協商，進一步達成協 議。協議之內容，多為使開發者負擔部分公共設施之建設費用、環境影響費等，
藉此減輕地方政府部分之財政負擔。
（6）初步審查報告
規劃機構及審核人員考慮開發案之特性、諮商意見及收到之異議、法令及政 府之政策與執行要點、與地方發展計畫之配合情形、時空環境需求等因素，及與 申請者協商過程所達成之協議或擬對申請者設定之限制條件等情形寫成專案報 告，送交地方議會之規劃委員會（Planning Committee）作成決策。英國開發許 可之最大特色就是賦予地方政府之規劃師相當大之行政裁量權，以充分考量申請 開發案之各種條件，在給予開發與否之建議，不必受限於各項法令。
（7）決策、許可核發
開發者提出申請後，經考量規劃官員之建議，由規劃委員會作成否決開發許 可之申請、無條件給予許可、附條件給予許可之決定。
（8）申訴（appeal）
申請者不服對於規劃委員會之決定有所不服者，可向環境部以及法院提出申 訴。
5、小結
由上述對於英國土地使用管制制度之介紹，可知英國以中央環境部擬之「綱 要計畫」，以及地方政府擬訂之「地區計畫」為土地開發之上位原則。實際上之 土地使用方式，則主要藉「開發許可」之核發與否，決定土地實際之使用與發展 方式。然而，「綱要計畫」與「地區計畫」雖為上位、抽象之土地使用原則，但 仍具有一定之規範效力，當開發許可之申請案背離了計畫所揭諸之大原則時，開 發案件之申請原則上會被駁回。亦即，「綱要計畫」與「地區計畫」某程度上是 作為審議機關核發「開發許可」與否之標準。
由上述對於英國土地使用管制制度之介紹，可知英國以中央環境部擬之「綱 要計畫」，以及地方政府擬訂之「地區計畫」為土地開發之上位原則。實際上之 土地使用方式，則主要藉「開發許可」之核發與否，決定土地實際之使用與發展 方式。然而，「綱要計畫」與「地區計畫」雖為上位、抽象之土地使用原則，但 仍具有一定之規範效力，當開發許可之申請案背離了計畫所揭諸之大原則時，開 發案件之申請原則上會被駁回。亦即，「綱要計畫」與「地區計畫」某程度上是 作為審議機關核發「開發許可」與否之標準。