國土法之開發許可制與英、日兩國立法例之比較

（一）英國及日本立法例之開發許可制

1、英國立法例上之開發許可制「開發行為」

如本文第二章所述，「開發許可」之概念，源自於英國一九三二年之「暫時 開發令」（Interim Development Order）。「暫時開發」之概念，可溯源於一九一 九年之住宅、市鎮規劃法，即當地方政府擬訂計畫方案（Planning Scheme）時，

土地開發仍可繼續進行，而開發者若受到其後政府公佈之計畫方案之損害，開發 者可獲補償。

英國於一九三二年制定城鄉計畫法，土地開發管制仍透過地方政府擬訂、衛

生部長核准之計畫方案。惟計畫方案之管制性質常具有僵硬性，隨時間之經過，

計畫常常不符土地利用之實際需求。故一九三二年之城鄉計畫法採用「暫時開發 令」之制度，然此種暫時開發令直至一九四三年城鄉計畫暫時開發令法生效後，

始正式實施。

至一九四七年之城鄉計畫法，則明訂開發許可制。城鄉計畫法對於開發許可 之定義，為「土地所有人或開發者欲於地中、地表、或地下、地上從事建築、土 木工程、採礦或工事，或對土地、建築物任何使用的實質改變行為，必須先向地 方規劃機關申請許可後始得據以為之」⁸⁷。故「開發行為」分為二種，一為「操 作性開發」（Operation），係指於地表、地中、地下、地上從事建築、土木工程、

採礦、或工事等行為。其二為「變更使用」（Change of use），指對土地或建築 物之任何使用的實質改變。至於英國城鄉計畫法上開發許可制之內涵，已於第二 章中詳述，茲不複贅。

2、日本立法例上之開發許可制

於日本之土地使用管制上，其都市地域、農用地域、及森林地域均有開發許 可制之規定，茲分述如下。

（1）都市地域之開發許可⁸⁸

都市地域主要係依據都市計畫法予以土地使用管制。依都市計畫法規定，都 市計畫區域內之土地開發行為採開發許可制（日本都計法第二十九條、第三十三 條）；亦即，都市計畫區域內之土地開發行為，原則上應經都道府縣知事之許可，

87 彭光輝，英國的開發許可制及開發許可在臺灣實施之展望（上），住都雙月刊第 127 期，民國 八十六年六月，頁 54。

88 陳立夫，日本國土開發計畫體系，人與地，民國八十六年二月，頁 3。

以確保達成「市街化區域」及「市街化調整區域」之區分目的。

依日本都計法第二十九條規定，市街化區域及市街化調整區域內之開發行 為，應事先向都道府縣知事申請許可。都計法第四條第十二項之規定，該法所謂 之「開發行為」，係指主要以供建築建築物或建設特定工作物之使用目的，而實 施土地區畫形質之變更而言。建築行為本身，不包括在此一法定開發行為之概念 內。至於土地區畫形質之變更，係指以道路、圍牆等使土地坵塊之物理形狀變更，

或為挖土、填土、整地工事等使土地形質變更。由於日本都市計畫法上對於開發 行為之定義，並未十分明確，日本建設省（現改制為國土交通省）乃為以下各點 之補稱解釋：

I 單純之土地分割、合併，不屬開發行為。

II 與建築物之建築行為本身不可分，而係為建築工事整體之地基打樁、挖掘等 行為，則不屬開發行為。因此，於既有之建築基地上從事建築，只要不變更土 地區畫，原則上即非開發行為。

III 從土地之利用目的、物理形狀等觀之，認為該土地之主要利用目的並非供 建築物或特定工作物使用時，即非開發行為。亦即，為建築建築物或特定工 作物以外之目的，而為土地區畫形質之變更者，並不屬於開發行為。

又上述之特定目的，依日本都市計畫法第四條第十一項及其施行令第一條規 定，特定工作物分為第一種特定工作物及第二種特定工作物二類。前者指混凝土 工廠、瀝青工廠、碎石工廠、危險物品儲藏或處理設施等有造成週邊環境惡化之 虞之工作物；後者指高爾夫球場、棒球場、田徑場、動物園、遊樂設施等規模在 一公頃以上之大型工作物。

都市計畫地區開發許可之適用對象上，依日本都計法第二十九條之規定，市 街化區域及市街化調整區域內之開發行為，應事先向都道府縣知事申請許可。但 有下列情形之一者，不在此限：

I 市街化區域內面積在一千平方公尺以下之小規模開發 （東京、大阪、名古 屋等三大都市圈之一定區域內，則為五百平方公尺以下）；但為防止無次序之市 街化，於有特別必要時，都道府縣知事得以行政命令將面積限制調降至三百平方 公尺。

II 市街化調整區域內之開發行為，係以建築供畜舍、溫室、育種苗設施等使用，

或林產、水產之生產集貨場等農林漁業使用，或其經營者居住使用之建築誤為目 的者。

III 以建築供鐵路車站、社會福祉設施、醫療設施、義務教育設施、變電所等公 益上之建築物使用為目的，而為之開發行為。

IV 國家、都道府縣、指定都市等實施之開發行為。

V 為實施都市計畫，土地區畫整理、市街地在開發等事業，而為之開發行為。

VI 為實施非常災害之應急措施而為之開發行為。

對於開發許可之審查基準，則區分為「技術基準」及「區位基準」二種⁸⁹。 市街化區域內之開發行為，僅符合技術基準即可；市街化調整區域內之開發行

89陳立夫，日本國土開發計畫體系，人與地，民國八十六年二月，頁 4。

為，則需同時符合技術基準及區位基準，始得予以許可。所謂技術基準，主要可 分為二大項，一為須符合土地使用分區管制規定，二為須確保開發地區具有作為 市街地之必要設施水準。亦即，在不妨礙環境保育、災害防治、通行安全或業務 活動效率之前提下，開發地區內必須設置道路、公園、綠地、消防水利、排水設 施、給水設施等公共設施及樹木植栽等。至於區位基準，係指於市街化調整區域 內，例外地得准予申請開發許可之開發行為之情況，例如以提供開發地區附近居 民日常活所需零售、加工、修理等商店或作業場之建築物建築為目的，而為之開 發行為；或為有效利用市街化調整區域內之礦物資源、觀光資源等，而建築其必 要建築物之開發行為等。

（2）農業地域之開發許可

依日本農振法第十五條之十五第一項之規定，「開發行為」指宅地造成、採 取土石及其他土地形質變更或建築物及其他工作物之新建、改建或增建。而所謂

「其他土地形質變更」，例如土地開墾、農用地間之用途變更、砂石之採取、礦 物之採掘、填挖土石方及堆積物品等變更土地物理形狀之行為。至於竹木之採 伐，雖當然不該當於土地形質之變更行為；但如採伐竹木後，將之長時間堆置之 行為，通常係解為變更土地物理形狀之行為。又對於水田、旱田，為栽植樹木，

而挖掘栽植坑穴之行為，亦解為該當土地形質之變更。

農用地域之開發許可，須向土地所在地之市町村長提出申請，並由市町村長 負具意見書，送與都道府縣知事。若有日本農振法第十五條之十五第四項之事 由，例如開發行為將使該土地作為農用地使用產生困難，或有產生災害之虞之情 形，則不得予以開發許可。若無上述之情形，則得予以許可，都道府縣知事於許 可前，應事先聽取都道府縣農業會議之意見。且都道府縣知事為確保開發行為之 土地及其周邊農用地之農業利用，於必要限度內，得對於開發許可之附款。其附

款內容諸如：關於該開發行為施行中為防災上所需之適切措施，或要求對於開發 工程為定其之進度報告等。

（3）森林地區之開發許可

依日本森林法第十條之二，地域森林計畫範圍內之私有林（保安林、保安林 設施地區除外）土地，其面積超過一公頃以上之開發行為，應經都道府縣知事之 許可。而此處之開發行為，指採掘土石或樹根，或從事開墾及其他便更土地形質 之行為中，森林土地之自然條件、其行為態樣等。都道府縣知事對於此開發許可 之申請，如認為未有該當於下列情形之一者，即應予許可：

I 就該擬為開發行為之森林之現有關於土地災害防止功能以觀，因該開發行為，

將使該森林周邊地域，有土砂流出或崩塌或發生其他災害之虞者。

II 就該擬為開發行為之森林之現有關於水害防止功能以觀，因該開發行為，將 使依賴該水害防止功能之地域，有發生水害之虞者。

III 就該擬為開發行為之森林之現有水源涵養功能以觀，因該開發行為，將使依 賴該功能地獄之水資源之確保，有顯著妨礙之虞者。

IV 就該擬為開發行為之森林之現有環境保育功能以觀，因該開發行為，將使森 林周邊地域之環境，有顯著惡化之虞者。

（二）我國國土法草案之開發許可制與英、日兩國立法例之比較

我國國土法官於開發許可之規定，主要規定於國土法第五章。依國土法草案

第二十八條第二項、第三十一條第二項之規定，開發許可之審議機關，原則上由 直轄市、縣（市）主管機關受理開發許可之申請後，提請該管國土計畫委員會審 議。例外於申請計畫面積達中央主管機關所定規模或申請開發土地跨越二以上直 轄市、縣（市）轄區者，應報中央主管機關提請中央國土計畫委員會審議。在開 發許可之適用範圍方面，依國土法第二十八條、第三十八條第一項第一款、第二

第二十八條第二項、第三十一條第二項之規定，開發許可之審議機關，原則上由 直轄市、縣（市）主管機關受理開發許可之申請後，提請該管國土計畫委員會審 議。例外於申請計畫面積達中央主管機關所定規模或申請開發土地跨越二以上直 轄市、縣（市）轄區者，應報中央主管機關提請中央國土計畫委員會審議。在開 發許可之適用範圍方面，依國土法第二十八條、第三十八條第一項第一款、第二