國土永續發展基金

依國土法草案第 32 條第 4 項之規定，取得開發許可者，其所應繳納之「國 土保育費」應繳交至國土永續發展基金，依其立法理由說明認為：「對申請開發 許可者收取國土保育費，係基於開發利得之回饋及因本法規定國土保育地區不得 申請開發許可之嚴格限制，造成可開發地區之機會利得，亦即開發者付費及維護 公 共 利 益 原 則 下 收 取 之 費 用 ， 因 此 國 土 保 育 費 亦 屬 「 特 別 公 課 」

（Sonderabgaben）。依此一立法理由說明，可以看出收取國土保育費乃係避免外 部成本由全民負擔，故以廣為租稅手段（即特別公課），將外部成本內部化，以 達到公平之目的。此種在傳統預算外，另外爭取部份財源之作法，在國內雖非首 例（其他已有空污基金及回收基金之設置等），但該基金之規模大小，及其性質 屬預算法上那種類型？特種基金？是否屬特別收入基金？（預算法第 4 條規定參 照），國土法草案或立法理由均未進一步加以說明，因此對該基金之定性，以便 與預算法之管制（例如：預算法第 4 條第 2 項，第 21 條及第 50 條等管制規定）

相互銜接，有其必要性。

此外，依國土法草案第 32 條第 4 項復規定，所收取之「開發影響費」得成 立「基金」，但並非繳交至「國土永續發展基金」，但依立法理由說明，「開發影 響費」亦屬一種「特別公課」，則草案將其分成二種基金，並分成二種收取費用 之名目？是否合理妥當？是否重疊而宜併合為一，集中成為一個較大規模之「國 土永續發展基金」，藉以支應國土法草案第 42 條第 1 項之奬勵；國土法草案第 47 條之國土規劃研究，調查及土地利用監測費用，均值得檢討修正國土法草案 50 條對國土永續發展基金之收入面及用途面之規定。

如果國土永續發展基金會之累積收入，可以達到千億台幣以上之規模時，其 支出面，似宜加以放寬，包括對特別犠牲者及受徵收補償者之補償費用支出，亦 得全數由該基金支付，如此一來，各級國土主管機關亦無庸再因預算編列不足，

致無法有效實施使用管制而備感無力；相反的，透過國土永續發展基金的奧援，

提供各級國土主管機關，直接徵收或價購的財源，長期下來，必定會對功能分區 的有效管制，提供相當之助力。當然，我們必須仔細評估國土永續發展基金之收 入規劃到底可能多大？才能量入為出，仔細規範其支出用途，所謂「巧婦難為無 米之炊」，因此，巧婦須要評估今天會有多少米，也才能煮出適合全家溫飽的米 飯，用在國土永續發展基金之收入與支出問題上，更顯得極須作法事實的事前評 估，才不會造成在空中劃出一個大餅，但在實際上只是望梅止渴，毫無真正實益 可言。

第四節 結論

由前述的政策及具體草案之檢討分析，我們可以歸納出本文下列初步結論：

一、國土法草案的目標原為統一並指導都市計畫，區域計畫及其他部門計 畫，但其實質草案內容卻僅僅是二代區域計畫法而已，有「名實不符」的錯亂現 象。

二、國土法所設定解決之十大問題，依其具體條文之機制設計，根本無法解 決其預設之問題。其理由在於立法當初並未仔細對照解決機制與問題彼此間之關 連性。

三、「計畫指導開發」乃是國土規模之基本原則，可是國土法草案中所夾帶 之開發許可制，卻反而造成「開發指導計畫」的倒置結果。

四、國土計畫法草案，過於重視一定規範以上之部門開發計畫，致造成部門 重大計畫，即得隨時改變國土計畫內容之絕對效力。

五、國土法之定性問題，國內未有共識，致其目前形成基本法與實施法兼容 並存的結果，也造成其效力未能明確界定之副作用。

六、國土規劃之基本原則，基本上具有拘束各級國土機關之效力，但因為其 缺乏效力之配套規定，所以只淪為訓示性的道德勸說。

七、特定區域計畫嚴格而言，是屬國土計畫內之部門計畫，但在國土法草案 中享有極大之效力，草案對特殊課題又定性不清，極易造成國土計畫之破壞因素。

八、國土計畫沿襲都市計畫與區域計畫之陳規，以國土計畫審議委員會作成 審議國土計畫之內部機制，不符合權責相符以及民主正當性之要求。

九、國土計畫之擬定或變更程序，缺乏民眾參與機制之問題，仍未能有效解 決，宜適度引進聽證，公聽及陳述意見之機制外，行政機關並賦有義務提供民眾 必要之規劃資訊，使得民眾參與始具有實質意義。

十、中央與地方權限衝突原因在於中央有過多之代行權，而且代行要件並不 符合地方制度法保障地方自治之精神，而且衝突解決機制，過於單方由中央逕行 決定，似宜引進強制協商之機制，以打破僵局。

十一、國土計畫之三大功能區分，因為受既有權利之保障，開發許可制及使 用管制長達 10 年落日條款等因素之影響，所剩實際分區功能有限。

十二、開發許可制之規定內容不完整，且其效力過大，對於平面管制所造成 之負面影響太大，所以最後評估其利弊得失，本文認其弊大於利。

十三、國土法上之罰則規定，構成要件不清，處罰對象順序錯置，未斟酌行 政罰法之規定，且引進刑罰規定，對於人民倫理非難性之確認程度，仍有不足。

十四、國土法過份偏重既有現狀之保護，並嚴格限制公權力之使用管制權的 介入，結果價值失衡，國土功能分區勢必無法落實。

十五、國土永續發展基金之定性宜明朗化，並宜合併開發影響費之基金，使 基金規模擴大，以有效提供損失補償之財產奧援。

依本文所信，若未明白立法，仍會漫延至國土法草案上。