以「易感性」觀點審視台韓空污防制政策之兒童健康保護

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第二節 以「易感性」觀點審視台韓空污防制政策之 兒童健康保護

在上世紀末之環境政策與兒童健康相關領域之研究中，陸續有學者指出政府 在環境政策發展過程及政策內容中並未考量兒童在環境污染中遭受之獨特風險 (Landrigan&Carlson, 1995)。而根據美國國家研究委員會(National Research Council)之研究亦指出，兒童在與成人遭受同樣的環境污染情形下兒童所受到的 危害相較成人而言存在多種差異(National Research Council, 1993)，使得兒童在面 臨環境污染影響時較成人遭受更嚴重的健康風險。此種兒童異於成人之獨特環境 風險被稱為兒童之「易感性」(Vulnerability)( Landrigan&Goldman, 2011)。

基於兒童「易感性」之觀點，政府在制訂空污政策在內等環境政策之決策過 程及法規內容，應當對兒童單獨進行實證之研究、制定額外的保護規範及環境標 準。然而在過去的研究中發現，除了美國以外幾乎沒有其他國家在法規政策中並 未認知兒童之「易感性」，亦僅有美國及部分 OECD 國家為兒童制定了額外的環 境標準，但主要是針對食品安全領域；在當前全球之空氣防制相關政策中，在環 境政策法規中，認知並回應兒童之「易感性」的，僅有美國之「兒童環境健康保 護法」(US, S.B. 25, Children’s Environmental Health Protection Act) (Spady et al.,2006; Spady et al.,2008)。該法案規定環境主管機關必須在一年內對現行空氣品 質標準納入進行重新評估，重新確認標準是否能夠充分保障兒童之環境健康，對 於被認定為不充分之標準，應當在三年內優先修改(US, 1999)。

總而言之，在過去之研究中，世界各國政府在空污防制相關法規政策中對於 兒童「易感性」的明確認知除美國以外幾乎沒有；亦僅有少數歐洲 OECD 國家對 於兒童制定了部分額外之環境健康保護標準。故在下列以兒童「易感性」觀點對 於台韓空污防制政策進行審視之內容中，將以兩項標準進行檢視：1.在法規政策 文件中明確認知兒童受到環境/空氣污染之傷害較一般成年嚴重之「易感性」；2.

在法規政策中對於兒童群體提供額外保護，包括：制定額外之空品標準、保護啟 動標準及措施。

台韓當前之空污防制政策，皆有針對戶外空污防制之母法，台灣之法規為

「空氣污染防制法」，韓國之法規為「大氣環境保護法」，亦都有針對室內空氣

品質進行管制之母法，台灣之法規為「室內空氣品質管理法」，韓國之法規為

「公共場所室內空氣品質管理法」。前述之法規對於國民健康保護之內容主要又 可概括為：空氣品質標準、空污監測、空氣品質惡化之緊急應對等內容。

不過，在台灣之「空氣污染防制法」、「室內空氣品質管理法」中，並未有 任何提及兒童之法規條文，亦沒有任何與「易感性」相關之內容，此部分與之前 對各國政策法規之「易感性」研究發現相符。但是，在韓國之「公共場所室內空 氣品質管理法」之第 12-2 條第 1 款中，明確指出了：「包括兒童在內的易感性族 群在接觸到空氣污染物時，可能受到更嚴重之健康危害」。並在第 5 條第 2 款中 規定：對於兒童在內的易感性族群所使用之場所，應當制定嚴格之室內空氣品質 標準。根據此發現，韓國應當是除過去文獻中發現的除美國以外第二個在空氣污 染防制法規中明確認知兒童之「易感性」並明確因應此一特性要求制定更為嚴格 保護措施之國家。不過該條文新增於 2016 年 12 月 27 日之修法，顯示對於兒童

「易感性」之認知在韓國亦是相當晚近之事。

此外，但值得一提的是，在韓國之「學校衛生法」中，亦有與空污健康保護 相關之內容(第 4-2 條：學校每年應進行兩次空氣品質檢查、第 4-3 條：學校應於 每間教室安裝空氣淨化設施及 PM2.5 監測設施；第 5 條：編撰「空氣品質惡化應 對手冊」)規範，將空污防制政策內容寫入校園健康政策法規中，台灣雖然亦有

「學校衛生法」，但並沒有與韓國相似的空污健康保護政策內容，此部分亦是值 得注意之處。

在空氣品質標準部分，台灣及韓國都有制定戶外及室內之空氣品質標準，惟 韓國有針對兒童在「學校衛生法」中額外訂立校園內之室內空氣品質標準，而台 灣雖然已經依據「室內空氣品質標準」訂立室內空氣品質標準，但其實施場所已 納入大部分公共場所卻未包括高中及以下之學校(包括幼兒園)，使得室內空氣品 質標準對於兒童之保護缺了相當重要的一環。

此外在空氣品質標準之修訂部分，韓國之修訂頻率同樣高於台灣：台灣之戶 外空氣品質標準自 2004 年制定迄今共修訂 3 次，韓國之戶外空氣品質標準自 1991 年制定至今共修訂 7 次；此外韓國之(校園)室內空氣品質標準自 2002 年制定 至今共修訂 4 次(2005 年、2016 年、2018 年、2019 年)，而台灣之室內空氣品質標 準自 2011 年制定後並未經歷任何修訂。台韓之戶外空氣品質標準都採統一標

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準，未對兒童等敏感性族群訂立額外標準，而在當前之空品標準中，韓國在懸浮 微粒(PM10)、臭氧(O3)、二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)、一氧化碳（CO）、苯 (Benneze)等污染物之標準皆較台灣嚴格。因此在空氣品質標準之部分，台灣無論 是在戶外抑或室內之空品標準中，均未認知「易感性」亦無任何對兒童的額外保 護；而韓國則是在室內空品標準之制定中認知兒童之「易感性」且制定額外之空 品標準；而在戶外空品標準上亦較台灣嚴格，對兒童之健康保護亦有助益。

關於空污監測之規範，台韓之戶外空污監測規範相似，皆有設置一般空氣監 測站、交通(道路)空氣監測站以及背景監測站，此外台灣另外設置了國家公園監 測站(2 站)以及工業(區)監測站，為韓國所沒有。而韓國設置的郊區空氣監測站則 是台灣所沒有。至於監測之空氣污染物，主要包括細懸浮微粒(PM2.5)、懸浮微粒 (PM10)、臭氧(O3)、一氧化碳(CO)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)等六種主要 空氣污染物，此外台韓都在交通(道路)空氣監測站中額外對碳氫化合物(HC)及鉛 (Pb)進行監測，但韓國規定鉛(Pb)為強制監測項但台灣規定其為非強制檢測項目。

在室內空污監(檢)測之部分，台韓都有規定列管之室內場所必須進行定期檢 測，但台灣之規定為兩年一檢，韓國之規定為一年一檢，但韓國針對學校另外加 嚴標準—學校之定期檢測為每年兩檢(上下學期各一次)；關於室內空氣品質連續 監測之規範，台灣之「室內空氣品質管理法」規定主管機關指定之場所需設置連 續監測設備，但目前未見任何公告之指定場所；而韓國之指定室內場所皆需設置 連續監測設備且隨法律事實立即生效，此外韓國之「學校衛生法」中額外規定每 間學校教室內需安裝細懸浮微粒(PM2.5)之自動連續監測設備。

故台韓在戶外空污監測部分，都沒有任何對於兒童「易感性」的認知及回 應，但在室內空污監測部分，台灣沒有對於兒童「易感性」的認知及額外保護，

但韓國有：包括提升每年室內空品檢測頻率及為學童額外提供 PM2.5 監測設施。

在空氣品質惡化之緊急應對及空污校園防護方面，台韓皆有訂立空氣品質惡 化預警之分級—台灣分為「預警二級」、「預警一級」、「嚴重惡化三級」、

「嚴重惡化二級」、「嚴重惡化一級」(最嚴重)，韓國分為「注意」、「警 報」、「重大警報三級」，並對於敏感性族群提供額外的防護指引，同時制定校 園應對空氣品質惡化之應急作業流程。

應對之措施部分，台韓也大致相同—包括空氣品質警示(電子看板等)、宣導 師生佩戴口罩、關閉教室門窗、將戶外活動改為室內進行、對敏感族群進行健康 追蹤/管理、停班停課等。顯示台韓在空氣品質惡化之緊急應對及空污校園防護方 面皆有提供額外保護措施。惟韓國之上述措施採行標準較台灣嚴格，使得韓國對 於兒童之健康保護成效優於台灣。

而一般之校園防護部分，台灣之規範主要有：學校選址考量空污因素—但在 本研究中關於戶外空污監測之測站資訊中發現，有部分交通(道路)空氣測站設置 於學校，某種程度似乎說明學校設置於交通繁忙之道路附近，反映此一規範可能 並未完全落實；另一防護措施是：在校園種植特定植物淨化空氣。而韓國之其他 保護措施為：新建之校園建築使用綠建材、在(高中及以下、包括幼兒園)每一間 教室內安裝空氣淨化以及對 PM2.5 進行連續監測之設施，此為台灣所沒有之措 施。顯示台韓在一般校園防護方面未有提及兒童之「易感性」但確實提供高於成 人標準之額外保護措施。

綜合上述之檢視，可以發現，韓國對於兒童「易感性」之認知及作為回應之 防護措施，皆是近兩三年才開始快速進展，不過已經有相當多的突破—包括制定 兒童專門之室內空氣品質標準、在教室內加裝室內空污監測及淨化設施，還包括 立法上明確對於加強對於兒童族群保護的財務、人力、行政支持方面的承諾；而 台灣在當前之空污防制法規及校園政策中並未認知到兒童之「易感性」—現行的 空污防制政策中，兒童並未被視作與成年人不同，需要特殊保護的族群，兩者之 防護措施及實施標準並無明顯差異(例如：空品標準)，甚至是將兒童健康置於非 優先地位之情形(室內空品法遲遲未列管與兒童最為相關之校園室內場所)；另一 方面，台灣現行之室內外空品標準，以及空品惡化緊急應對措施之啟動標準，大 部分較韓國寬鬆，顯示出當前台灣之空污防制政策對於兒童的保護似乎並未達到 最高之標準，是未來有待改善之事。

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