從兒童權利觀點比較台灣與韓國之空氣污染防制政策

國立臺灣大學公共衛生學院健康政策與管理研究所 碩士論文

Institute of Health Policy and Management College of Public Health

National Taiwan University Master Thesis

從兒童權利觀點比較台灣與韓國之空氣污染防制政策

A Comparison of Air Pollution Control Policy in Taiwan and South Korea from the Perspective of UNCRC

姚澤銘

Ze-Ming Yao

指導教授：張弘潔 博士

Advisor: Hung-Chieh Chang, Ph.D.

中華民國 110 年 1 月

January, 2021

誌謝

為時七年的台灣求學時光終於在此告一段落。之前在論文寫作過程中查閱 別人的論文，看著別人的誌謝，想著是否有些矯情，自己畢業時應該不會寫 吧。但輪到自己的時候，似乎才明白那種感受，也是走過這個完整的過程後才 會知道自己一路走來收穫了多少的幫助。

作為一個破產家庭出身的小孩，唸國中放牛班的時候，我以為我的進路會 是高職。無論如何也沒想過會有機會寫這樣一篇誌謝，因此在這篇論文的誕生 上，我不敢將任何貢獻歸於自己，而要歸給從小到大幫助過我的那些貴人們：

感謝我的國小班導暨國文老師鄭賽萍女士，她是嚴厲而慈愛的人，扎實地訓練 我的國文，監督並關心我的生活狀況，讓我對國文保有熱情且沒有變壞；感謝 我的國一班導暨數學老師林爾鳴女士，她活潑樂觀而富有感染力，在放牛班竭 力搶救我的數學，儘管那時我面臨新的家庭挫折，她給予了我歡樂的時光並精 進我的課業；感謝我的國二班導暨英文老師女士，她給人修女般的教養及態 度，鍥而不捨地將我國小便放棄的英文從零補起，從詞彙到文法，讓我每日進 步，能夠升入重點高中離不開您的大力相助，雖非精通但堪用的英文至今亦使 我受益無窮，而且您當初相信我可以考上最好的大學，雖然過程有些曲折，但 我居然做到了，您沒有看錯！再度感謝您；感謝我的國中“四人組”，一起瞎 逛行山聽 Michael Jackson 及 Beyond 的時光真的很美好；感謝我的高中室友 們，在壓力頗大的灰色時期給予我一些療愈的回憶，研究所碩二上經濟狀況惡 化要休學時也是你們的奧援助我跨過最難一關，很榮幸曾有你們做我的夥伴。

之後是來台灣孤獨求學的七年，感謝大學階段的教授暨義父方杞先生，在 我懵懂的大學時期教我文人應有的氣度，也帶我遊山玩水嘗遍美食，您一直嚴 格給予我信心和勇氣，要求我看更高走更遠，成為我至今一貫的原則。研究所 時期，要感謝所長鍾國彪老師，給予我學者應有的榜樣，也感謝您碩二時的經 濟援助，否則我應當無法走完這一程。

最後特別感謝我的導師暨指導教授張弘潔老師，她認真而嚴格，且有內斂 的熱情，將我領到為兒童權利研究的道路上，她的社會學背景引入的注重脈

iii

絡、論述及詮釋的特點亦啟發了我的思維方式。她是女性主義者，也積極為各 種社會議題發聲，回頭看來凡此種種也潛移默化地成為我的養分，我確實因這 不同學術背景的知識灌溉長出了不一樣的新芽。雖然她嚴格的樣子時常令我想 起童年時期的母親，因而常常感到敬畏，但其實我心裡是很感謝老師的啦，希 望老師有感受到。再次再次感謝弘潔老師，很幸運能成為您的學生；感謝 619 研究室的小艾學妹以及隔壁家好同學霈霈的口試及行政協助，讓不在台灣的我 能在疫情肆虐的 2020 完成線上口試。

最後的最後，回顧獨自求學的這七年。我意識到這是我做過最正確的決 定，在這裡的每一天我可以緩慢地按自己的步調生活，慢慢吸收養分，慢慢成 長，成長成自己想成為的樣子。感謝母校義守大學及國立台灣大學，感謝高雄 及台北，感謝台灣。更要感謝我的父母，雖然他們在 20 年前就離婚，現在都組 建了新的家庭，我曾經恨過他們很久，但我終於還是意識到他們給予了我多大 的幫助與愛，願意想盡辦法支持我大膽的決定，開展這趟漫長的旅途。我也慢 慢體會到現實的艱辛及人性軟弱的部分，使我無法再苛責他們，他們並不完 美，但已經盡了最大的努力，將他們所能給予的給予了我，我還能奢求什麼 呢？爸爸媽媽，對不起，謝謝，我愛您們。

中文摘要

「兒童權利公約」是保障全球兒童權利的重要國際公約。2014 年 11 月 20 日，台灣正式實施「兒童權利公約施行法」，在法律層級宣示對現行法規進行 檢修，使其能進一步保障兒童之各項權利。然當前學術界以「兒童權利公約」

之兒童權利觀點探討空污防制法規政策之研究較為缺乏。

本研究以「兒童權利公約」之健康權觀點出發，通過比較研究法

(Comparative Method)，從戶外空污防制、室內空氣品質管理、空污惡化之緊急 應對、空污校園防護等四個構面，比較探討台韓空污防制政策內容。

本研究的主要發現有： (1)韓國現行之戶外空品標準，大部分之空污指標物 之標準更為嚴格；(2)韓國之室內空污法規近年修法，明確承諾為兒童等易感性 族群提供更高標準之保護措施；在現行室內空品標準中，韓國大部分之空污指 標物之標準亦較台灣更為嚴格，且針對學童額外訂立更高標準之校園室內空品 標準；在現行室內空污監(檢)測措施中，台灣尚未將兒童使用之校園場所列 管，使得現行室內空氣品質管理法之保護措施對校園場所無法適用；而韓國之 室內空品定期檢測中，校園場所之監測頻率較其他場所更高。 (3)台韓空污惡化 之緊急應對措施大致相同，惟措施之啟動標準有所差異，整體而言韓國之標準 更為嚴格；(4)韓國近年新增了一些針對兒童的額外保護措施(包括:教室安裝空 污監測及淨化設備等)並明確寫入空污法規中。

本研究之政策建議：(1)台灣政府可參考韓國從校園防護入手，於「學校衛 生法」為兒童族群額外制定更嚴格的空品標準；(2)盡快將校園場所納入室內空 品管理；(3)降低校園空污惡化緊急應對措施之啟動門檻；（4）採行更積極的 校園空污防護措施(如：韓國安裝空氣淨化及室內空污監測設施)；(5)在空污防 制法規中認知兒童健康之「易感性」，並承諾加強對兒童健康保護(財務、人 力、行政等方面)之支持，上述內容寫入空污防制法規中。

關鍵字：兒童權利公約、空污防制政策、比較研究、易感性、空污校園防護

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Abstract

The "Convention on the Rights of the Child" is the most important international convention guaranteeing the rights of children worldwide. Therefore, Taiwan formally implemented the "Implementation Act of the Convention on the Rights of the Child"

on November 20, 2014, making a declaration at the legal aspect that the

government ’s responsibility to amend the current law/regulations for ensuring the rights of children is under protection. However, the current academic community lacks focus on discussing air pollution regulations and policies from the perspective of children ’s rights under the Convention on the Rights of the Child.

Through the Comparative Method, this research tries to examine and compare the four aspects of ambient air pollution control, indoor air quality management, emergency responsive measures to air pollution deterioration, and school protection measures related to air pollution between Taiwan and South Korea, based on the perspective of children ’s health rights of the Convention on the Rights of the Child.

The main findings of this study include:

(1) Most standard values of ambient air pollution indicators in South Korea are more stringent; (2) In indoor air quality management related policies: a.South Korea officially promises to provide higher standards of health protection measures to children in the law; b.Most indoor air pollution indicators standard in South Korea are also stringent than Taiwan, and the school indoor air quality standards for children even much better; c. Taiwan has not yet regulated kindergarten and school which are highly relevant to children ’s use, making the protection measures of the current indoor air quality management law unavailable for school-related places; The frequency of regular indoor air quality inspections for school is higher than other places in South Korea, (3) The emergency response measures for the deterioration of air pollution in Taiwan and South Korea are almost the same, but the standards for starting the measures are different. Overall, the standards in South Korea are stricter.

(4) In recent years, South Korea has implemented special measures for the protection of children (including installation of air pollution monitoring equipment, air

purification equipment in the classrooms) and clearly written into the air pollution regulation/law.

According to the findings of this study, the following policy recommendations are proposed: (1) The Taiwanese government can follow the example of South Korea to start with school protection, and in the "School Health Act", individually set stricter standards for children; (2) School-related places should be included in indoor air quality management as soon as possible; (3) The starting standards of the current emergency response measures for the deterioration of air pollution should be reconsidered; (4) Take more active air pollution protection measures in school (for example South Korea installs air purification and indoor air pollution monitoring facilities); (5) The "vulnerabilities" of children's health should be recognized in the air pollution control policies, and provide technical, administrative and financial support to enhance children's health protection. And the above content should be written in the air pollution control policies document.

Keywords: Convention on the rights of the child (UNCRC), Air pollution control policy, Comparative study, Vulnerability, School protection against air pollution

vii

目錄

口試委員會審定書...i

誌謝...ii

中文摘要 ... vi

Abstract ... v

目錄 ... vii

表目錄 ... viii

圖目錄 ... x

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究背景與動機 ... 1

第二節 研究目的 ... 2

第三節 研究重要性 ... 3

第二章 文獻探討 ... 4

第一節 兒童權利公約 ... 4

第二節 全球空污中的兒童 ... 11

第三節 國內外空污政策與兒童健康保護 ... 13

第四節 被忽略的兒童獨特環境風險—「易感性」 ... 17

第三章 研究方法 ... 22

第一節 研究方法 ... 22

第二節 研究流程 ... 24

第三節 選取之研究資料 ... 25

第四節 資料處理 ... 27

第四章 研究結果 ... 28

第一節 台灣空污防制政策之兒童健康保護分析 ... 28

第二節 韓國空污防制政策之兒童健康保護分析 ... 52

第三節 台韓空污防制政策之兒童健康保護比較 ... 76

第五章 研究討論 ... 89

第一節 以「兒童權利公約」之健康權探討當前台韓空污防制政策 ... 89

第二節 以「易感性」觀點審視台韓空污防制政策之兒童健康保護 ... 92

第三節 研究限制 ... 96

第六章 結論與建議 ... 97

第一節 結論 ... 97

第二節 建議 ... 99

參考文獻 ... 100

ix

表目錄

表 2-1 兒童權利發展大事記 ... 5

表 2-2 「兒童權利公約」規範之兒童權利及其依據 ... 6

表 2-3 各公部門依「兒童權利公約施行法」應行之行政事項期程 ... 7

表 2-4 韓國歷次國家報告審查時程 ... 10

表 3-1 本研究分析之台灣空污防制法規 ... 26

表 3-2 本研究分析之韓國空污防制法規 ... 26

表 4-1 台灣之(戶外)空氣品質標準 ... 31

表 4-2 台灣空氣品質指標(AQI)與空污指標度濃度之換算標準 ... 33

表 4-3 台灣(戶外)空氣品質監測站類型、數量及監測污染物 ... 35

表 4-4 台灣室內空氣品質標準 ... 37

表 4-5 台灣「室內空氣品質管理法」當前納入管制場所清單 ... 42

表 4-6 台灣空氣品質惡化警告分級及對應空污指標物濃度標準 ... 43

表 4-7 台灣空氣品質惡化警告分級下之建議防護措施 ... 45

表 4-8 台灣「高級中等以下學校及幼兒園因應空氣品質惡化處理措施暨緊急應 變作業流程」防護措施內容及施行標準 ... 50

表 4-9 韓國(戶外)空氣品質標準 ... 56

表 4-10 韓國(戶外)空氣品質指標 CAI 與空污指標物之換算標準 ... 57

表 4-11 韓國(戶外)空氣品質監測站類型、數量及監測污染物... 58

表 4-12 韓國之第一版室內空氣品質標準 ... 61

表 4-13 韓國之室內空品法管制場所 ... 63

表 4-14 韓國之室內空氣品質標準 ... 65

表 4-15 韓國之室內場所連續監測之空氣污染物一覽 ... 68

表 4-16 韓國之空氣品質惡化警告分級對應污染指標物濃度及應對措施 ... 70

表 4-17 韓國之校園室內空氣品質標準 ... 75

表 4-18 台韓之(戶外)空氣品質標準 ... 77

表 4-19 台韓之(戶外)空氣品質指標對照表 ... 79

表 4-20 台韓之空氣監測站類型、數量及監測之空氣污染物比較 ... 81

表 4-21 台韓之室內空氣品質標準 ... 83

表 4-22 當前台韓之室內空氣品質管理列管場所 ... 85

表 4-23 台韓之空污校園防護措施 ... 88

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圖目錄

圖 3-1 本研究之研究流程圖 ... 24 圖 4-1 台灣高級中等以下學校及幼兒園因應空氣品質惡化處理措施暨緊急應變 作業流程圖 ... 51

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

根據世界衛生組織 2018 年出版的報告指出：全球大約有 93%的 15 歲以下兒 童，正生活在在空氣污染水平高於世界衛生組織建議標準的國家/地區，這將對他 們的健康與發展帶來嚴重的威脅：以 2016 年為例，全球範圍內由於室內外空氣 污染問題致呼吸系統感染造成的 5 歲以下兒童死亡人數，保守估計超過 543000 人 (WHO, 2018)。而台灣的兒童亦面臨相似的空污健康威脅—2019 年一篇發表於

「Lancet」子刊的文獻也指出：台灣兒童氣喘發病率，達每十萬人 450 人，在評 比的 194 個國家中排名第四(Achakulwisut,et al., 2019)。此外一項對於台灣六輕工 業區周邊兒童健康狀況的研究也發現：生活中工業區附近的兒童有更高的呼吸系 統疾病(包括過敏性鼻炎、支氣管炎及哮喘)罹患風險(Chiang, T.-Y., et al., 2016)。

顯示出空氣污染問題作為全球現象，對於每個國家來說，都是重要的公共衛生議 題，同時亦是兒童人權議題。

兒童常常被認為是國家的未來，而兒童處於生長與發展階段，他們的身體相 對成年人而言，更加脆弱且易受到空氣污染的傷害。因此在全球空污普遍嚴重的 當下，考量到空污問題對於兒童可能造成的重大且深遠的不良影響，盡快採取行 動以降低兒童受到空污問題的衝擊，刻不容緩，這也需要政府與社會大眾一起努 力，對兒童提供更多保護。

台灣自上世紀中後期大力推進工業化，其間帶來了矚目的經濟成長，卻也衍 生出各種環境污染問題，成為台灣兒童健康發展的一大威脅。在少子化趨勢的當 下，每一個兒童的健康都彌足珍貴。兒童因空污問題導致的健康問題，將成為社 會的共同損失，也是國家未來競爭力的損失。空污環境中的兒童健康保護，毫無 疑問應該是政府當下應當重視的優先問題。

另一方面，為回應國內及國際社會對於兒童人權保障的呼籲，台灣政府於 2014 年 11 月 20 日正式實施「兒童權利公約施行法」，在法律層級上明訂了各級 政府機關之法規及行政措施，應符合「聯合國兒童權利公約」(The United Nations Convention on the Rights of the Child, UNCRC)規定之各項兒童權利。

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在台灣，「兒童權利公約施行法」自 2014 年實施以來，政府所制定的空污 防制法規及保護措施是否已經充分考量並保障兒童之健康權利，與當前「兒童權 利公約」中所規定之兒童應享有最高標準的健康之精神相符合？台灣現行的空污 政策法規與保護措施，是否考到兒童之健康權利？台灣之空污政策對於兒童的保 護，是否存在亟待改善的空間？如果是，又有哪些地方可作改進？這是本研究所 在研究開始前所抱持的疑問。

「兒童權利公約施行法」在台灣實施於 2019 年已達第五年，依據「兒童權 利公約」之規定，台灣當局有國際義務就法規之制(訂)定、修正或廢止及行政措 施中與「兒童權利公約」規範不符之內容，進行階段性的再檢修。

因此，藉由本文，本研究希望通過空污防制政策之跨國比較，了解東亞鄰近 之國家—韓國，在空污相關法規政策中對於兒童保護的現況、並與台灣進行分析 比較，從中提取值得借鑒的政策內容，提供台灣政府部門一些可供參考的意見及 建議，為未來台灣兒童的健康成長，聊盡個人所能及之綿薄之力。

第二節 研究目的

研究目的一：瞭解並比較台灣及韓國當前空污防制政策對兒童健康保護之規範。

研究問題 1:台韓目前之戶外空品標準及空污監測規定為何？是否為兒童訂立更高標準？

研究問題 2:台韓目前之室內空品標準及空污監測規定為何？是否為兒童訂立更高標準？

研究問題 3:台韓目前之空氣污染惡化之緊急應對措施為何？有哪些考慮兒童之措施？

研究目的二：瞭解並比較台灣及韓國在校園政策中有哪些與空污防護相關之舉措。

研究問題 4：台灣及韓國的校園政策中有哪些與空污防護相關之措施？

第三節 研究重要性

近年來台灣之民眾對於空氣污染議題之關切程度日益高漲，抗議空污問題的 示威遊行幾乎成為每年的例行活動。然而在這樣的社會運動中，由於參與者以成 年人佔絕大部分，兒童作為空污問題的最大受害者，卻受到忽略。在過去的空污 政策中，也常常是以成年人的標準及利益考量來制定政策，忽略了兒童的健康及 權益。

在學術界，過去對於空污防制政策的研究多是由社會學角度切入，以風險治 理為主題進行，以減少污染物排放為目標(杜文苓、張景儀，2016；杜文苓、周桂 田、王瑞庚，2017)。鮮見有基於兒童健康權利為出發點之研究，考慮到污染物排 放管制是一個漫長改善的過程，而當下就生活在空污環境中的兒童，其健康已經 面臨潛在之威脅，且此影響可能在未來漫長的生命歷程中帶來不良之危害，既損 及兒童作為國家未來主人之生存與發展之權利，亦不利於國家之可持續性發展與 競爭力之維持。故本研究希望以公共衛生背景之角度出發，以給予兒童更高標準 的健康保護為目標，提出相關的政策制訂可供參考之建議，呼應兒童權利公約之 國際倡議，為兒童應有之健康權益發聲。

因此，本研究嘗試以台韓當前之空污相關法規為研究主體，探討當前台韓空 污政策中的室內外空污監測、空品標準、空污惡化緊急應對及校園空污防護等主 題，從中發現與兒童健康保護相關之內容，比較當前之政策，從中發掘可供借鑒 之先進之處。

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第二章 文獻探討

在本章文獻探討中，將分為四個小節，首先簡介「兒童權利公約」之內容及 簡要發展歷程。在第二節回顧當前全球之兒童由於空污問題導致健康受害之現 況，以供讀者對當前全球之空污問題及其對於兒童之危害性有一初步之認知。之 後再探討國內外空污政策之發展及對兒童健康保護之內容，並以「易感性」概念 探討並強調目前全球各國在空污及其他環境政策中對兒童健康保護之觀念缺失及 不足。

第一節 兒童權利公約

一、近代兒童權利概念之發展脈絡

兒童權利作為基本人權的部分，指涉所有年齡未滿 18 歲者所享有的各項權 利，強調應當針對未成年人給予特別保護與關愛(葉肅科，周海娟，2017)，兒童 權利之發展隨著國際人權的發展而逐步受到重視。不過，其出現早於「世界人權 宣言」的頒布，這歸功於當時國際組織「兒童基金會」之創辦人埃格拉恩泰因·傑 布（Eglantyne Jebb）女士，由其所起草之「日內瓦宣言」，於 1924 年被當時的

「國際聯盟」(即「聯合國」之前身)採納，並於日內瓦通過，成為最早的兒童權 利保障之國際文件，其呼籲國際社會重視兒童作為弱勢族群之權利保障，並明確 指出兒童應當享有生存及發展、免受剝削等基本人權(UNICEF, 2019)。

第二次世界大戰結束后，聯合國開始重新檢視兒童人權之保障狀況，於 1946 年創立了現「聯合國兒童基金會」之前身—「聯合國國際兒童緊急救援基金 會」，並於 1948 年通過了「世界人權宣言」，其中之第 25 條規定了孕婦及兒童 享有「特殊照護/協助」(Special care and assistance)以及「社會保護」(Social protection)之權利，其後在 1966 年通過之「公民權利和政治權利國際公約」及

「經濟，社會，文化權利國際公約」(又稱「兩公約」)中，亦規定聯合國之成員 國應當對兒童的教育及社會保護權利之保障進行承諾(UNICEF,2019)。

1959 年 11 月 20 日，聯合國大會第 1386 號決議在「日內瓦宣言」之基礎上 通過了「兒童權利宣言(Declaration of the Rights of the Child)」，進一步規範了兒 童之各項權利，但上述之國際文件作為僅具備宣示意義，對世界各國並不具備法 律上之強制約束力(葉肅科，周海娟，2017)，使得其對於兒童的保護效果欠缺法 律上之保障，是其不足之處。

1978 年，波蘭於聯合國大會提案，希望於即世界兒童日二十週年之日(1979 年 11 月 20 日)通過一象徵性的「兒童權利公約」，以宣示聯合國對於兒童權利之 重視，但「兒童權利公約」之草擬及修改持續長達十年(施慧玲、廖宗聖、陳竹 上，2014)。直至 1989 年 11 月 20 日，聯合國於其第 44 屆會期上通過了針對兒童 權利專門制定的具備法律約束力之「兒童權利公約」，並於次年 9 月 2 日正式生 效，由此確立了世界各國於法律上保障兒童權利之國際責任，由此揭開了兒童權 利保障之新篇章。

表 2-1 兒童權利發展大事記

兒童權利發展重要事件 時間 概述

「日內瓦宣言」通過 1924

國際組織「兒童基金會」之創辦人埃格拉恩泰因·傑布（Eglantyne Jebb）

女士，由其所起草之國際宣言，並被「國際聯盟」(即「聯合國」之前身) 採納，成為國際社會關注兒童權利的開端。但缺乏法律強制之效力。

「聯合國國際兒童緊急

救援基金會」成立 1946 現「聯合國兒童基金會」之前身，係專門保障兒童權利的國際機構。

「世界人權宣言」通過 1948

第一部人權國際宣言，其第 25 條規定了孕婦及兒童享有「特殊照護/協 助 」 (Special care and assistance) 以 及 「 社 會 保 護 」 (Social protection)之權利。

「兒童權利宣言」通過 1959 進一步規範了兒童之各項權利，但上述之國際文件作為僅具備宣示意義，

對世界各國並不具備法律上之強制約束力。

「兩公約」通過 1966 規定聯合國之成員國應當對兒童的教育及社會保護權利之保障進行承諾。

「兒童權利公約」通過 1989 第一部針對兒童權利專門制定的具備法律約束力之國際公約。

「兒童權利公約」全文共有 54 項條文，其中與兒童權利相關之主要條文共 40 項，從中規範了兒童應當享有之權利共 20 項。此外，在「兒童權利公約」之 實際施行及解釋之過程中，還需考慮上述條文中包括「禁止歧視」、「兒童最佳 利益」、「生存及發展權」、「兒童表示意見及其意見獲得考量之權利(又稱「兒 童表意權」)」等四項原則，作為落實兒童 20 項權利之基準原則，此四項原則又 槪稱為「一般性原則」(高玉泉，2018)。上述之 40 項主要條文及兒童之 20 項權 利參見表 2-2。

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二、台灣兒童權利之現況

為回應國內及國際社會對於兒童權利保障的呼籲，台灣政府於 2014 年 5 月 20 日通過了「兒童權利公約施行法」，同年 11 月 20 日，「兒童權利公約施行 法」正式施行。

「兒童權利公約施行法」在法律層級上明訂了各級政府機關之法規及行政措 施，應與「兒童權利公約」之條文規定相符合（廖宗聖，2017）。同時法規條文 中亦明訂行政院為推動兒童權利公約之相關工作，應成立兒童及少年福利與權益 推動小組(學者專家、民間團體及相關機關代表應佔小組人數一半以上)，並定期 召開會議，協調、研究、審議、諮詢兒童權利相關之各項事務，且規定在施行法

1989 年「兒童權利公約」規範之 20 項兒童權利及公約條文依據：

1.平等權 第 2 條、第 28 條 2.生存與發展權 第 6 條

3.身分權 第 7 條

4.表意權 第 12 條第 1 項、第 13 條 5.思想信仰自由 第 14 條

6.集會結社自由 第 15 條

7.隱私權 第 16 條

8.醫療保健 第 24 條

9.社會福利 第 26 條

10.司法權益 第 9 條第 1 項、第 12 條第 2 項、第 37 條、第 40 條

11.親子關係之維繫 第 7 條第 1 項、第 9 條第 1 項、第 9 條第 3 項、第 12 條第 2 項、第 21 條 12.教育權 第 17 條、第 28 條、第 30 條

13.遊戲權 第 31 條

14.特別保護 第 23 條、第 39 條 15.免於非法移送 第 11 條

16.免於遭受疏忽虐待或其

他不當對待 第 19 條

17.免於勞力及性剝 第 32 條第 1 項、第 34 條、第 36 條 18.免於藥物濫用 第 33 條

19.免於受略誘/人口販賣 第 35 條 20.免於戰爭 第 38 條

表 2-2 「兒童權利公約」規範之兒童權利及其依據

資料來源：高玉泉、蔡沛倫，2016。

表 2-3 各公部門依「兒童權利公約施行法」應行之行政事項期程

資料來源： 高玉泉，2018

實施後二年內應提出首次國家報告，其後每五年進行例行國家報告，在法規檢視 之部分，要求各級政府機關依「兒童權利公約」規定之內容，就其所主管之法規 及行政措施於「兒童權利公約施行法」實施後一年內提出優先檢視清單，不符公 約規定者，應在三年內完成法規之增修或廢止及行政措施之改進，並於五年內完 成其餘法規之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進(兒童權利公約施行法，

2014)。「兒童權利公約」的國內規約化，使得台灣之兒童權利保障得到法源支 持。

依「兒童權利公約施行法」第七條及第九條之規定，各公部門應當完成之事項包括：

2015 年 11 月 20 日 提出法規及行政措施之優先檢視清單 2016 年 11 月 20 日 提出第一次國家報告

2017 年 11 月 20 日 完成法規之增修/廢止及行政措施改進

2019 年 11 月 20 日 完成其餘法規之制(訂)定、修正、廢止及行政措施之改進 2021 年 11 月 20 日 提出第二次國家報告

「兒童權利公約施行法」在台灣實施於 2019 年已達第五年，依據「兒童權 利公約」之條文規定，台灣政府應就法規之制(訂)定、修正或廢止及行政措施中 有違兒童權利者，進行階段性的再檢修。

然而，中央及地方政府之各部會雖然在「兒童權利公約施行法」實施後，於 2015 年 11 月 18 日開始依據「兒童權利公約施行法」之條文規定，著手制訂

「CRC 優先檢視法規清單」並於每一季度更新。但其政策法規檢視中缺乏對於空 污政策與兒童健康權之關注及檢討。

以更新至 2019 年第一季的「CRC 優先檢視法規清單」版本內容作為參考，

其中共涵蓋 7 類(民事、刑事、國籍、兩岸、傳播、社福及教育)13 部 18 條法規 (衛生福利部，2019a)， 而涉及之主管機關包括：法務部、司法部、內政部、外交 部、行政院大陸委員會、國家通訊傳播委員會、教育部，亦無空氣污染相關之主 管機關環保署。而依據衛生福利部近年 5 月發佈之「全面檢視法規清單-法律案、

命令案、行政措施案-108 年第 1 季」，針對 14 項法規條文進行檢視，其中涉及環

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保署之條文有兩項，包括：「限制時變電場、磁場及電磁場曝露指引第 2 點」及

「違反噪音管制法案件裁罰基準」(衛生福利部，2019c)，亦未涉及空污相關之法 規條文檢修。上述之法規檢視並無與任何與空污防制政策相關的內容，在過去持 續長達三年間之法規檢視中亦並無任何涉及，應是對兒童健康權利保障之一大漏 洞。

另一方面，2016 年 6 月 29 日，行政院組建第二屆兒少福利與權益推動小組

（105.6.29-107.6.28），提出台灣 CRC 首次國家報告、研商申訴機制、確認國際 審查及結論性意見等作業之流程、並開始研議兒少代表列席中央跨部會協調機制 等事項；2016 年 11 月 9 日，行政院核定「兒童權利公約首次國家報告」(衛生福 利部，2019b)，此後之兒童權利促進相關事務，由行政院「兒童及少年福利與權 益推動小組」持續推動，逐步進入常態運作，使得台灣之兒童權利能在制度之保 障下持續進步。但在「兒童權利公約首次國家報告」中條列保障兒童健康權所做 之行政措施中，亦無任何提及空污防制政策相關之內容。似乎空污防制政策並未 被視為保障兒童健康權之工具，亦未被檢討及重視。

根據聯合國兒童權利委員會發佈之「第 15 號一般性意見書」(下稱「意見 書」)中，針對兒童權利公約第 24 條：「兒童享有可達到的最高標準健康的權 利」進行了具體的論述。在「意見書」第 2 點中，將公約第 24 條界定之兒童健康 權詮釋為一種包容性的權利(UNICEF,2013)。即兒童健康權不僅包含健康促進、

疾病預防、治療及康復等公共衛生及醫療方面的權利，而且也指兒童有權享有一 定標準的生活條件，此生活條件中應當包括合乎標準的空氣品質。

在兒童權利公約第 24 條第 2 款中明確規定—「應當致力消除兒童之疾病現 象，除在基礎健康照護之架構下對現行技術加以利用，還應當考量到環境污染之 危害與風險」。只有充分考量到環境污染之危害及風險並對策性地實施各種保護 兒童健康的方案後所能達到的最高標準，才能符合兒童健康權的要求。

此外，在「意見書」第 3 點中，著力強調了實施第 24 條必須考慮到兒童權利 公約的所有兒童人權原則，尤其是公約的指導原則，顯示出兒童健康權並非脫離 其他兒童權利單獨運作，而是與其他權利相輔相成，相互促進的。在此基礎上，

對於如何落實兒童健康權工作，「意見書」中提出了一定的原則及前提：首要之 前提便是「兒童各項權利的不可分割和相互依存性」 (UNICEF,2013)。意即政府

在落實保障兒童健康權時不應當遺漏其他兒童權利保障的配套，使得兒童人權促 進顧此失彼，失去公約所原有之精神及意涵。而考慮兒童其他權利，主要包含一 般性原則所規定之兒童權利：不受歧視權、兒童最佳利益、生命/生存和發展權、

兒童表達意見權(UNICEF,1989)。

在「意見書」第四章中第 72 點闡述關於締約國的尊重、保護和落實(兒童權 利公約)義務的節目，提及兒童健康權下的(締約國)核心義務包括：a.對國內之法 律及政策進行審查及修訂；b.確保初級保健衛生服務(包括疾病預防、健康促進、

康復保健及醫療等)之全面覆蓋；c.因應影響兒童健康之決定因素制定相應政策對 策；d.為保障兒童健康權之落實制定行動計劃並編列一定之預算，同時應當有政 策制定、制定、監測及評價之一整套的政策保障機制(UNICEF,2013)。

顯示基於「兒童權利公約」的要求，台灣政府應審查所有國家級及國家級以 下的法律和政策并在必要時對法律及政策作出修訂以契合公約之精神。「意見 書」在第 74 點中則提及締約國應當顯示逐步履行第 24 條下所有義務的決心，即 使在經濟危機和緊急情況下也應當將其置於優先地位(UNICEF,2013)。顯示出基 於公約之精神，台灣政策之經濟優先政策與第 24 條之「兒童健康優先」之隱含 精神有所衝突。而目前台灣空污防制相關法規政策，是否基於公約第 24 條所要 求之義務進行了審查及修訂，目前並未見到有任何行動及改變產生。

故綜合上述「意見書」所述之意見及要求，可以體認兒童權利公約之第 24 條所保障之「兒童健康權」之核心精神：政府一方面應當以兒童健康為優先事 項，盡最大的能力採取措施來保障兒童能夠獲得最大限度的健康利益，另一方面 又要制訂政策及配套措施協助兒童發展作為未來公民所應具備之素養及能力，政 府的一切政策及行政舉措都應當是基於與兒童平等地位，尊重并保障兒童生命健 康及發展的最佳利益，發展兒童的公民素養及能力。

在此種精神內涵下，空污防制之相關政策及行政舉措，亦理所應當的要符合 上述條文所闡釋之精神。故基於上述條文，本研究嘗試基於保障兒童權利公約所 賦予兒童之健康權為出發點。對台灣現有之空污防制政策及行政舉措進行檢視，

以期對現有之法規、行政措施提出改進建言，以形成契合兒童權利公約精神之台 灣空污防制政策，此亦是落實台灣作為兒童權利公約締約國之核心義務。

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三、韓國兒童權利之現況

韓國於 1990 年 9 月 25 日簽署「兒童權利公約」，並於 1991 年 11 月 20 日正 式獲聯合國批准加入，同年 12 月 20 日「兒童權利公約」於韓國正式實施。

1994 年 11 月 17 日，韓國提交首次國家報告，並於隔年 7 月提交民間之補充 報告，1996 年 1 月 18-19 日於聯合國進行審議，首次國家報告之最終版本於 1996 年 2 月 13 日正式提交。此後又陸續於 2003 年 3 月 18 日、2012 年 2 月 2 日(為第 三、四次聯合國審議之合併報告)、2019 年 9 月 27 日(為第五、六次聯合國審議之 合併報告)完成三次國家報告。

國家報告 提交日期

聯合國專家組 意見清單 提交日期

締約國對意見 之回覆日期

聯合國 審議日期

結論性意見 公告日期

國家報告 1994.11.17 1995.12.27 - 1996.01.19 1996.02.13 第二次

國家報告 2000.05.01 2002.10.11 - 2003.01.17 2003.03.18 第三、四次

合併國家報告 2009.05.22 2011.03.13 2011.08.16 2011.09.30 2012.02.02 第五、六次

合併國家報告 2017.12.17 2019.02.19 2019.08.09 2019.09.27 2019.10.24

在上述六次審查共提交的四份國家報告中，其中並未有提及任何針對空污問 題對兒童採取保護措施的相關內容。但在第五、六次合併國家報告的審議中，聯 合國專家組於 2019 年 2 月 19 日提交的意見清單(List of Issues)中，於第一部 分第 4(d)點中，要求韓國報告針對兒童校園懸浮微粒(Fine Dust)及石綿

(asbestos)曝露問題所採取的措施。

而根據 2019 年 8 月 9 日韓國回應專家組意見清單的文件內容，對前述問題 所採取的措施包括：

表 2-4 韓國歷次國家報告審查時程

資料來源：OHCHR, 2020. Retrieved from:

https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/countries.aspx?CountryCode=KOR&Lang=EN

1.制定「減少與管理懸浮微粒特別法案」(The Special Act on Fine Dust Reduction and Management)並於 2019 年 2 月實施，在該法中將兒童定義為易 受懸浮微粒侵害的易感性族群(A group vulnerable to fine dust

pollution)，並規定應給予特別保護。

2.韓國的衛生福利部門於 2019 年制定「兒童日托中心高濃度懸浮微粒污染 控制手冊」(Manual for High-Concentration Fine Dust Pollution Control at Childcare Centers)，規範兒童日托中心在懸浮微粒污染嚴重時對兒童應採 取的保護措施。

3.2018 年於全國超過 15000 所日托中心中安裝了 53500 台空氣淨化設備，

且截至到 2019 年 2 月，於全國 80%的國小、幼兒園及特殊教育學校安裝了空氣 淨化設備，並計劃在 2019 年底達到 100%的安裝率。(UNCRC, 2019)

由此份文件可以發現，韓國回應空污問題對兒童採取保護措施大約是從 2018 年開始有所動作。

第二節 全球空污中的兒童

兒童是社會的未來，卻也是社會中最易受害之成員—由於行為、環境及生理 等因素的共同影響，兒童因空氣污染受到的不良健康危害之風險遠遠高於成年人 (WHO, 2018)。自 2016 年以來，包括世界衛生組織(WHO)及聯合國兒童基金會 (UNICEF)等國際組織發表的報告指出：全球大部分地區的兒童正處於空污環境 中，其造成的危害不應小覷。根據聯合國兒童基金會(UNICEF, 2016)於 2016 年發 佈的報告指出：全球有大約 3 億兒童人口每日呼吸著有毒的空氣，即空氣中污染 物濃度超過國際空氣品質標準(空氣中細懸浮微粒濃度超過世界衛生組織訂定之 10μg/m³之年平均值上限標準)上限的 6 倍—長期居住於這樣的空氣污染地區將對 兒童構成長期健康危害(UNICEF, 2016)。世界衛生組織 2018 年出版之報告則進一 步指出，全球有大約 93%的 15 歲以下兒童生活在空氣污染水平高於世界衛生組 織建議標準的地區，這對他們的健康與發展帶來嚴重的威脅。以 2016 年為例，

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全球因室內及室外空氣污染引發之呼吸道感染疾病造成 5 歲以下兒童死亡之人數 高達 543000 人(WHO, 2018)。顯示出空氣污染對兒童造成健康之衝擊，正在成為 全球性問題，需要世界各國政府予以重視。

而空氣污染對兒童帶來的健康方面之種種負面影響，亦十分嚴重：過去的研 究顯示，空氣污染程度與兒童呼吸道疾病發病率有高度關聯性，且其對兒童在不 同生命階段帶來的直接及間接危害廣泛而深遠，空氣污染從胎兒發育時期便可能 產生危害，導致新生兒早夭、早產及出生體重等不良後果(Schwartz,2004；

WHO,2005)。而在兒童神經發育方面亦有越來越多的研究證明，胎兒在產前及產 後曝露於空氣污染環境都會對神經發育產生一系列負面影響：包括認知能力不 佳，并可能導致兒童自閉症、注意力缺陷等行為障礙的形成。而在兒童早期階 段，空氣污染導致的兒童呼吸系統疾病更是最為重大的社會損失—導致大量兒童 罹患肺炎、支氣管炎及氣喘等疾病，影響兒童就學之權益，且每年至少 50 萬名 兒童死於肺炎(UNICEF,2016)。

空氣污染對兒童的危害，還包括潛在的其他健康問題—新近的其他研究指出:

空氣污染可能阻礙兒童的生理及認知功能發展（Calderón-Garcidueñas, et

al.,2014）。如若因空污導致之疾病缺乏及時介入，其帶來的影響可能是長期甚至 終身性的：有研究發現生活在污染環境中的兒童成年後肺活量會較其他兒童低 20%(American Lung Association,2016)。此外亦有其他研究顯示空氣污染還可能與 兒童肥胖、急性下呼吸道感染、中耳炎甚至白血病有不同程度的關聯性(WHO, 2018)。

而在台灣，空氣污染對兒童造成的健康危害亦可能相當嚴重。今年發表於

「Lancet」子刊的研究提及：台灣兒童氣喘發病率，達每十萬人 450 人，在評比 的 194 個國家中排名第四(Achakulwisut,et al.,2019)。亦從側面顯示出台灣兒童在 當前空污之環境中可能並未得到充足的健康保護，另一方面台灣目前雖然不乏針 對空污與兒童健康相關的實證研究，但是政策相關的研究則較為缺乏，這對於兒 童健康保護而言是應當補充的缺口。

兒童作為處於生理及心理都處於發展時期的特殊族群，既有廣闊可期的發展 潛力，卻又同時作為易受不良環境影響之脆弱群體。在這一早期階段如若提供良 好的軟硬體環境予以支持，則可能在未來為國家及社會帶來巨大的正面效益。而

相反的，若是在兒童階段，受到各種不良環境因素的影響阻礙兒童的身心發展與 健康，將使得國家及社會在未來付出高昂的代價。而空氣污染問題顯然是作為阻 礙兒童健康發展的一大重要障礙，既關係到兒童人權，又影響到國家未來發展及 競爭力，是政府不能輕忽的重要議題。

第三節 國內外空污政策與兒童健康保護

一、國外空污政策與兒童健康保護

世界各國之政府及社會大眾，對於環境風險及空污問題認識之起源，可追溯 到第二次世界大戰後期。隨著綜合有機化學領域取得了飛速發展，大量新的化學 工業品被源源不斷的發展出來並投入使用，而後在未經檢視的情況下悄然進入空 氣、土地及水源中，從不同途徑累積傳遞進而影響到人類之健康。另一方面，化 石燃料亦逐步開始大量投入工業生產使用，在不完全利用的情況下，大量的有害 物質亦隨之產生並逸散到空氣中(Goldman,1995)，形成嚴重的霧霾災害(如：1952 年之倫敦霧霾事件)並切實造成了嚴重的公眾健康危害。

此後，英美等國家開始針對空氣污染進行立法管制，如：英國在 1956 年制 定「Clean Air Act」；美國在 1955 年制定「Air Pollution Control Act」並於 1963 年制定「Clean Air Act」；日本則在 1968 年訂定「Air Pollution Control Act」

等)。與此同時學界開始有大量實證研究的產生，世界各國政府與學界對不同化學 物質可能對人體造成之危害之認識亦不斷增進(Goldman,1995)。

1970 年，美國的「Clean Air Act」開始研究並設置污染源排放標準及空氣污 染物的濃度標準。1971 年美國首版空氣品質標準「National Ambient Air Quality Standards, NAAQS」公佈，將二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)、一氧化碳(CO)、

臭氧(O3)、懸浮微粒(Particulate Matter, PM/TSP)及碳氫化合物(HC)等六項污染物 納入監管(Anderson, J. O., et al., 2012)。此後針對上述各種污染物在不同濃度、不

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同時長曝露對健康影響的研究(Ferris Jr, B. G., 1978)亦開始持續發展，但直到 90 年代以前，這一議題關於兒童的關注較少。

1987 年，世界衛生組織歐洲區域辦事處(

WHO Regional Office for Europe

1993 年，著名的「哈佛六城市研究」(Harvard Six Cities Study)對超過 8000 名 患者進行了超過 15 年的世代追蹤，發現了細懸浮微粒(PM2.5)與肺癌及心肺血管 疾病相關死亡的高度關聯性(Dockery, D. W., Pope, C. A., Xu, X., Spengler, J. D., Ware, J. H., Fay, M. E., ... & Speizer, F. E., 1993)，使得對於 PM2.5 的研究

(Anderson, J. O., et al., 2012)成為新的焦點並持續至今。然而到此為止，上述的空 污與健康實證研究以及相關的空品標準發展中，都缺乏充分關於兒童的關注。

同年，美國國家科學院(US National Academy of Sciences, AS) 的研究報告—

「嬰兒及兒童飲食中的農藥」(Pesticides in the Diets of Infants and Children)中，提 出兒童由於與成人的生理差異，在環境污染中相較成人易遭受更嚴重的健康危害 (Landrigan, P. J., 2016)。此後專門研究空污對兒童的健康影響的關注與研究亦開 始逐漸增進(McConnell, R., Berhane, K., Gilliland, F., London, S. J., Vora, H., Avol, E., ... & Peters, J. M., 1999; Gauderman, W. J., Avol, E., Gilliland, F., Vora, H., Thomas, D., Berhane, K., ... & Margolis, H., 2004; McConnell, R., Islam, T.,

Shankardass, K., Jerrett, M., Lurmann, F., Gilliland, F., ... & Peters, J., 2010)。而台灣 在 90 年代末以來亦有針對空污對兒童/學童健康影響的研究產生，其中不少的研 究針對交通工具產生的空氣污染(Guo, Y. L., Lin, Y. C., Sung, F. C., Huang, S. L., Ko, Y. C., Lai, J. S., ... & Dockery, D. W., 1999; Lee, Y. L., Shaw, C. K., Su, H. J., Lai, J. S., Ko, Y. C., Huang, S. L., ... & Guo, Y. L., 2003; Lee, Y. L., Su, H. J., Sheu, H. M., Yu, H. S., & Guo, Y. L., 2008)以及與工業園區污染相關的研究(Yang, C. Y., Wang, J. D., Chan, C. C., Hwang, J. S., & Chen, P. C., 1998; Huang, P. C., Liu, L. H., Shie, R.

H., Tsai, C. H., Liang, W. Y., Wang, C. W., ... & Chan, C. C., 2016)。

不同於其他環境污染問題，空氣污染問題因為其具備之衍生、擴散、累積等 特性而導致在監測及管制上相較其他環境污染問題更加複雜難測，對於空氣污染

物之絕對安全曝露劑量之訂定，現有的科學能力及科學知識無法做到，現今各國 政府之政策發展，很大程度上仰賴標準化的科學研究所產生之數據資料支撐決策 判斷（杜文苓、張景儀，2016），仍舊存在低估空污問題的風險。

即使如此，過去在面對空污問題，各國政府在政策的生產、制訂中發展出不 同於傳統之研究科學的應用型科學，或稱為「管制科學(regulatory science)」

（Jasanoff,1999），並逐步發展出針對空污治理所能夠使用的工具及技術，治理 之理念亦不斷進步：以美國為例，1960-1970 年，美國開始針對不同之空氣污染 物制定出相應的濃度標準——美國空氣品質標準（National Ambient Air Quality Standards, NAAQS），1977 年更成立專門的清淨空氣科學諮詢委員會(The Clean Air Scientific Advisory Committee, CASAC)提供空氣品質標準的修訂。其針對空污 治理發展出了「最佳可行技術(Best Available Technology，BAT)」，此後進一步 演化出「最佳可行控制技術(Best Available Control Technology, BACT)」(杜文苓、

周桂田、王瑞庚，2017)。此一階段之空污政策著重於減少污染物排放，並未基於 空氣污染物對人體健康風險之影響進行空污防護，但其依舊對於公共之健康帶來 了正面的影響，兒童亦連同獲得了間接的保護。

然而，世界範圍內關於空污與成人及兒童健康影響的研究不斷產生，對於形 形色色的空氣污染物及其對人類可能的健康影響亦日趨清晰。但在空污防制相關 政策的發展及檢視的研究中卻很少有關於兒童的討論，現有的為數不多的檢視空 污防制相關政策對兒童健康保護的文獻(Spady, D., Ries, N., Ladd, B. D., Buka, I., Osornio-Vargas, A. R., & Soskolne, C. L., 2008; Cifuentes, E., Trasande, L., Ramirez, M., & Landrigan, P. J., 2010)亦指出，全球大部分國家(除美國以外)的空污防制政 策中，兒童與成人的保護標準幾乎是一致的。而這並不能充分保障兒童的健康。

學界對於空污防制政策對兒童健康保護的關注不足，現行空污防制政策及其制定 者，似乎都忽略了這一問題，使得本研究有了探討此一主題的必要性。

二、台灣空污政策與兒童保護

1975 年，台灣政府制定「空氣污染防制法」，開始對一氧化碳(CO)、硫氧化 物(SOx)、臭氧(O3)及懸浮微粒(PM10)等空氣污染物進行管制，並於 1980 年開始 設立空氣品質監測站，此後在 1993 年建成全國性的空氣品質監測網，對上述之

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空氣污染物進行監測，2005 年更納入細懸浮微粒(PM2.5)的監測，並根據臺大公 衛學院的「PM2.5 空氣品質標準研訂三年計劃」預備對其進行管制，然而該計畫 涉及並影響到鋼鐵、石化及能源等多項支柱產業，此後對 PM2.5 管制之此後並未 落實(謝明瑞、周信佑，2018)。

而近年的台灣環境政策之改進，往往是由民間發起的運動，再由下而上的推 進政府跟進立法。台灣政府在環境政策的立法上，往往處於被動且消極的地位。

以「反國光石化運動」為例——在 2010 年 6 月舉行之彰化國光石化健康風險專家 會議中，中興大學環工系莊秉潔教授提出「國光石化營運造 PM2.5(細懸浮微粒) 與健康及能見度影響」。其研究指出除戴奧辛、硫化物等化學毒物排放外，僅就 PM2.5 的污染物的影響範圍，便能夠覆蓋全臺，而國光石化營運後，預估將導致 全臺人均壽命縮短 23 天（莊秉潔，2010）。由此，「反國光石化運動」間接引 發了民眾對於 PM2.5 的關注，而其可能導致的潛在健康風險也很快被民眾所認 知，特別是當時之彰化縣醫療界聯盟，積極地進行空污與健康威脅的知識傳散，

更進一步將此議題延伸至施壓政府部門進行空污法的修訂，因此促成了前總統馬 英九於 2011 年宣布停止彰化國光石化開發案。該運動亦直接的影響了政府對於 空污政策的修訂——2012 年政府訂定 PM2.5 濃度標準(劉怡亭，2017)。

在近年民眾對於空污議題的持續關注與行動下，台灣政府開始將空污問題的 治理理念，由以前的單一空氣污染物管制，轉向全面性的空氣品質管理。2011 年 11 月 8 日，立法院三讀通過「室內空氣品質管理法」，為全球範圍內除韓國以外 第二部室內空氣品質管理法，且之後一年內陸續完成訂定「室內空氣品質管理法 施行細則」、「室內空氣品質標準」、「室內空氣品質檢驗測定管理辦法」、

「室內空氣品質維護管理專責人員設置管理辦法」、「應符合室內空氣品質管理 法之第一批公告場所」、「應符合室內空氣品質管理法之第二批公告場所」、

「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」等相關配套子法，並建 立室內空氣品質管理改善輔導平台，辦理相關專責人員培訓課程及相關宣導說明 活動等，切實在政策及實務上推動國內之公共場所依法落實管理室內空氣品質(劉 宗勇，2011)，是台灣空污治理之一大階段性進步。

此後之台灣政府無論藍綠政黨執政，都開始將空污治理其作為主要的施政目 標之一，且逐步發展出更加有計畫性的進行空污治理方案。2015 年 8 月，「清淨

空氣行動計畫」出台，2016 年，蔡英文總體就職前便作出了要改善空污問題的宣 示，政黨輪替後亦如約展開一系列之新舊空污政策檢修及新增。

同年 10 月，新政府接替先前之「清淨空氣行動計畫」並提出修正計劃，11 月環保署提出「空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法」之修正案(上一版本是 2000 年 9 月之第一次修正案)，12 月環保署棄用原有之未將 PM2.5 納入考量的 PSI 空氣品 質指標，改用 AQI(Air Quality Index)指標，將 PM2.5 作為空氣品質的主要指標之 一納入空氣品質評量(周桂田、杜文苓、王瑞庚，2018)。

在「清淨空氣行動計畫」中，降低 PM2.5 之產生是主要施政目標，通過淘汰 二行程機車、補助民眾及公部門更換電動車輛、推動柴油車加裝濾煙器、推動飯 店使用天然氣鍋爐、河川環境改善與河川揚塵防制等作為手段對 PM2.5 進行管 制，但其中亦提及教育部應強化空氣品質相關議題之教育，增進學生對於綠色能 源及空氣議題之觀念認知(環保署，2015)，是在空污政策中開始考量到兒童的起 始，但對於兒童之健康促進作用有限。

第四節 被忽略的兒童獨特環境風險——「易感性」

隨著針對化學物質對兒童之危害的研究的深入，上世紀末學術界在關於環境 政策與兒童健康的討論中，陸續開始有學者指出：政府在進行環境政策製訂及風 險評估中，常常忽略兒童的獨特風險(Landrigan & Carlson,1995)。

美國國家研究委員會(National Research Council)的研究指出，兒童與成年人在 受到有毒化學產品影響時存在四種差異：a.兒童相較於成年人，他們消耗與體重 不成比例的空氣、食物及水；b.兒童處於身體各器官及系統之發育未成熟階段，

代謝能力亦不如成年人，使得進入他們體內的有毒物質難以被分解及清除；c.兒 童的早期發育過程很容易因為有毒化學物質的干擾而被打亂，影響器官的發育，

進而導致終生的功能缺陷或障礙；d.兒童相較成年人有更長的餘命，受到有毒化 學物質影響發展出慢性疾病之持續時間更長（National Research Council，

1993）。

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上述之差異使得兒童相較成年人可能受到更大的環境污染危害，此種兒童相 較成年人對於環境風險的敏感性被稱為(兒童之)易感性(Vulnerability)，這一特性 的確立是 90 年代至今之環境政策與健康研究領域的一大突破性發現，亦扭轉了 過去在環境政策評估上過於偏重「普通成年人」之健康風險，忽略兒童及其他敏 感族群的問題(Landrigan&Goldman,2011)，部分國家亦逐漸確立了對於兒童之環 境健康權利應當加強立法管制及保護的初步共識。

2002 年，由美國、加拿大及墨西哥三國組成之環境合作委員會(Commission for Environmental Cooperation)開始認知並強調兒童關於環境風險之獨特易感性及 易感性(Unique vulnerabilities and Susceptibilities)，並通過了「北美兒童健康與環 境合作議程」，基於該項合作議程，環境合作委員會承諾開始制定北美兒童健康 和環境指標(Commission for Environmental Cooperation,2019)，在兒童環境健康議 題的跨國合作上邁出了關鍵性的一步。

而易感性概念的發現，亦催生了環境健康研究領域對於兒童的關注。然而現 有的兒童環境健康研究多著重在污染物曝露對健康影響的研究，專門針對兒童在 環境污染中的健康風險及危害的討論及實證研究開始陸續產生(Makri, A. and N. I.

Stilianakis, 2008; Lewis, T. C., et al., 2013.; Vanos, J. K., 2015)，但兒童環境政策尤 其是空污政策相關的探討研究則相當少，且與與兒童相關的環境政策也極度缺乏 或面臨執行上被不被重視的問題—在 2006 年一項對經濟合作與發展組織

（OECD）國家之兒童環境健康（Children’s Environmental Health）相關之治理工 具(Governance Instrument, GI)之研究的研究結果顯示：在納入加拿大、美國、歐 洲 OECD 國家、澳洲、紐西蘭以及部分日本和韓國等超過 30 個已開發國家，納 入的大約 700 個環境治理工具，包括法律(laws)、法規(regulations)及指引

(guidelines)中，僅有 1 個來自美國的治理工具(Children’s Environmental Health Protection Act, CEHPA)明確地說明了兒童對於空氣中有毒物質特殊的易感性 (vulnerability)，此外 2 個來自美國的治理工具（Executive Order 13045 及 Maryland House Bill 313）實質性地討論了兒童處於環境危害中時的獨特易感性和易感性，

及其特殊需求；其中前者更直接提出：

在遵循法律許可範圍且符合每個機構的使命之前提下，聯邦機構必須：（

）將識別及

評估可能對兒童造成不成比例

之環境健康及安全風險作為高

度優先考慮之事項

（

）確保製訂政策、計畫、活動及標準以解決兒童因環境健康及 安全風險遭受之不成比例風險

。

雖然該項行政命令僅是鼓勵各個聯邦機構遵守，未強制要求。但該命令中之 一項規定是：每個聯邦機構在向美國環境保護局（EPA）提交管制行動之計畫文 本中，應提供：(a)評估管制計畫中涉及兒童環境健康及兒童安全之因素；（b）

解釋為什麼該計畫之管制優先於兒童環境健康之目標。此一規定使得兒童環境健 康權利能夠在各個聯邦機構製訂政策、計畫、活動及標準之過程中被切實考量。

不過，在喬治·沃克·布什(George Walker Bush)總統之任期內，由於 Execuitive Order 13045 之管理權責已轉移到行政管理和預算辦公室(Office of Management and Budget, OMB)而非先前之美國環境保護局（EPA），該命令由環保部門轉移行政 及財務部門主責，使得其效果大打折扣（Spady et al.,2006, Spady et al.,2008），一 方面顯示出政策之主責單位對於政策施行效果保障的重要性，另一方面亦側面反 映出兒童健康權利被置於非優先地位的境況，與政策之原有精神相悖。

另一方面，雖然美國在兒童環境健康政策的立法中承認兒童之易感性

(Vulnerability)並通過法令在行政程序中將兒童環境健康納入考量，但美國在化學 製品之准入審查程序中卻採「無害假設」—意即在沒有相當充分之證據顯示特定 化學製品對人體健康存在威脅甚至危害的情況下，准許產品上市銷售。此種預設 某種程度上可稱之為「經濟優先原則」，而此種審查原則則使得兒童之健康地位 被置於經濟發展之後，使得對於兒童健康保護在政府行政中容易被忽略。化學製 品及其生產作為環境風險的重要來源，在美國「經濟優先原則」的發展取向下，

即使在立法層面體認到兒童對於環境風險之易感性，最終仍可能使得兒童之健康 權益落於下風，兒童健康之保護名不副實。

而該研究中歐洲 OECD 國家之治理工具中，雖然有多個治理工具是以兒童環 境健康問題為關注焦點，但很少強調兒童之獨特性，且主要聚焦在兒童食品安全 問題(例如：嬰兒食品中之農藥殘留治理相關之治理工具)。此外在解決諸如空氣 和水質等問題的治理工具中，雖然針對總體人口之環境健康政策治理工具

((1996/62/EC、2002/3/EC、2002/69/EC 及 2004/107/EC))對兒童之健康產生了許多 正面的影響，但其中亦沒有任何提到兒童的文本，顯示歐洲 OECD 國家之大部分

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環境健康政策製訂過程中，並未考慮兒童的環境健康權利，同樣亦未將兒童視作 需要特殊保護族群（Spady et al.,2006, Spady et al.,2008）。

與美國相反，歐盟在兒童環境健康政策的立法中並未認知到兒童之易感性，

但歐盟化學製品之准入審查程序卻採「有害假設」—除非廠商提出一定證據證明 新產品對於人體健康沒有顯著之不良影響，否則無法上市銷售，此種預設即為健 康優先之「預防性原則(Precautionary Principle)」（Spady et al.,2006, Spady et al.,2008）。

兩者相形之下，歐盟雖未基於兒童之易感性對兒童額外採取更加嚴格的立 法，但採用預防性原則的有害假設對化學製品進行管制，在源頭上減少了環境污 染的產生，其對於兒童環境健康權益之保護有更長遠的助益，但缺乏對於兒童環 境健康之「易感性」的認知，可能使得面對日益複雜的環境污染議題時，缺乏政 策回應之意識，使得對於兒童環境健康之保護落後於日趨嚴重的環境污染問題，

進而對兒童之環境健康產生不利影響。

而在另外一個墨西哥環境政策與兒童健康相關的研究之結果顯示，墨西哥國 內除了一份針對血鉛濃度與人體健康之標準規範文件中針對不同年齡層之兒童(3 歲以下及 3-15 歲)訂定了不同血鉛濃度下的政府相應之保護措施，在空氣品質、

飲用水、食品及農藥使用等其他環境政策領域中，均未見針對兒童健康制定的特 殊標準及保護措施(Cifuentes et al.,2010)。顯示出墨西哥政府在環境政策議題，尤 其是空氣污染議題上，都處於統一標準之一般人群保護之階段，未體認到兒童對 於環境中有害物質之獨特易感性及易感性(Unique vulnerabilities and

Susceptibilities)，亦未基於兒童健康優先及預防性原則(Precautionary Principle)制 定更加嚴格的環境保護標準。可見現有之環境政策治理工具對於兒童健康保護方 面仍存在不足。

綜合上述之回顧可以發現，目前世界大部分國家在空污政策及治理工具中，

一方面缺乏兒童對於環境中有害物質之獨特易感性及易感性(Unique vulnerabilities and Susceptibilities)的認知及回應，未針對兒童制訂更為嚴苛的規範標準；另一方 面可能在空污政策之執行中，漠視兒童健康之權益，基於「經濟優先原則」將兒 童之健康置於非優先之地位。總而言之，在世界各國現有之空污政策中，對於兒 童的環境健康保護，存在不同程度上的不足，在政策上亦有相當大的進步空間。

當前全球之嚴重空氣污染問題，正在對兒童之健康帶來普遍且嚴峻之威脅，

國內外愈來愈多之研究亦不斷揭露兒童在當前空污環境中所遭受之不同類型之健 康危害。而隨著對化學物質對兒童之危害相關之實證研究的深入，兒童因其與成 年人之生理及生命階段差異，相較成年人可能受到更嚴重之環境污染危害(此種對 環境風險之敏感性被稱為「易感性」(Vulnerability))。此一概念的產生，也使得環 境政策與健康研究領域之學者開始呼籲，應當針對兒童之環境健康權利加強立法 管制和保護。

因此，本研究嘗試以公衛領域之角度出發，以實現兒童更高標準的健康為研 究之目的，借鏡南韓空污政策之經驗，以台韓當前之空污相關法規為研究主體，

探討當前台韓空污政策中的空污監測、空品標準、空污預警及校園空污防護等主 題，從中發掘與兒童健康保護相關之政策內容，比較當前台韓之政策，從中發掘 可供台灣借鑒學習之處。

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第三章 研究方法

第一節 研究方法

本研究將通過比較研究法，分析並比較台灣及韓國當前之空污政策法規中與 關於空污監測、空氣品質標準、空污惡化緊急應對、校園防護等主題且與兒童健 康保護相關之內容規範。依據上述欲探討之主題選定一些政策法規，以最新之版 本內容進行探討(考慮到部分法規在研究期間內之有持續修訂之情形，故設定前述 之最新版本為截止至 2019 年 9 月 30 日前修訂之版本)。藉由探討兩國空污政策之 異同點，最後歸納總結可供台灣之空污政策對於加強兒童健康保護方面可供借鑒 學習之長處。

比較研究法，即採用「比較」的方式，進行制度、政策等方面的探究，在學 術界，比較研究法 (Comparative Method) 通常被廣泛運用在公共政策、語言學、

社會學、政治學、醫學、工程學、法學等諸多領域(週祝瑛,2008)。比較研究法的 定義為：通過可供比較的資料，對於兩個及兩個以上的社會進行研究(單美惠，

2004；Ragin，1987)。更廣義的比較研究法可被定義為：以了解特徵、判斷異同/

優劣之處為目的，將兩種及以上之不同事物、現象或制度進行比較分析的研究方 法(謝文全，1995)。

比较研究的目的多樣，主要的目的有：確定不同國家、文化、社會、族群、

政策的相似及不同之處，進而建立更為豐富且深入的社會認識。但其中最主要的 目的之一是為政策制定提供理論上的參考與支持，在國家層級上，他國的政策有 什麼值得借鑒之處可以應用到本國之政策制定(Lewis-Beck et al.,2004)，而他國的 政策存在什麼不足之處是本國在政策制定上應當小心避免的，進而促使國家之政 策制定上取長補短，達致更加完備之成果。

比較研究之過程，可以分為四個階段：1.敘述(Description)：蒐集相關資料對 所要研究之對象(制度、政策、國家、族群等)進行系統性描述；2.解釋

(Interpretation)：通過不同的理論、觀點對研究所描述之內容及其背後之成因、意 涵進行說明；3.並列(Juxtaposition)：依據統一的觀點或標準，對相同主題的問 題、現象或狀況作分析及判斷後，進行歸類；4.比較(Comparison)：根據已經建立

的對於現況的認識，將多個研究對象進行比較，以獲取其相同及不同之處，進而 形成研究之結論(徐金芬，1990；Bereday,1964)。

本研究選取台灣及韓國進行空污政策之分析及比較，主要是考量空氣污染本 身存在跨國擴散之問題。換句話說，一國之空氣污染問題，通常會影響到鄰近之 周邊國家，因此在空氣污染防制上，沒有任何一個國家可以獨善其身，區域內的 跨國合作是不可缺少的。台灣及韓國近年來都不同程度地受到來自中國大陸之嚴 重空氣污染擴散帶來的外部空污影響，而兩國亦有因為工業生產、交通運輸導致 之內部空污問題，面臨之空氣污染情形較為相似。在此類似之內外大環境中，兩 國如何因應這樣的環境威脅，對兒童採取保護措施，是一個值得研究之議題。

此外需要說明的是，本研究最初原本還有納入中國及日本作為比較對象，但 初步的研究後發現中國的環境標準相較台灣更為寬鬆，故對於台灣的借鑒參考價 值不足。而日本的法規則是發現有不少標準、規範缺乏可比較，也有語言問題的 挑戰。因此最後考量時間、參考價值以及可比性等因素，將中國及日本排除，只 保留韓國去做比較。

而在研究韓國之法規中面臨語言問題之因應方式，在此作額外說明：其一是 韓國的正式法規文件通常都有官方發佈之英文版本，會作主要的參照基準確定法 規的中譯名稱及內容概要。不過官方版本並未頻繁更新，但法規的修法常常是一 年兩次甚至更多，因此最新條文仍需要使用韓文版本—因而研究很大部分是通過 Google 翻譯協助的。不過在韓文法規翻譯的過程，會使用韓文翻中文以及英文，

兩種語言去做比對，進一步確認翻譯的結果有沒有偏誤。此外針對一些主要的研 究發現，亦會通過 Google 進行檢索，發現有相關的新聞報導或文章、論文討 論，去作佐證。通過上述額外手段以確保研究內容的嚴謹及研究發現的可靠性。

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第二節 研究流程

本研究首先將對空污防制政策兒童健康保護相關的文獻進行回顧、探討及分 析，之後開始進入第一階段，即分別對台灣、韓國之空污政策進行單獨研究，對 可取得的主題相關政策資料進行描述與解釋。之後進入第二階段，即比較研究：

在對資料進行系統性整理後進行並排與比較，以了解兩國之空污防制政策兒童健 康保護規範及措施上的異同。最後進行分析與探討，以形成研究之結論及建議。

具體之研究流程如圖 3-1 所示：

圖 3-1 本研究之研究流程圖