第二章 文獻探討
第三節 國內外空污政策與兒童健康保護
相反的，若是在兒童階段，受到各種不良環境因素的影響阻礙兒童的身心發展與 健康，將使得國家及社會在未來付出高昂的代價。而空氣污染問題顯然是作為阻 礙兒童健康發展的一大重要障礙，既關係到兒童人權，又影響到國家未來發展及 競爭力，是政府不能輕忽的重要議題。
第三節 國內外空污政策與兒童健康保護
一、國外空污政策與兒童健康保護
世界各國之政府及社會大眾，對於環境風險及空污問題認識之起源，可追溯 到第二次世界大戰後期。隨著綜合有機化學領域取得了飛速發展，大量新的化學 工業品被源源不斷的發展出來並投入使用，而後在未經檢視的情況下悄然進入空 氣、土地及水源中，從不同途徑累積傳遞進而影響到人類之健康。另一方面，化 石燃料亦逐步開始大量投入工業生產使用，在不完全利用的情況下，大量的有害 物質亦隨之產生並逸散到空氣中(Goldman,1995)，形成嚴重的霧霾災害(如：1952 年之倫敦霧霾事件)並切實造成了嚴重的公眾健康危害。
此後，英美等國家開始針對空氣污染進行立法管制，如：英國在 1956 年制 定「Clean Air Act」；美國在 1955 年制定「Air Pollution Control Act」並於 1963 年制定「Clean Air Act」；日本則在 1968 年訂定「Air Pollution Control Act」
等)。與此同時學界開始有大量實證研究的產生，世界各國政府與學界對不同化學 物質可能對人體造成之危害之認識亦不斷增進(Goldman,1995)。
1970 年，美國的「Clean Air Act」開始研究並設置污染源排放標準及空氣污 染物的濃度標準。1971 年美國首版空氣品質標準「National Ambient Air Quality Standards, NAAQS」公佈，將二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)、一氧化碳(CO)、
臭氧(O3)、懸浮微粒(Particulate Matter, PM/TSP)及碳氫化合物(HC)等六項污染物 納入監管(Anderson, J. O., et al., 2012)。此後針對上述各種污染物在不同濃度、不
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同時長曝露對健康影響的研究(Ferris Jr, B. G., 1978)亦開始持續發展，但直到 90 年代以前，這一議題關於兒童的關注較少。
1987 年，世界衛生組織歐洲區域辦事處(
WHO Regional Office for Europe
)發佈了 第一版空氣品質指南(Air Quality Guidelines, AQGs)，該指南提供了 28 種空氣污染 物濃度的上限建議值，成為之後世界各國制定空氣品質標準的重要參考來源 (WHO, 2017)，不過此指南僅提供建議標準，不具強制性，亦是針對所有族群的 通用標準，未考量兒童等易感性族群的差異。1993 年，著名的「哈佛六城市研究」(Harvard Six Cities Study)對超過 8000 名 患者進行了超過 15 年的世代追蹤，發現了細懸浮微粒(PM2.5)與肺癌及心肺血管 疾病相關死亡的高度關聯性(Dockery, D. W., Pope, C. A., Xu, X., Spengler, J. D., Ware, J. H., Fay, M. E., ... & Speizer, F. E., 1993)，使得對於 PM2.5 的研究
(Anderson, J. O., et al., 2012)成為新的焦點並持續至今。然而到此為止，上述的空 污與健康實證研究以及相關的空品標準發展中，都缺乏充分關於兒童的關注。
同年，美國國家科學院(US National Academy of Sciences, AS) 的研究報告—
「嬰兒及兒童飲食中的農藥」(Pesticides in the Diets of Infants and Children)中，提 出兒童由於與成人的生理差異，在環境污染中相較成人易遭受更嚴重的健康危害 (Landrigan, P. J., 2016)。此後專門研究空污對兒童的健康影響的關注與研究亦開 始逐漸增進(McConnell, R., Berhane, K., Gilliland, F., London, S. J., Vora, H., Avol, E., ... & Peters, J. M., 1999; Gauderman, W. J., Avol, E., Gilliland, F., Vora, H., Thomas, D., Berhane, K., ... & Margolis, H., 2004; McConnell, R., Islam, T.,
Shankardass, K., Jerrett, M., Lurmann, F., Gilliland, F., ... & Peters, J., 2010)。而台灣 在 90 年代末以來亦有針對空污對兒童/學童健康影響的研究產生，其中不少的研 究針對交通工具產生的空氣污染(Guo, Y. L., Lin, Y. C., Sung, F. C., Huang, S. L., Ko, Y. C., Lai, J. S., ... & Dockery, D. W., 1999; Lee, Y. L., Shaw, C. K., Su, H. J., Lai, J. S., Ko, Y. C., Huang, S. L., ... & Guo, Y. L., 2003; Lee, Y. L., Su, H. J., Sheu, H. M., Yu, H. S., & Guo, Y. L., 2008)以及與工業園區污染相關的研究(Yang, C. Y., Wang, J. D., Chan, C. C., Hwang, J. S., & Chen, P. C., 1998; Huang, P. C., Liu, L. H., Shie, R.
H., Tsai, C. H., Liang, W. Y., Wang, C. W., ... & Chan, C. C., 2016)。
不同於其他環境污染問題，空氣污染問題因為其具備之衍生、擴散、累積等 特性而導致在監測及管制上相較其他環境污染問題更加複雜難測，對於空氣污染
物之絕對安全曝露劑量之訂定，現有的科學能力及科學知識無法做到，現今各國 政府之政策發展，很大程度上仰賴標準化的科學研究所產生之數據資料支撐決策 判斷（杜文苓、張景儀，2016），仍舊存在低估空污問題的風險。
即使如此，過去在面對空污問題，各國政府在政策的生產、制訂中發展出不 同於傳統之研究科學的應用型科學，或稱為「管制科學(regulatory science)」
（Jasanoff,1999），並逐步發展出針對空污治理所能夠使用的工具及技術，治理 之理念亦不斷進步：以美國為例，1960-1970 年，美國開始針對不同之空氣污染 物制定出相應的濃度標準——美國空氣品質標準（National Ambient Air Quality Standards, NAAQS），1977 年更成立專門的清淨空氣科學諮詢委員會(The Clean Air Scientific Advisory Committee, CASAC)提供空氣品質標準的修訂。其針對空污 治理發展出了「最佳可行技術(Best Available Technology，BAT)」，此後進一步 演化出「最佳可行控制技術(Best Available Control Technology, BACT)」(杜文苓、
周桂田、王瑞庚，2017)。此一階段之空污政策著重於減少污染物排放，並未基於 空氣污染物對人體健康風險之影響進行空污防護，但其依舊對於公共之健康帶來 了正面的影響，兒童亦連同獲得了間接的保護。
然而，世界範圍內關於空污與成人及兒童健康影響的研究不斷產生，對於形 形色色的空氣污染物及其對人類可能的健康影響亦日趨清晰。但在空污防制相關 政策的發展及檢視的研究中卻很少有關於兒童的討論，現有的為數不多的檢視空 污防制相關政策對兒童健康保護的文獻(Spady, D., Ries, N., Ladd, B. D., Buka, I., Osornio-Vargas, A. R., & Soskolne, C. L., 2008; Cifuentes, E., Trasande, L., Ramirez, M., & Landrigan, P. J., 2010)亦指出，全球大部分國家(除美國以外)的空污防制政 策中，兒童與成人的保護標準幾乎是一致的。而這並不能充分保障兒童的健康。
學界對於空污防制政策對兒童健康保護的關注不足，現行空污防制政策及其制定 者，似乎都忽略了這一問題，使得本研究有了探討此一主題的必要性。
二、台灣空污政策與兒童保護
1975 年，台灣政府制定「空氣污染防制法」，開始對一氧化碳(CO)、硫氧化 物(SOx)、臭氧(O3)及懸浮微粒(PM10)等空氣污染物進行管制，並於 1980 年開始 設立空氣品質監測站，此後在 1993 年建成全國性的空氣品質監測網，對上述之
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空氣污染物進行監測，2005 年更納入細懸浮微粒(PM2.5)的監測，並根據臺大公 衛學院的「PM2.5 空氣品質標準研訂三年計劃」預備對其進行管制，然而該計畫 涉及並影響到鋼鐵、石化及能源等多項支柱產業，此後對 PM2.5 管制之此後並未 落實(謝明瑞、周信佑，2018)。
而近年的台灣環境政策之改進，往往是由民間發起的運動，再由下而上的推 進政府跟進立法。台灣政府在環境政策的立法上，往往處於被動且消極的地位。
以「反國光石化運動」為例——在 2010 年 6 月舉行之彰化國光石化健康風險專家 會議中，中興大學環工系莊秉潔教授提出「國光石化營運造 PM2.5(細懸浮微粒) 與健康及能見度影響」。其研究指出除戴奧辛、硫化物等化學毒物排放外，僅就 PM2.5 的污染物的影響範圍，便能夠覆蓋全臺，而國光石化營運後，預估將導致 全臺人均壽命縮短 23 天（莊秉潔，2010）。由此，「反國光石化運動」間接引 發了民眾對於 PM2.5 的關注，而其可能導致的潛在健康風險也很快被民眾所認 知，特別是當時之彰化縣醫療界聯盟，積極地進行空污與健康威脅的知識傳散，
更進一步將此議題延伸至施壓政府部門進行空污法的修訂，因此促成了前總統馬 英九於 2011 年宣布停止彰化國光石化開發案。該運動亦直接的影響了政府對於 空污政策的修訂——2012 年政府訂定 PM2.5 濃度標準(劉怡亭，2017)。
在近年民眾對於空污議題的持續關注與行動下，台灣政府開始將空污問題的 治理理念，由以前的單一空氣污染物管制，轉向全面性的空氣品質管理。2011 年 11 月 8 日，立法院三讀通過「室內空氣品質管理法」，為全球範圍內除韓國以外 第二部室內空氣品質管理法，且之後一年內陸續完成訂定「室內空氣品質管理法 施行細則」、「室內空氣品質標準」、「室內空氣品質檢驗測定管理辦法」、
「室內空氣品質維護管理專責人員設置管理辦法」、「應符合室內空氣品質管理 法之第一批公告場所」、「應符合室內空氣品質管理法之第二批公告場所」、
「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」等相關配套子法，並建 立室內空氣品質管理改善輔導平台，辦理相關專責人員培訓課程及相關宣導說明 活動等，切實在政策及實務上推動國內之公共場所依法落實管理室內空氣品質(劉 宗勇，2011)，是台灣空污治理之一大階段性進步。
此後之台灣政府無論藍綠政黨執政，都開始將空污治理其作為主要的施政目 標之一，且逐步發展出更加有計畫性的進行空污治理方案。2015 年 8 月，「清淨
空氣行動計畫」出台，2016 年，蔡英文總體就職前便作出了要改善空污問題的宣 示，政黨輪替後亦如約展開一系列之新舊空污政策檢修及新增。
同年 10 月，新政府接替先前之「清淨空氣行動計畫」並提出修正計劃，11 月環保署提出「空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法」之修正案(上一版本是 2000 年 9 月之第一次修正案)，12 月環保署棄用原有之未將 PM2.5 納入考量的 PSI 空氣品 質指標，改用 AQI(Air Quality Index)指標，將 PM2.5 作為空氣品質的主要指標之 一納入空氣品質評量(周桂田、杜文苓、王瑞庚，2018)。
在「清淨空氣行動計畫」中，降低 PM2.5 之產生是主要施政目標，通過淘汰 二行程機車、補助民眾及公部門更換電動車輛、推動柴油車加裝濾煙器、推動飯 店使用天然氣鍋爐、河川環境改善與河川揚塵防制等作為手段對 PM2.5 進行管 制，但其中亦提及教育部應強化空氣品質相關議題之教育，增進學生對於綠色能 源及空氣議題之觀念認知(環保署，2015)，是在空污政策中開始考量到兒童的起 始，但對於兒童之健康促進作用有限。