兒童權利公約

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第二章 文獻探討

在本章文獻探討中，將分為四個小節，首先簡介「兒童權利公約」之內容及 簡要發展歷程。在第二節回顧當前全球之兒童由於空污問題導致健康受害之現 況，以供讀者對當前全球之空污問題及其對於兒童之危害性有一初步之認知。之 後再探討國內外空污政策之發展及對兒童健康保護之內容，並以「易感性」概念 探討並強調目前全球各國在空污及其他環境政策中對兒童健康保護之觀念缺失及 不足。

第一節 兒童權利公約

一、近代兒童權利概念之發展脈絡

兒童權利作為基本人權的部分，指涉所有年齡未滿 18 歲者所享有的各項權 利，強調應當針對未成年人給予特別保護與關愛(葉肅科，周海娟，2017)，兒童 權利之發展隨著國際人權的發展而逐步受到重視。不過，其出現早於「世界人權 宣言」的頒布，這歸功於當時國際組織「兒童基金會」之創辦人埃格拉恩泰因·傑 布（Eglantyne Jebb）女士，由其所起草之「日內瓦宣言」，於 1924 年被當時的

「國際聯盟」(即「聯合國」之前身)採納，並於日內瓦通過，成為最早的兒童權 利保障之國際文件，其呼籲國際社會重視兒童作為弱勢族群之權利保障，並明確 指出兒童應當享有生存及發展、免受剝削等基本人權(UNICEF, 2019)。

第二次世界大戰結束后，聯合國開始重新檢視兒童人權之保障狀況，於 1946 年創立了現「聯合國兒童基金會」之前身—「聯合國國際兒童緊急救援基金 會」，並於 1948 年通過了「世界人權宣言」，其中之第 25 條規定了孕婦及兒童 享有「特殊照護/協助」(Special care and assistance)以及「社會保護」(Social protection)之權利，其後在 1966 年通過之「公民權利和政治權利國際公約」及

「經濟，社會，文化權利國際公約」(又稱「兩公約」)中，亦規定聯合國之成員 國應當對兒童的教育及社會保護權利之保障進行承諾(UNICEF,2019)。

1959 年 11 月 20 日，聯合國大會第 1386 號決議在「日內瓦宣言」之基礎上 通過了「兒童權利宣言(Declaration of the Rights of the Child)」，進一步規範了兒 童之各項權利，但上述之國際文件作為僅具備宣示意義，對世界各國並不具備法 律上之強制約束力(葉肅科，周海娟，2017)，使得其對於兒童的保護效果欠缺法 律上之保障，是其不足之處。

1978 年，波蘭於聯合國大會提案，希望於即世界兒童日二十週年之日(1979 年 11 月 20 日)通過一象徵性的「兒童權利公約」，以宣示聯合國對於兒童權利之

國際組織「兒童基金會」之創辦人埃格拉恩泰因·傑布（Eglantyne Jebb）

女士，由其所起草之國際宣言，並被「國際聯盟」(即「聯合國」之前身) protection)之權利。

「兒童權利宣言」通過 1959 進一步規範了兒童之各項權利，但上述之國際文件作為僅具備宣示意義，

表 2-3 各公部門依「兒童權利公約施行法」應行之行政事項期程

資料來源： 高玉泉，2018

實施後二年內應提出首次國家報告，其後每五年進行例行國家報告，在法規檢視 之部分，要求各級政府機關依「兒童權利公約」規定之內容，就其所主管之法規 及行政措施於「兒童權利公約施行法」實施後一年內提出優先檢視清單，不符公 約規定者，應在三年內完成法規之增修或廢止及行政措施之改進，並於五年內完 成其餘法規之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進(兒童權利公約施行法，

2014)。「兒童權利公約」的國內規約化，使得台灣之兒童權利保障得到法源支 持。

依「兒童權利公約施行法」第七條及第九條之規定，各公部門應當完成之事項包括：

2015 年 11 月 20 日 提出法規及行政措施之優先檢視清單 2016 年 11 月 20 日 提出第一次國家報告

2017 年 11 月 20 日 完成法規之增修/廢止及行政措施改進

2019 年 11 月 20 日 完成其餘法規之制(訂)定、修正、廢止及行政措施之改進 2021 年 11 月 20 日 提出第二次國家報告

「兒童權利公約施行法」在台灣實施於 2019 年已達第五年，依據「兒童權 利公約」之條文規定，台灣政府應就法規之制(訂)定、修正或廢止及行政措施中 有違兒童權利者，進行階段性的再檢修。

然而，中央及地方政府之各部會雖然在「兒童權利公約施行法」實施後，於 2015 年 11 月 18 日開始依據「兒童權利公約施行法」之條文規定，著手制訂

「CRC 優先檢視法規清單」並於每一季度更新。但其政策法規檢視中缺乏對於空 污政策與兒童健康權之關注及檢討。

以更新至 2019 年第一季的「CRC 優先檢視法規清單」版本內容作為參考，

其中共涵蓋 7 類(民事、刑事、國籍、兩岸、傳播、社福及教育)13 部 18 條法規 (衛生福利部，2019a)， 而涉及之主管機關包括：法務部、司法部、內政部、外交 部、行政院大陸委員會、國家通訊傳播委員會、教育部，亦無空氣污染相關之主 管機關環保署。而依據衛生福利部近年 5 月發佈之「全面檢視法規清單-法律案、

命令案、行政措施案-108 年第 1 季」，針對 14 項法規條文進行檢視，其中涉及環

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保署之條文有兩項，包括：「限制時變電場、磁場及電磁場曝露指引第 2 點」及

「違反噪音管制法案件裁罰基準」(衛生福利部，2019c)，亦未涉及空污相關之法 規條文檢修。上述之法規檢視並無與任何與空污防制政策相關的內容，在過去持 續長達三年間之法規檢視中亦並無任何涉及，應是對兒童健康權利保障之一大漏 洞。

另一方面，2016 年 6 月 29 日，行政院組建第二屆兒少福利與權益推動小組

（105.6.29-107.6.28），提出台灣 CRC 首次國家報告、研商申訴機制、確認國際 審查及結論性意見等作業之流程、並開始研議兒少代表列席中央跨部會協調機制 等事項；2016 年 11 月 9 日，行政院核定「兒童權利公約首次國家報告」(衛生福 利部，2019b)，此後之兒童權利促進相關事務，由行政院「兒童及少年福利與權 益推動小組」持續推動，逐步進入常態運作，使得台灣之兒童權利能在制度之保 障下持續進步。但在「兒童權利公約首次國家報告」中條列保障兒童健康權所做 之行政措施中，亦無任何提及空污防制政策相關之內容。似乎空污防制政策並未 被視為保障兒童健康權之工具，亦未被檢討及重視。

根據聯合國兒童權利委員會發佈之「第 15 號一般性意見書」(下稱「意見 書」)中，針對兒童權利公約第 24 條：「兒童享有可達到的最高標準健康的權 利」進行了具體的論述。在「意見書」第 2 點中，將公約第 24 條界定之兒童健康 權詮釋為一種包容性的權利(UNICEF,2013)。即兒童健康權不僅包含健康促進、

疾病預防、治療及康復等公共衛生及醫療方面的權利，而且也指兒童有權享有一 定標準的生活條件，此生活條件中應當包括合乎標準的空氣品質。

在兒童權利公約第 24 條第 2 款中明確規定—「應當致力消除兒童之疾病現 象，除在基礎健康照護之架構下對現行技術加以利用，還應當考量到環境污染之 危害與風險」。只有充分考量到環境污染之危害及風險並對策性地實施各種保護 兒童健康的方案後所能達到的最高標準，才能符合兒童健康權的要求。

此外，在「意見書」第 3 點中，著力強調了實施第 24 條必須考慮到兒童權利 公約的所有兒童人權原則，尤其是公約的指導原則，顯示出兒童健康權並非脫離 其他兒童權利單獨運作，而是與其他權利相輔相成，相互促進的。在此基礎上，

對於如何落實兒童健康權工作，「意見書」中提出了一定的原則及前提：首要之 前提便是「兒童各項權利的不可分割和相互依存性」 (UNICEF,2013)。意即政府

在落實保障兒童健康權時不應當遺漏其他兒童權利保障的配套，使得兒童人權促 進顧此失彼，失去公約所原有之精神及意涵。而考慮兒童其他權利，主要包含一 般性原則所規定之兒童權利：不受歧視權、兒童最佳利益、生命/生存和發展權、

兒童表達意見權(UNICEF,1989)。

在「意見書」第四章中第 72 點闡述關於締約國的尊重、保護和落實(兒童權 利公約)義務的節目，提及兒童健康權下的(締約國)核心義務包括：a.對國內之法 律及政策進行審查及修訂；b.確保初級保健衛生服務(包括疾病預防、健康促進、

康復保健及醫療等)之全面覆蓋；c.因應影響兒童健康之決定因素制定相應政策對 策；d.為保障兒童健康權之落實制定行動計劃並編列一定之預算，同時應當有政 策制定、制定、監測及評價之一整套的政策保障機制(UNICEF,2013)。

顯示基於「兒童權利公約」的要求，台灣政府應審查所有國家級及國家級以 下的法律和政策并在必要時對法律及政策作出修訂以契合公約之精神。「意見 書」在第 74 點中則提及締約國應當顯示逐步履行第 24 條下所有義務的決心，即 使在經濟危機和緊急情況下也應當將其置於優先地位(UNICEF,2013)。顯示出基 於公約之精神，台灣政策之經濟優先政策與第 24 條之「兒童健康優先」之隱含 精神有所衝突。而目前台灣空污防制相關法規政策，是否基於公約第 24 條所要 求之義務進行了審查及修訂，目前並未見到有任何行動及改變產生。

故綜合上述「意見書」所述之意見及要求，可以體認兒童權利公約之第 24 條所保障之「兒童健康權」之核心精神：政府一方面應當以兒童健康為優先事 項，盡最大的能力採取措施來保障兒童能夠獲得最大限度的健康利益，另一方面 又要制訂政策及配套措施協助兒童發展作為未來公民所應具備之素養及能力，政 府的一切政策及行政舉措都應當是基於與兒童平等地位，尊重并保障兒童生命健 康及發展的最佳利益，發展兒童的公民素養及能力。

在此種精神內涵下，空污防制之相關政策及行政舉措，亦理所應當的要符合 上述條文所闡釋之精神。故基於上述條文，本研究嘗試基於保障兒童權利公約所 賦予兒童之健康權為出發點。對台灣現有之空污防制政策及行政舉措進行檢視，

以期對現有之法規、行政措施提出改進建言，以形成契合兒童權利公約精神之台 灣空污防制政策，此亦是落實台灣作為兒童權利公約締約國之核心義務。

合併國家報告 2009.05.22 2011.03.13 2011.08.16 2011.09.30 2012.02.02 第五、六次

合併國家報告 2017.12.17 2019.02.19 2019.08.09 2019.09.27 2019.10.24

在上述六次審查共提交的四份國家報告中，其中並未有提及任何針對空污問

在上述六次審查共提交的四份國家報告中，其中並未有提及任何針對空污問