第四章 研究結果與討論
第二節 休閒水肺潛水的環境保護管理策略
一、我國休閒水肺潛水的管理現況
我國對於休閒水肺潛水活動的管理屬於海岸遊憩活動的規範內，以熱 門潛水場域的東北角為例，依照交通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景 區管理處於2016 年公告的「東北角暨宜蘭海岸國家風景區鼻頭角至三貂 角水域遊憩活動分區限制相關事宜」中載明，潛水活動及游泳只能於公告 範圍內（見圖 4-1）進行，然而實際上因指定區域多半需要付費進入，許 多潛水訓練及潛水活動會選擇在合法區域外進行。對此，受訪者B 指出 水肺潛水相關的規範主要是以提升安全性為考量：
「在台灣的，有三年（前）規定就沒有了，就潛水活動了。
都是跟安全相關的，都罰則啦。相關的罰則，潛水只有 15 條到 20 條。」(B1-P13:17~18）
這裡談到的相關規定係指交通部頒佈的水域遊憩管理辦法，該法條廣 泛地對於水域遊憩活動的種類作安全性的規範，其中 15 至 20 條是針對潛 水活動的安全性進行的，例如「從事水肺潛水活動者，應具有國內或國外 潛水機構發給之潛水能力證明。」（交通部，2019）。
而由於權責劃分的關係，潛水員與環境破壞的相關規範實際由漁業 法、野生動物保育法、文化資產保存法、海洋污染防制法、風景特定區管 理規則等不同法源分別規範，此一現況造成的問題是從事休閒潛水者不一 定通盤瞭解潛水活動中何種行為將受法律規範，甚至導致觸法可能。
「我們講一個小琉球海龜事件好了，小琉球一兩年，或說幾 乎每年啦，都會有一些海龜事件出來。屏東縣農業局每次都要為 了這件事發新聞稿，告訴大家碰海龜要罰三萬到十五萬，每年都 有啊。」(C1-P1:35~38)」
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圖5 鼻頭角至三貂角水域遊憩活動分區示意圖（交通部觀光局，2016）
除法源複雜使潛水員難以掌握行為的界線，管理單位人力缺乏導致執 行力不足，也使水肺潛水活動幾乎處於無人間管的情況：
「管理辦法明顯的不足，我們僅有法，司法單位卻不足。執法 單位明顯不足，然後法的制訂呢，業者的執行的落差太大，我們的 法啊跟業者執行其實真的落差很大，自己舉例就可以知道了。我們 的法是規定不能這樣，我們只有這幾個區域可以潛水，但是我們潛
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水其實是沒有管理的。」(B1-P14:4~7）
從事水肺潛水活動的人數與業者眾多，地方機關目前未能將其一一納 管，受訪者 F 便透露，其實東北角風景管理處對於潛水產業的管理缺乏強 制性，許多業者實際上並沒有配合風管處的規定進行登記，自然也無法被 納管：
「為了因應規定，所以開始去登記啊，把一些要有的東西我 們都弄起來，所以我們跟東北角風管處他們都知道，願意照著乖 乖做的，就那幾家……其他還有一些，你找他們來出席他們都不 來出席的店家，他們到底有沒有實際的在做，有沒有遵從這樣子 的規範我們永遠不知道。」（F1-P5:31-34）
潛水業者的管理不具強制性、管理困難的另一個原因，是休閒水肺潛 水的教練時常是沒有營業登記也沒有所屬單位的個人教練，因此更造成潛 水活動缺乏規範的結果。
二、馬來西亞西巴丹島的管理案例
對於許多瘋狂投入潛水運動的人而言，出國進行潛水旅遊、參訪世界 知名的水下景點是此生必須要完成的願望之一，台灣受惠於地理位置之 便，與日本、印尼、菲律賓、泰國等潛水旅遊勝地相距不遠。本研究的受 訪者都有出國參與潛水旅遊的經驗，也分享了國內外的潛水環境管理方案 差異和看法。
西巴丹（Sipadan）島是馬來西亞唯一的海島領土，同時也號稱是世界 知名的五大潛水地點之一，馬來西亞政府對此地的經營十分重視，除了嚴 禁開發，政府更從 2016 年開始聘用專業潛水員擔任「水下警察」，監管 遊客在西巴丹島水下的行為（The Strait Times, 2016）。
由於及早進行環境保護，當地仍保有豐富的水下生態和生物族群，談 起當地政府的主要措施，受訪者 B 提到：
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「比方說到西巴丹，他就是不准你戴手套，你進去就只能一次，
他就限定這些東西。那他其實就是有一些在地政府規定，然後和潛 水機構做得這樣子的規定存在。」(B1-P8:8~10）
當地政府為確保潛水者不會觸碰珊瑚，直接禁止潛水遊客配戴手套下 水，在水下由於礁石甚至硬珊瑚都會劃傷皮膚，禁止使用手套雖然是強硬 的作法但顯的十分有效。受訪者 D 受此政策的啟發，也提出了類似的方 案：
「對，不戴手套、不穿防寒衣潛水。你就不會去破壞環境，
因為你也怕受傷害。那你只要去碰到你自己會先受傷，那除了這 個以外還有一個很大的好處就是你，可以感受到水的變化，所以 你的注意力不但只有眼睛而已，連皮膚都有感覺，起流了、浪來 了等等都會由皮膚來告訴你。所以他其實很大的好處，你可以推 這個，短袖短褲的防寒衣。」(D1-P11:20~24)
除了用配備的管制影響潛水員的水下行為，西巴丹島也嚴格的控管遊 客數量，每天只開放 120 名預先申請的遊客登島潛水，並且島上的 12 家 旅社都有辦理潛水活動的數量的限制，旅社間可以交易潛水活動的額度，
但安排活動的總量仍有上限。
「那第二個是管理總量，總量管制。總量管制就是你一家潛 水店，你可以去買名額，比如說你自己說我現在一年，一個月裡 面假設我名額是一百個人，那麼你就是一百個人。那有可能是他 們一開始是用配額，那你的配額少，你的客人多，你可能就跟其 他的 resort 去買。例如買 3 個名額，那你買了以後呢，客人來了 以後你客人要去繳潛水的稅，呃兩百塊三百塊，你去報稅了、繳 了稅以後，他就發給你一個小牌。」(D1-P7:33~38)
此外受訪者D 說道，當地執法人員也相當嚴格，旅客上船準備出發潛 水時，當地稽查人員還要上船一一檢查遊客的繳稅證明，若發現有人沒有 按規定付費買證，負責辦理潛水活動的業者將要受罰。
「你租船了對不對，船駐在外面，你在那邊潛水，啊人都上來 了，他們會有管理人員上來看你的牌子。『欸你是不是這一期的？
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幾月幾號到幾月幾號？』你要是不對，你是上一期的，那不行，業 者罰款。」（D1-P8:2~4）
說起馬來西亞政府在西巴丹島的鐵腕政策，除了嚴格課徵潛水員環保 稅以外，還有更嚴格的案例規範島上的所有業者：
「問題是人太多他管理很好，不要去碰觸珊瑚不要去碰觸海 龜，不要碰觸任何海洋生物，但是人太多水就混了。也就是他們 居住在島上面，他們的廢排水下來沒有處理就直接排了……但是 他們的政府很有魄力，馬上就說我要封閉這個島，在兩年之內全 部給我搬光，給你時間在兩年之內搬光。所以總共八家 resort 在 島上，這個resort 經營人都是跟政府政要有些關係的，說搬就搬。
全部移到旁邊去。」(D1-P7:19~25)
圖 6西巴丹島遊客與旅社規劃示意圖（資料來源：Asia
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Diving Vacation）
為何西巴丹島的保育措施可以如此全面又果斷，可能因為過去馬來西 亞政府是屬於獨裁的政權，另一個原因，受訪者 D 提到潛水旅遊帶給當 地的驚人經濟效益：
「所以他們做得很完整，原因是為什麼？因為那邊給當地的 經濟效益非常高。」(D1-P8:14~15)
「他們一個月薪水好像是三千五百到四千元台幣。但是你要 花四萬塊錢到那邊去潛水，很恐怖哦是他的十倍。他要十個月不 吃不喝參加這種 tour。」(D1-P8:27~29)
對比報酬可能多出十倍的潛水旅遊業，在西巴丹島投入潛水相關 的產業可能是明智又競爭許多的選擇，也不難解釋當地政府為何可以對潛 水相關的規範做的全面又嚴格執行。
三、東南亞 Green Fins 的行為守則管理方案
由當地政府制訂策略管理潛水地點的環境是目前普遍的作法，但如果 當地沒有對等的政治環境時，可能就要由別的方案從政策以外的方式著 手，由非營利組織在東南亞迅速發展的綠蛙鞋（Green Fins）或許是可以 借鏡的參考對象。談及綠蛙鞋、環境行為守則的內涵與執行，受訪者 C 提到水下不得觸碰的規定是重點項目，而這裡的觸碰是指伸手觸摸水下生 物的行為，但從綠蛙鞋方案的催生組織—珊瑚礁世界基金會的角度來看，
為確保珊瑚礁環境不受破壞，不碰到的規範應該擴大到所有可能影響珊瑚 礁系統健康的行為，進而延伸至居住在珊瑚礁區域的生物：
「（綠蛙鞋）最主要去宣揚的是，潛水員在潛水活動中，盡量 避免去對自然環境造成傷害。但是會造成傷害有很多種，就直接 性傷害嘛，蛙鞋啊，跟珊瑚之間的關係，你蛙鞋如果不小心直接 碰觸到珊瑚，那原則上比較脆弱的，像那種軸孔珊瑚，很有可能 珊瑚的斷裂、死亡。這是第一個，那第二個當然不是只有單純這
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麼簡單「就蛙鞋而已啊」。他認為潛水員在下水的時候，他應該做 的事情，比如說第一個友愛珊瑚—因為 Green Fins 主要是對珊瑚 嘛，是不是應該對珊瑚不要使用有害的防曬劑，然後不要採捕野 生動物。」(C1-P1:21~28)
對於規範潛水員環境行為的看法，受訪者 D 認為進入海洋如同造訪別 人的住家，明確可參考的標示（sign），是提醒我們身為訪客的禮儀；至 於執行方式，理所當然的可交由該地區的管理局處來執行，同時，正視水 肺潛水者的需求，並考量環境特性規劃適當的設施也是可以發展的項目：
「這邊是你們家的地，你怎麼告訴人家不要進入你們家？很 簡單啊放門牌啊圍起來啊對不對，但是沒有辦法圍的時候你怎麼 辦，一定掛牌子「私人土地請勿進入」，重不重要，重要啊。所以
「這邊是你們家的地，你怎麼告訴人家不要進入你們家？很 簡單啊放門牌啊圍起來啊對不對，但是沒有辦法圍的時候你怎麼 辦，一定掛牌子「私人土地請勿進入」，重不重要，重要啊。所以