第四章 克里米亞事件後之影響
第二節 俄羅斯的外交政策發展
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第二節 俄羅斯的外交政策發展
基本上，俄羅斯的外交政策一直在不斷地進行調整，來面對詭譎多變的國際 局勢。從 2000 年普丁開始執政後的兩個任期內，分別面臨了 2003 年和 2004 年 喬治亞和烏克蘭的「顏色革命」、北約東擴等，對於俄羅斯的地緣政治都帶來了 不小的威脅，但當時普丁體認到正在恢復國力的俄羅斯是無法與歐美列強抗衡，
因此以加強合作和建立夥伴關係的外交政策為主。在 2008 年「梅普共治」時期，
儘管依舊面臨北約東擴和反導彈系統的棘手問題，但其外交政策繼承普丁時期的
「保穩」合作戰略，60並實現俄羅斯經濟現代化為主。
2012 年挾帶著高支持率的普丁重回克里姆林宮，此時經過十年韜光養晦的 俄羅斯，國力已經增強，再次擠身於世界列強中，無論是政治或者經濟方面都相 對穩定。在新任期內普丁在處理國際事務上顯得更為強硬且果斷，不容許任何西 方國家強取俄羅斯的國家利益或入侵其勢力範圍，如一旦發生，身為大國的俄羅 斯必須有所作為，甚至反擊，2014 年的克里米亞事件就是在此條件下爆發。
本節將探討克里米亞事件前後俄羅斯外交政策的改變與發展，主要從官方兩 份國家層級的文件《俄羅斯聯邦對外政策構想》(Концепция внешней политики Российской Федерации)和《俄羅斯聯邦國家安全戰略》 (Стратегия
национальной безопасности Российской Федерации)互相加以比較和解讀，來理 解俄羅斯對外政策的走向。
60 柳豐華，《梅普組合的外交戰略》，北京：中國社會科學出版社，2011 年，頁 113。
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一、《俄羅斯聯邦對外政策構想》
612013 年 2 月 18 日俄羅斯外交部公佈了由俄羅斯總統普丁簽署的新版《俄羅 斯聯邦對外政策構想》（以下簡稱新版《構想》），該份綱領性文件有系統地闡 述俄羅斯外交政策的目標、原則和優先方向。俄羅斯曾在 1993 年、2000 年和 2008 年公佈過《俄羅斯聯邦對外政策構想》，分別成為葉爾欽、普丁和梅德韋傑夫任 總統期間俄羅斯外交政策的基礎，2013 年所公佈的《構想》就成為普丁歸位後 外交政策的主要依歸。
新《構想》的主要內容共有四個部分，分別是《總則》(Общие положения)
，闡述俄羅斯外交政策的基本目標、《當今世界與俄羅斯外交政策》
(Современный мир и внешняя политика Российской Федерации)，主要論述俄羅 斯對當今世界發展態勢與國際關係重大問題的基本判斷和立場、《俄羅斯在解決 全球問題中的優先方向》 (Приоритеты Российской Федерации в решении глобальных проблем)，主要闡述俄羅斯外交政策在全球層面的主要方向，最後
《俄羅斯外交政策的地區優先方向》(Региональные приоритеты)，敘述俄羅斯在 區域層級中的優先發展目標。
與過去幾版的《構想》相比，新《構想》指出：全球的地緣政治格局劇烈地 變化，世界正處於一個形成多極中心的過渡階段，國際關係越來越複雜，其發展 也難以預測。整體而言，新《構想》對於當前國際形勢發展更加悲觀，並認為國 際上存在以下四個不穩定因素：
1. 全球經濟危機。它是促使地緣政治格局變化的催化劑；
61 原文請參俄羅斯外交部網頁：
http://archive.mid.ru//brp_4.nsf/0/6D84DDEDEDBF7DA644257B160051BF7F
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2. 西方對別國內政的干涉。例如，在「顏色革命」中，將自己的價值標準強加 給他國的作法，蘊藏著導致國際關係陷入混亂和失控的危險；
3. 聯合國地位的削弱。體現在試圖繞過聯合國安理會，通過採取單方面制裁和 武力行動的方式來解決危機、故意曲解聯合國決議以及推行以推翻合法政權為目 的之理念；
4. 跨境威脅和挑戰日益擴大。這裡首次將「來自資訊空間的威脅」列為重要威 脅之一。
除了對於國際局勢發展有不同的理解外，新《構想》更加強調俄羅斯必須維 持在後共地區的勢力範圍，並且具體指出建立一體化的迫切性，即將構建由俄羅 斯主導的歐亞經濟聯盟作為最優先的外交任務，62其中烏克蘭為俄羅斯欲建立友 好關係的首要目標。2009 年亞努科維奇就任烏克蘭新一任總統，以俄烏關係重 啟的背景下，新《構想》明確把烏克蘭稱作是後共地區一體化過程中優先發展的 夥伴。
《俄羅斯聯邦對外政策構想》是俄羅斯外交最具權威的一份官方文件，基 本上
，
俄羅斯歷任總統的外交走向是按照《構想》的方針所進行，因此，此處 欲藉由 2014 年克里米亞事件去驗證其政策方針宣誓與政策實踐之間是否吻合。根據筆者的觀察，整理出以下表格，來說明俄羅斯在 2014 年克里米亞事件中的 作為是否為新《構想》政策落實的一環。(參照表 4-2)
62 黃登學，〈新版俄羅斯聯邦對外政策評述-兼論普京新任期俄羅斯外交走勢〉，《俄羅斯研究》， 第 1 期(2014)，頁 190-191。
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安全環境的判斷更為悲觀。65 以下將就三個角度去觀察並比較新舊版本的《安 全戰略》差異何在，其主要內容發生何種變化：
(一)國際社會中的俄羅斯
無論是新舊版本的《戰略》皆認為目前國際社會是處於一個多極的狀態，但 在這多極世界下，俄羅斯所扮演的角色有所差異。在舊版第 13 條中提到：「從 長遠來看，俄羅斯將尋求建立以國際法原則的國際關係，以確保國家的安全。…
在尊重、平等和各國互利的合作基礎上，俄羅斯將聯合國和聯合國安理會視為解 決全球性或地區性危機的穩定性機構」；在新版第 8 條中則指出：「俄羅斯已經 證明其本身有能力去保障國家主權獨立、領土完整和保護海外僑胞的能力。俄羅 斯在解決國際重大問題、軍事衝突的角色顯得更為重要。」比較這兩條條文可以 明顯發現，在國際社會中俄羅斯的地位越來越重要，相對地，聯合國和國際法在 解決國際問題，尤其在烏克蘭動亂時，其作用相對式微，甚至作用不大，保護僑 民往往成為俄國出兵的理由 (Responsibility to protect, R2P)。
(二)俄羅斯的利益與戰略優先順序
舊版《戰略》中界定國家利益有三項，分別是：
1. 發展民主和公民社會，提高國家競爭力；
2. 確保俄羅斯聯邦憲法制度穩固，確保領土完整和主權；
3. 把俄羅斯聯邦建立成世界強國，其活動宗旨是在多極化世界下維護戰略穩定 與互利的夥伴關係。
新版《戰略》中則將國家利益定位六大方向，具體包括：
1. 鞏固俄羅斯聯邦國防，保證憲法秩序、保障主權、獨立與領土完整；
65王曉軍，〈新版俄羅斯聯邦國家安全戰略解讀〉，《現代軍事》，2016 年第 2 期，頁 47
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2. 鞏固民族和諧、政治與社會穩定、發展民主機制、完善國家與公民社會合作 機制；
3. 提高生活品質、加強居民健康、保障國家人口穩定發展；
4. 保持和發展文化與俄羅斯傳統精神道德價值；
5. 提高國家競爭力；
6. 鞏固俄羅斯作為世界強國之一，其活動目的是保持多極世界條件下的戰略穩 定與互利夥伴關係。
修改後的《戰略》將鞏固俄羅斯的國防列為首位，這一變化主要是反映在國 際社會中，俄羅斯遭受越來越多威脅和挑戰，國家安全是最主要的利益所在，這 也暗示著從今而後俄羅斯將更加重視其國防建設。此外，在新版戰略中也提到：
在國家安全領域中，如果政治、法律或外交等手段無法維護國家利益時，將使用 武力來捍衛為本國利益。
(三)俄羅斯國家安全所受的威脅
在舊版《戰略》中提到，俄羅斯面臨的國家安全威脅包括：外國情報機構的 敵對活動、任何尋求改變憲法秩序的企圖、宗教和民族極端主義和任何破壞俄羅 斯團結和領土完整的企圖等；而在新版則指出，近年來，美國和北約為了自身的 地緣政治利益追求，而對俄國家安全所構成的潛在威脅，其中像是北約東擴、歐 美各國在獨立國協所策動的顏色革命等。66很明顯地，新戰略的推出，就是要因 應地緣格局改變後新的風險和威脅。
66 舒桂，〈俄羅斯聯邦新版國家安全戰略解讀〉，《中國信息安全》， 2016 年第 1 期，頁 121
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新版《戰略》第 17 條：「西方的立場旨在阻擾一體化的過程，並在歐亞地 區製造出緊張，對於俄羅斯的國家利益產生負面影響。烏克蘭在美國和歐盟違反 國家憲法的支持下，造成國家分裂和武力衝突，增強極右派民族主義思想，將俄 羅斯形塑為敵人…，社會和經濟危機將烏克蘭轉化為一個在歐洲和在俄國邊境不 穩定的禍源。」在這一條條文中，已經清楚地表明如果西方持續擴張在烏克蘭境 內的勢力範圍，對於俄羅斯來說，不僅是威脅，更是一大挑釁。根據俄羅斯戰略 研究評估研究所(Институт стратегических оценок) 所長亞歷山大·科諾瓦洛夫 (Александр Коновалов) 接受美國之聲採訪時所言：「總體來說，跟之前相比，
這是一份更反西方的文件。」67
67 «Голос Америки» (2016/01/04) Новая стратегия национальной безопасности России:
мнения экспертов http://www.golos-ameriki.ru/a/dg-russian-new-nss-experts/3130797.html (檢索日 期：2016/08/10)
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(Sovereign democracy)。68舉例來說，親俄派總統亞努科維奇在烏克蘭就是實施「主 權民主」，國際非政府組織「自由之家」（Freedom House）在 2013 年對烏克蘭 的評比指出，亞努科維奇執政期間，壓制政敵、設置選舉委員會、強化對司法和 網址：http://kam-a-tiam.typepad.com/blog/2014/05/ )
69 FreedomHouse(2014) “UKRAINE”.
http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world/2014/ukraine-0#.U3ycafmSy7w. (檢索日期：
2016/08/12)