第三章 台灣憲法學下的新聞自由
第二節 保障內涵
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另外，所有的憲法學著作皆認為意見自由有其限制，例如王錢二人提出「為 保障社會全體利益而設的限制」與「為保障私人利益而設的限制」兩類；劉慶瑞 提出「誹謗或中傷他人的言論出版、猥褻的刊物、破壞治安的言論出版、主張以 非法手段推翻政府的言論出版、妨害司法審判的言論出版」等五項限制，與美國
「明白而立即的危險、惡劣傾向原則」兩項衡量標準，以及李鴻禧擴大說明美國 聯邦最高法院處理意見自由的五項原則等。
第二節 保障內涵
在戒嚴時期，以「憲法」為名的專書，除林紀東、劭定康等人特別提及新聞 自由外，對於新聞媒體的保障，大多是被涵蓋在「出版自由」之下，以「出版自 由」的面貌呈現。因此，要瞭解戒嚴時期憲法學的「新聞自由」，勢必要從「出 版自由」著手。而從被納入「出版自由」的一環，到被單獨列出，兩者內涵的轉 變，可以讓我們更清楚的瞭解傳統出版自由與新聞自由的差異。因此，本文擬從
「出版自由」與「新聞自由」這兩個面向來探討戒嚴時期，台灣憲法學中新聞自 由的內涵。
一、 出版自由
出版自由最原始的保障範圍為「以印刷的文字圖書發表者」。林紀東在 1970 年代出版的《中華民國憲法逐條釋義》則將攝影、錄音等納入出版自由的範疇，
擴大保障的範圍。大多數的憲法學者都將出版自由的討論重點擺在出版體制，但 在分析中華民國「出版法」時，卻對要將該法擺在哪個制度產生歧異。因此，以 下擬從「出版體制」和對「『出版法』的評價」兩個面向，探討出版自由的內涵。
(一)出版體制
對出版體制所做較為詳盡的分析與討論，可上推至戰前王世杰和錢端升所合 著的《比較憲法》。戰後，劉慶瑞在此基礎下，加以修正與補充，但基本上還是 沒有超越前者。而其他研究者，較之劉慶瑞的討論，更顯得簡略與不足。因此，
本文以王錢二氏合著的《比較憲法》為基礎，輔之以劉慶瑞的《比較憲法》，探 討憲法學中所描繪的出版體制。
王錢二氏，主要從「出版的手續」、「言論出版的限制」，以及「違法出版品 的處分」三個面向來討論出版自由。其中，「言論出版的限制」留待第三節「限 制的標準」再一起討論。此處將焦點擺在「出版的手續」與「違法出版品的處分」。
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1.出版的手續22
世界各國關於出版手續的規定，共有兩個制度：一為預防制，一為追懲制。
「預防制」是指出版物不只在出版後，在出版前亦須受行政機關的干涉23。「追 懲制」則是出版前，不受任何機關的干預。但在出版後，則針對違法出版物，依 據法律規定加以懲處。王錢二氏指出，在英美等自由國家，所謂的「出版自由」
(freedom of the press)，在一般人見解中，已有在出版之前，不受政府檢查或特許 或其他干涉的意思。
再者，預防制又可細分為檢查制、特許制、保證金制和報告制。
「檢查制」規定一切出版物，須在出版前，經政府機關檢查，為預防制中最 嚴酷者。王錢二氏指出，在 20 世紀初年，一般國家的憲法或法律，大都已明禁 檢查制度。但遇到作戰時期，則又多恢復檢查制，唯獨美國例外。
「特許制」規定凡經營出版業者，須於出版前取得政府之特許。特許制雖較 檢查制和緩，但足以成為行政機關束縛人民言論的危險武器，因此，王錢二氏指 出，在今日之自由國家，無不否認這種制度。
「保證金制」規定在報紙開辦之前，須繳納若干保證金。王錢二氏指出，保 證金制一方面足以阻遏報紙之成立，一方面主持報紙者因畏懼政府沒收保證金，
勢必存有戒心，而影響其言論。因此，在一般自由國家的法律，亦皆已廢除保證 金制。
「報告制」規定出版業者於出版前，須報告行政機關，但行政機關無拒絕其 出版之權。該制度為預防制中最輕者，其目的在使行政機關預知某種出版物即將 出現，而予以注意。該制雖不若上述其他制度這般嚴酷，且一般都只用在報紙、
雜誌的出版24。但王錢二氏認為，如果其適用於一切出版品，對出版自由的束縛，
仍不可輕視。
22 以下整理自王世杰、錢端升，《比較憲法》，頁 106-109、劉慶瑞，《比較憲法》，頁 98-102。
23 王錢二人的原文為須受「警察機關」的干預，並指出該制度亦稱為「警治制度」。其特別指明
「警察機關」主要在於其所探討的對象應為 1914 年，由袁世凱政府所公布的「出版法」。該 法規定出版物於發行或散佈前，應「稟報該管警察官署」。然而，1930 年以降由國民政府所頒 佈的「出版法」則將呈報的對象改為發行所所在地的地方政府(一開始為省級後改為縣市級)。
因此，此處依據劉慶瑞的《比較憲法》做更動，以符合戰後台灣的狀況。《政府公報》第 929 號(1914 年 12 月 5 日)，頁 351；《國民政府公報》第 651 號(1930 年 12 月 18 日)，頁 2；楊秀 菁等編，《戰後台灣民主運動史料彙編七 新聞自由(1945-1960)》(台北：國史館，2002)，頁 8、203、227；劉慶瑞，《比較憲法》，頁 99。
24 例如戰前法國所施行的報告制僅限於報紙，而 1930 年國民政府所頒佈的「出版法」亦只限定 新聞紙與雜誌須聲請登記。
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2.違法出版品的處分25
對於「違法出版品的處分」這一點，主要著眼於應由何種機關、採何種程序，
並依何種原則來施以處分？
關於處分機關這個問題，大約有兩種方式：一為行政處分，亦即賦予行政機 關直接處分權，凡其認為違法的出版物，可不經法院審判，逕行沒收、停止出版、
或封閉出版機關等。一為司法處分，即對違法出版物，須經法院審判，始得處分。
王錢二氏與劉慶瑞皆認為，行政處分等於讓行政機關兼具執行法律與解釋法律之 權，易造成行政機關專擅行事，而有壓制言論之舉。因此，現今各自由國家或完 全否認行政機關享有直接處分權，或僅承認行政機關有狹小的直接處分權。
再者，關於處分的程序問題，主要在探討出版物訴訟的審判應否由普通人 民，即陪審人員參與的問題。王錢二氏認為，出版訴訟最容易演變為政府壓迫人 民的武器。如採用陪審制，政府便不易橫加壓力。
另外，關於處分的原則問題，主要在探討違法出版物的責任問題，並從中衍 生出是否要訂立「出版法」此一特別法的問題。王錢二氏指出英美人士大都不贊 成特別法的存在，其認為頒行此類特別法的國家，主要目的在增加對報紙或其他 出版品的束縛。然而，其實特別法亦可能減少出版自由的束縛。例如，依據英國 刑法的原則，凡參加一種犯罪行為之人，須各負刑事責任，所以著作人、編輯人、
印刷人，乃至於發行人，皆可能因一份違法刑法的出版物，而須負法律責任。而 透過特別法，則可能減輕普通刑法的束縛26。
(二)對「出版法」的評價
中華民國的第一部「出版法」，於 1914 年由袁世凱政府所制定，1926 年由 段祺瑞所廢止。然而，至 1930 年，由國民黨所主導的國民政府，為其統治需要，
乃再度頒行新版的「出版法」，作為管理出版物的依據。而戰後初期，施行於台 灣的「出版法」，則是國民政府於 1937 年修訂的版本。該版本於戰後，為因應行 憲、執政者的需求，以及行政組織的調整，在戒嚴時期曾歷經三次修正，分別於 1952、1958 和 1973 年27。「出版法」管理的範圍為新聞紙、雜誌、書籍和其他出
25 以下整理自王世杰、錢端升，《比較憲法》，頁 111-113、117-118；劉慶瑞，《比較憲法》，頁 108。
26 例如，比利時的制度認為違法出版品的負責人只有為首的一人：為首者應為著作人；著作人 不可查知時，則由編輯人負責；無編輯人時，則由印刷人負責；印刷人不可查知時，則由發 行人負責。王錢二氏認為此舉在使著作人的言論不致受編輯人、發行人或印刷人的阻撓。因 為，如其須與著作人同負責任，則著作人的言論，難免要受到他們的檢查。王世杰、錢端升，
《比較憲法》，頁 113。
27 楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》(台北：稻鄉，2005)，頁 23-、26-29、66-28、73-74、
116-119、208-209。
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版品28，為戒嚴時期，管理平面新聞媒體最重要的法律。以下擬從「出版的手續」
與「違法出版品的處分機關」兩個面向，來探討戒嚴時期，憲法學界對「出版法」
的評價。
1.出版的手續
「出版法」有關新聞紙、雜誌的出版手續，主要在第 9 條29：
新聞紙或雜誌之發行應由發行人於首次發行前，填具聲請書，呈經該管直 轄市政府或該管縣(市)政府轉呈省政府，核與規定相符者准予發行，並轉 請內政部發給登記證。
前項登記手續各級機關均應於十日內為之並不收費用。
若以王錢二氏的標準，該法所規定的出版手續為「預防制」，但到底屬於預防制 的哪一級？王錢二氏以 1930 年的「出版法」討論重心，因該法只言「聲請登記」， 不提「准予發行」，而認定為「報告制」30。然而，戰後施行於台灣的「出版法」
多了「准予發行」四個字，應該畫入哪個層級31？
劉慶瑞在 1957 年的《中華民國憲法要義》另外創了一個詞為「許可制」，但 沒有解釋其意義。其認為「出版法」對報紙、雜誌採行許可制，對書籍和其他出 版物，則採追懲制。但在 1961 年的《比較憲法》則規避此問題，僅言所有出版 物，均須向主管機關聲請登記，而未歸類32。管歐則界定「出版法」為「部分特 許制」，因為僅有新聞紙或雜誌需取得准許，而其他書籍出版品則不必33。羅志 淵亦採行「部分特許制」的觀點，但指出書籍或其他出版品亦應聲請登記，而教 科書等，則須經教育部審定後方得印行34。
曾繁康將「特許制」改為「許可制」，在此制度下，新聞與一切出版品之出 版，均不需先經過檢查。但是報紙與雜誌的開辦，須經國家機關之許可。曾繁康 指出，「出版法」對新聞紙雜誌採取許可制，而圖書則採追懲制。但認為，「出版 法」之所以從 1930 年的報告制，到 1937、1952、1958 年修正，採行許可制，則
曾繁康將「特許制」改為「許可制」，在此制度下，新聞與一切出版品之出 版，均不需先經過檢查。但是報紙與雜誌的開辦，須經國家機關之許可。曾繁康 指出，「出版法」對新聞紙雜誌採取許可制，而圖書則採追懲制。但認為，「出版 法」之所以從 1930 年的報告制，到 1937、1952、1958 年修正，採行許可制，則