第二章 新聞自由國際法化的嘗試與意義
第一節 聯合國國際新聞自由會議
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得給予的限制意見分歧。此一分歧不僅存在於歐美傳統民主國家、新興民主國 家，以及共產國家之間，亦存在於歐美等民主國家之間。本章擬透過聯合國國際 新聞自由會議對新聞自由的討論，該會議所草擬的三大公約，以及從其所衍生出 的「新聞自由宣言」的審議過程，探討國際社會對新聞自由的見解與歧異之處。
第一節 聯合國國際新聞自由會議
1948 年 3 月 23 日，在菲律賓代表團的提議下，聯合國舉行「國際新聞自由 會議」。該會並非是世界上第一個與新聞自由有關的國際會議，也非第一個有政 府代表參加的新聞自由會議。但過去大多聚焦於各國間誤會的消解，友好關係的 促進上，而強調報紙的責任。雖在 1919 年，曾有美聯社社長建議將新聞自由的 保障列入巴黎和約3，但並未獲得採納。而其後國際聯盟所召開的國際會議，例 如：1927 年日內瓦新聞專家會議、1932 年哥本哈根各國政府新聞局會議，以及 1933 年馬德里新聞業代表會議等，也多聚焦於假消息之流傳問題4。
相對於此，此次會議則是在新聞自由「為促進和平與推動世界進步等重要力 量的基本元素」的認識下所召開的，其所探討的問題涵蓋新聞自由的各個面向，
包含新聞自由的基本原則、採訪與國際新聞傳遞自由問題，出版自由與接收自 由，以及新聞媒體的權利與義務等。其所通過的決議文，例如確保新聞用紙的取 得、新聞規範的擬定、援助落後國家發展國內媒體、外國通訊員的保障等，之後 皆成為聯合國關注的議題5。而該會議所草擬的三大公約，尤其是「新聞自由公 約」，更成為未來十多年聯合國討論新聞自由的重心。然而，即使有前述對新聞 自由有正面認識的前提在，各國對新聞自由的看法仍相當分歧。以下擬從聯合國 國際新聞自由會議的召開過程，討論時所引發的爭議，探討此一時期各國所關注 的新聞自由問題，以及彼此間對新聞自由的認識與歧異。
一、 國際新聞自由會議的催生
聯合國國際新聞自由會議的召開，源自於菲律賓代表團於 1946 年 1 月 4 日 發電聯合國籌備委員會執行秘書，建議立即召開國際報業會議(International Press Conference)，以確保全世界自由報業(free press)的建立與運作6。聯合國在該年
3 其所說的新聞自由內容包括：保障全世界之新聞自由(press freedom)；保障在每一國內至少有 一個新聞通訊社，其所有權及控制權屬於該通訊社所服務的若干報紙；保障每一通訊社得以依 其選擇建立國際新聞交換約定；所有官方新聞及通訊設備，保證其普遍供應，無分軒輊；禁止 任何新聞機構從事偏見的國際宣傳。Salvador P. Lopez, FREEDOM OF INFORMATION, 1953, p.5.
4 林靜，〈聯合國與新聞自由〉，《報學》10(1956 年 12 月)，頁 6-7。
5 聯合國對上述議案的討論可參考歷年的聯合國年鑑。
6 中文版的聯合國正式紀錄，將 International Press Conference 翻譯為「國際新聞自由會議」，但 若根據菲律賓後來的新提案，該會議的主軸應為「報紙」，故此處將 press 翻譯為「報業」，以
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10 月 31 日，第 1 屆第 2 期第 45 次全體會議決議，將該案提交聯合國大會第三 委員會(Third Committee)處理。然而，在第三委員會討論之前，菲律賓代表團又 在該年 11 月 20 日提出新的提案。菲律賓代表指出，自由地交換消息，和全人類 沒有限制地相互學習的機會，是摒除懷疑和促進國際間瞭解的最有效方法。因 此，該代表團認為，從純粹消息傳遞方面來看，廣播和電影皆應被納進來討論。
故其建議改召開「國際新聞會議」(International Information Conference)，討論範 圍不再侷限於報業，而擴及其他傳播媒體。而在聯合國的正式文件上，則將該會 議 定 名 為 「 國 際 新 聞 自 由 會 議 」 (International Conference on Freedom of Information) 7。
(一)第三委員會的討論
菲律賓所提出的新案，在第三委員會討論時，首先獲得美國和英國的支持。
其中，英國更建議該會議應該與聯合國大會的任何會議分開，而聯合國教育科學 文化組織(以下簡稱「聯合國教科文組織」)、某些非政府組織、報紙發行人，以 及各有關工會，均可派代表出席。英國並提出下列幾點，作為該會的實際目標：
1. 促進更廣泛和自由地交換新聞(news)，並在和平時期不受政府檢查制度 的限制。
2. 無歧視地給予誠實的(bona fide)報業(press)、電影(film)及廣播(radio)事業 通訊員一切合理的工具，使其可以在各該締約國境內旅行和居留、完全 自由地從事他們的活動，以及公平接近、使用所有新聞來源。
3. 在各締約國境內，無歧視地讓各誠實的新聞機構(news service)得以最自 由和廣泛地散佈新聞。
4. 讓誠實的通訊員(correspondent)和新聞機構得以使用所能取得的通訊工 具，而不因國籍而受歧視。
智利代表建議增加第五點，即防止在新聞媒體上登載歧視任何國家或區域的 報導。該點獲得其他代表的支持，而其理由不外是，從最近世界的歷史發展中，
可以很清楚地發現，一些宣傳媒體所散播的並不是真實的新聞，而是宣傳。其他 代表並支持專業的新聞記者、編輯和新聞媒體的事業主，皆應出席這個會議。而 尋找呈現和獲得真實新聞的解決之道，亦是非常重要的課題。
其間，還有蘇聯代表提出在目前情形下，尚不必將廣播和電影納入該會議的 討論範圍、法國提出由聯合國教科文組織的技術部門來負責該會議的準備工作等 議案，皆遭到否決8。
與後來的「國際新聞自由會議」(International Information Conference or International Conference on Freedom of Information)作區隔。政大社資中心藏，《聯合國大會第一屆第二期會議正式紀 錄‧大會全體會議速記紀錄》(1946/10/23-12/16)，頁 354-355。
7 Yearbook of the United Nations 1946-47, p.175.
8 以上整理自 Yearbook of the United Nations 1946-47, pp.175-176；中文翻譯部分參考政大社資中
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(二)聯合國大會決議
聯合國大會於 1946 年 12 月 14 日第 65 次全體會議中，無異議接納第三委員 會的決議。該決議開宗明義即指出：
新聞自由(Freedom of Information)為一基本人權，亦為所有聯合國所尊崇 之自由的基石。
新聞自由意指沒有束縛地在任何地方蒐集(gather)、傳遞(transmit)和刊載 (publish)新聞(news)。此為促進和平與推動世界進步等重要力量的基本元 素。
自願並有能力使用這個權利而不濫用，為新聞自由的必需要素。其必須將 沒有偏見地追求真實，和沒有惡意地傳遞知識的道德義務，作為其基本紀 律。
國家間的瞭解與合作，若缺乏警示與國際意見，將成為不可能，而這一切 都有賴新聞自由。
該次全體會議責成經濟暨社會理事會(以下簡稱「經社理事會」)依據下列三個原 則進行該會議的召開事宜：
1. 該會議的目的在制定應被納入新聞自由的相關內涵，包含權利、義務和 實踐等。
2. 這個會議應包含實際從事，或有報業、廣播、電影，以及其他相關傳播 媒體等經驗的人員。
3. 這個會議必須在 1947 年年底以前召開，地點由經社理事會決定後交聯 合國大會審議9。
(三)新聞及報業自由小組委員會的討論
經社理事會在接獲聯合國大會指示後，將國際新聞自由會議的籌備工作交由 人權委員會底下的「新聞及報業自由小組委員會」(freedom of information and of the press)討論。
經社理事會下設五個常設委員會，人權委員會為其中之一。1946 年 5 月 25 日至 6 月 21 日，經社理事會舉行第 2 屆會議，授權人權委員會設立次級委員會。
人權委員會，乃於 1947 年 1 月 27 日至 2 月 10 第一次集會時，決定設立「新聞 及報業自由小組委員會」。小組委員會為一暫時組織，其功能在(1)研究哪些權 利、義務和常規應被納入新聞自由的內涵，並將相關研究報告交給人權委員會。
(2)完成其他經社委員會或人權委員會所委託的工作。小組委員會曾於 1947 年 5-6 月和 1948 年 1-2 月，舉行兩次集會，第一次主要探討國際新聞自由會議相關事
心藏，《聯合國大會第一屆第二期會議正式紀錄‧大會全體會議速記紀錄》(1946/4/23-12/16)，
頁 354-355，並做部分修正。
9 以上整理自 Yearbook of the United Nations 1946-47, p.176。
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宜，第二次主要起草人權宣言和人權公約中有關新聞自由部分的條文。1948 年 3 月 1 日，經社理事會第 157 次全體會議決議延長該委員會的壽命，決定在國際新 聞自由會議結束後再召開一次會議10。
小組委員會在 1947 年 5 月 19 日至 6 月 4 日間所召開的第一次集會中，提出 下列建議。首先，於 1948 年 3 月或 4 月舉行國際新聞自由會議，參加國不限於 聯合國會員國，非聯合國成員國家亦可參加，並擁有參與討論和投票完整權利。
每個國家最多可派五個代表參加，另可安排五個候補者，如有需要可派遣顧問。
其並建議應該邀請與該議題相關的聯合國四個特別機構、七個跨國組織、八個非 政府組織，包括國際新聞記者組織(International Organization Journalists)11，參加 該會議。
其次，該委員會建議國際新聞自由會議下設五個委員會，其一為「綜合委員 會」(general committee)，由會議主席、副主席，和其餘四個主要委員會主席組 成。第一個主要委員會，主要討論新聞媒體和其他大眾媒體的基本任務、新聞自 由的基本原則等。第二個委員會主要討論新聞的蒐集和傳播。第三個委員會主要 討論全人類接收正確和廣泛消息的權利，和新聞媒體的義務。第四個委員會討論 法律和常設性機構的問題12。
經社理事會在 1947 年 7 月 25 日，第 95 次全體會議中，接受小組委員會將 開會日期由聯合國大會所提議的 1947 年年底前，移至 1948 年一項，並決定將國 際新聞自由會議的召開日期訂在 1948 年 3 月 23 日，地點選在日內瓦。而該委員 會的大部分建議，也獲得經社理事會採納。然而，有關非會員國的投票權部分，
則在土耳其代表的提議下，於 1947 年 8 月 13 日第 115 次全體會議決議，投票權 僅限於會員國13。
在經社理事會決定國際新聞自由會議議程的過程中，還發生一個插曲，即蘇 聯代表向第三委員會提出建議案，內容包含將「殘餘法西斯主義的根除」作為新
在經社理事會決定國際新聞自由會議議程的過程中，還發生一個插曲，即蘇 聯代表向第三委員會提出建議案，內容包含將「殘餘法西斯主義的根除」作為新