新聞自由論述在台灣(1945-1987) - 政大學術集成

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(1)國立政治大學歷史學系博士論文指導教授：薛化元教授. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立新聞自由論述在台灣(1945-1987). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：楊秀菁撰中華民國101年7月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 本論文曾獲得. 公益信託雷震民主人權基金獎學金（2007年）財團法人鄭福田文教基金會文史類博碩士論文獎助金（2009年） 100年度廖風德先生學術研究培育獎. 立. 特致謝忱. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 目緒論. 次. .......................................................................................................... 1 一、前言 ................................................................................................. 1 二、新聞自由的發展 ................................................................................ 5 三、戒嚴時期台灣傳播學界的特性......................................................... 19 四、研究回顧 ........................................................................................ 26 五、研究方法與架構 .............................................................................. 28. 第一章. 國際人權典章中的新聞自由.............................................................. 33. 政治大一、人權宣言與公約的起草 ................................................................... 36 立. 第一節聯合國人權典章中的新聞自由 ................................................................ 35. 二、新聞自由相關條文的擬定 ................................................................ 38. ‧ 國. 學. 三、世界人權宣言的制定 ....................................................................... 43 四、公民與政治權利國際公約的制定 ..................................................... 45. ‧. 第二節歐美兩洲人權典章中的新聞自由 ............................................................ 50 一、歐洲人權公約中的新聞自由 ............................................................ 51. y. Nat. n. al. er. 新聞自由國際法化的嘗試與意義 ...................................................... 59. io. 第二章. sit. 二、美洲人權公約中的新聞自由 ............................................................ 53. i n U. v. 第一節聯合國國際新聞自由會議 ....................................................................... 60. Ch. engchi. 一、國際新聞自由會議的催生......................................................................... 60 二、國際新聞自由會議的召開......................................................................... 64 三、會議決議 .................................................................................................... 68 第二節新聞自由相關國際文書的討論 ......................................................................... 71 一、國際新聞傳遞及更正權公約..................................................................... 71 二、新聞自由公約............................................................................................. 78 三、新聞自由宣言............................................................................................. 97. 第三章. 台灣憲法學下的新聞自由 ............................................................... 103. 第一節憲法學界對憲法第十一條的闡釋 ................................................................... 104 第二節保障內涵........................................................................................................... 107 一、出版自由 .................................................................................................. 107. ‧i‧.

(5) 二、新聞自由 .................................................................................................. 114 第三節限制的標準....................................................................................................... 122 一、公益與私益之別....................................................................................... 122 二、美國最高法院的五大原則....................................................................... 123. 第四章. 新聞自由的發展與內涵 ................................................................... 131. 第一節「新聞自由」的緣起與發展 ........................................................................... 132 第一階段：以「表現自由」取代「出版自由」 ........................................... 134 第二階段：國際新聞自由運動的推動........................................................... 135 第三階段：國際文書的制定........................................................................... 136 第四階段：非政府組織................................................................................... 138 第二節新聞自由的權利內涵 ....................................................................................... 147. 政治大二、「新聞自由」的內涵................................................................................. 150 立. 一、言論出版自由的傳統............................................................................... 148. 新聞自由的限制 ............................................................................. 165. ‧ 國. 學. 第五章. 第一節台灣新聞法規的檢視 ....................................................................................... 165. ‧. 一、出版法令 .................................................................................................. 165 二、廣電法規 .................................................................................................. 176. Nat. sit. y. 三、戰爭時期的新聞法................................................................................... 188. io. er. 第二節新聞自由與國家安全 ....................................................................................... 190 一、八二三砲戰 .............................................................................................. 190. n. al. i n U. v. 二、1961 年古巴豬玀灣事件 ......................................................................... 192. Ch. engchi. 三、1971 年美國「越戰報告書」 ................................................................. 196 第三節新聞自由與個人權益 ....................................................................................... 199 一、誹謗罪 ...................................................................................................... 199 二、隱私權 ...................................................................................................... 207 三、公平審判 .................................................................................................. 211. 第六章. 社會責任論與新聞自律 ................................................................... 217. 第一節新聞事業的四項理論 ....................................................................................... 218 一、兩種基本觀念........................................................................................... 220 二、威權主義理論........................................................................................... 220 三、自由主義理論........................................................................................... 222 四、蘇聯共產主義理論................................................................................... 223 ‧ii‧.

(6) 五、社會責任論 .............................................................................................. 225 第二節譯介與建構....................................................................................................... 228 一、《大眾傳播的責任》................................................................................. 228 二、《自由而負責的新聞事業》..................................................................... 235 三、三民主義報業藍圖的建構....................................................................... 241 第三節新聞自律........................................................................................................... 245 一、道德規約 .................................................................................................. 245 二、自律體制 .................................................................................................. 251 三、社會新聞改進之路................................................................................... 266 四、1980 年代的反思 ......................................................................................272. 結論. ...................................................................................................... 277. 政治大. 徵引書目 ...................................................................................................... 285. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ‧iii‧. i n U. v.

(7) 緒. 論. 一、前言在台灣多數的人皆認可，「新聞自由」為普世人權之一。近幾年來，由自由之家(Freedom House)所公布的「世界新聞自由度評比」更時常成為朝野相互攻訐的依據之一，連行政院新聞局也須即時在網頁上公布最新的評比1。然而，同樣出身於台大法律系的兩位總統對於「中華民國憲法」是否已保障新聞自由卻有不同的見解。主張正名制憲的陳水扁，在 2005 年 7 月面對「國際記者聯盟」 (International Federation of Journalists, IFJ)時表示，其有讓新聞自由百分之百入憲的決心，並深盼台灣在不久的未來，也能充分享有和美國憲法增修條文第 1 條中，對「新聞自由保障」的民主價值2。換言之，在現有的中華民國憲法架構中，新聞自由並未入憲。而言必稱「中華民國憲法」的馬英九，在 2011 年 9 月國際. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 新聞協會(International Press Institute, IPI)世界年會的開幕致詞則表示，新聞自由在台灣受到憲法保障3。兩位總統的言論看似矛盾，但單從憲法條文和大法官解釋文來看，確有一定道理。一般被視為保障新聞自由的中華民國憲法第 11 條，其實只規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由」，新聞自由並不在其內。解嚴後，雖有一些解. n. al. er. io. sit. y. Nat. 釋文與新聞自由有關4，但遲至 2011 年 7 月出爐的釋字第 689 號，才在理由書中明言「新聞自由……應受憲法第十一條所保障」5。馬英九的演說發表於釋字第 689 號出現之後，以最嚴格的標準，必須明文規定來看，透過大法官釋憲，的確已將新聞自由納入憲法第 11 條的保障範疇。然而，從另一個角度來看，陳水扁所提保障新聞自由的美國憲法增修條文第 1 條：the freedom of “speech,” or of “the press”， of “the press”在台灣大多的時候，都被翻譯成「出版自由」。容或在中華民國憲法對出版自由的保障，是否如同美國為直接保障，抑或為間接保障有所爭議6，但兩國憲法皆保障出版自由卻. Ch. engchi. 1. i n U. v. 「中華民國行政院新聞局全球資訊網」，網址：http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=101642&ctNode =5473(2011/12/28)。 2 《聯合報》2005 年 7 月 9 日，A4 版。 3 《聯合報》2011 年 9 月 26 日，A2 版。 4 包括大法官釋字第 294、364、407、414、509、613、617、644 號解釋等。陳雅慧，〈想像的新聞自由——從台灣媒體之現實檢討第四權理論〉(台北：台大科技整合法律學研究所碩士論文， 2009)，頁 32。 5 「司法院大法官」，網址：http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=689 (2011/7/29)。 6 「直接保障」係指在憲法上明文禁止立法機關制定或剝奪言論出版自由的法律，美國憲法便是一個典型的例子。「間接保障」則是指，憲法只承認人民在法律範圍內有言論出版自由，如戰前大日本帝國憲法第 29 條規定：日本臣民在法律範圍內有言論、著作、出版、集會與結社之自由」。而中華民國憲法因有第 23 條之但書：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人 ‧1‧.

(8) 新聞自由論述在台灣(1945-1987). 沒有任何疑義。如陳水扁總統認為，美國憲法增修條文第 1 條保障了新聞自由的民主價值，那中華民國憲法第 11 條，是否也保障了新聞自由？產生上述疑慮最根本的原因在“freedom of the press”，以及對其的中文翻譯。現在台灣社會所認識的言論自由與“freedom of the press”，源自歐美社會，至 19 世紀後期，才隨著東西文化的大量接觸，以及日本、中國等相繼學習歐美憲法體制，而引入東方。對歐美國家而言，言論自由與“freedom of the press” 為其歷史發展的一部份，並隨著該社會的變動，與不斷新生的問題，進行修正與調整。而以在憲法中明文保障 the freedom of “speech,” or of “the press”的美國而言，基本上還是在這兩個詞彙下累積經驗、判例、見解及學說，在保存原始精神下，不斷堆累出新的意義與內涵。其間雖曾出現“freedom of expression”(表現自由)，意指包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接收以及傳播各種消息及思想之自由(聯合國「公民與政治權利國際公約」第 19 條)，或是聯合國在推動國際新聞自由會議，以及擬定相關公約過程. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 中所採用的“freedom of information”(新聞自由)，主要探討將當前的狀況、事件和意見立即地傳遞給大眾知道的下列工具，包含新聞紙、新聞期刊、廣播，和新聞影片的新聞自由問題7。然而，一旦問題聚焦於媒體權利，許多知名的國際組織或英文文獻，最終還是選擇了“freedom of the press”。例如：1951 年 5 月在巴黎所創設的國際新聞協會，其首要目標即是維護“freedom of the press”8。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 而 1941 年成立的「自由之家」，在 1980 年開始，決定針對世界各國媒體的獨立性進行調查時，亦採用了“freedom of the press”這個詞9。針對上述兩個團體所提的“freedom of the press”，在台灣的翻譯皆為「新聞自由」。 “freedom of the press”被翻譯成「新聞自由」，其所代表的意義不僅是翻譯名稱的改變。美國有一派學者，試圖從“freedom of the press”的用語或觀念轉換的角度來闡述“freedom of the press”的意義。其指出，在早期，尤其是 17、 18 世紀，“press”這個字被用來指稱所有以印刷作為表達方式的各種形式，以示與口頭或用手寫作為的表達方法不同。在這種意義下，“press”的概念等於「出版」，其不僅指稱報紙或雜誌，尚指稱書籍及各種形式的小冊子在內。然而， “press”在現代的意義則大不相同，在用到“the press”這個名詞時，我們並不. Ch. engchi. i n U. v. 會以為該名詞是指稱諸如書籍或一般雜誌的出版，而會認為其是指報紙、某些專業性雜誌、政論性雜誌，以及廣播與電視等。因此，在早期意義下，“freedom of the press”即使是指「出版自由」，在現代意義下，美國憲法規定的“freedom of 自由，避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，使得學界對中華民國憲法係屬直接保障，抑或間接保障見解不一。劭定康，《各國憲法與新聞自由》(台北：台北市新聞記者公會，1970)，頁 5-6。 7 相關的討論請見本論文第 1、2 章。 8 「國際新聞協會」，網址：http://www.freemedia.at/about-us/history/1950-1959.html(2011/12/31)。 9 「自由之家」，網址：http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=16(2011/12/28)。 ‧2‧.

(9) 緒. 論. the press”，也應隨著“press”意義的轉變而專指「新聞媒體的新聞自由」10。中國的新聞學學者至遲在 1930 年代便開始使用「新聞自由」一詞11。二次大戰結束後，隨著聯合國國際新聞自由會議的催生，「新聞自由」成為戰後新聞學上最時髦的名詞12。影響所及，戰後初期台灣所發行的報紙亦開始採用「新聞自由」一詞。台灣本土的新聞人才經歷二二八事件期間的整肅，許多人不是慘遭殺害、逮捕，便是黯然退出，餘下的空間，由其後撤退至台灣的中國新聞從業人員所填補。1949 至 1987 年戒嚴期間，由中國遷台，尤其是具備國民黨員身分的外省籍人士掌控主要新聞媒體更成為常態。以國民黨於 1965 年成立的新聞黨部為例，散佈於各新聞媒體的 11 位區黨部常務委員，包括聯合報社發行人王惕吾、徵信新聞報社社長余紀忠等，皆是外省籍13。這群從中國遷台的新聞從業人員，將中國累積的新聞自由觀帶進台灣。而其不僅僅是消極的想在新聞事業謀求一個棲身之所，亦有積極的一面，希望建立新聞自由的理論基礎。1951 年台北市編輯人協會(以下簡稱「編協」)創辦的《報學》. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 便展現此一企圖心14。至 1952 年 10 月，編協更進一步推行「新聞教育運動」，希望台灣大學增設新聞學系，以延續因大陸淪陷而中斷的新聞教育15。該提案獲得台大校長的肯定，但苦無經費來源。省教育廳原則上雖願予補助，但表示無法一次拿出一大筆經費16。最後，國民黨政府決定將經費投諸於即將於台灣復校的政治大學，並在 1954 年的行政院會議中，決議復校時先成立研究部，而新聞研究所即是其中之一17 。國民黨此舉很難說沒有政治的考量，撇除政治大學的前. y. sit. n. al. er. 林子儀，〈新聞自由的意義及其理論基礎〉，《言論自由與新聞自由》(台北：元照，1999)，頁 71-72。 1938 年由任畢明著的《戰時新聞學》一書曾提及「新聞自由」一詞，但僅言「『言論自由』和『新聞自由』也有區別」，而未多加說明。任畢明，《戰時新聞學》(漢口：光明書局，1938)，頁 67。儲玉坤，《現代新聞學概論(增訂本)》(世界書局，1948)，頁 367。國民黨在 1963 年召開的第一次新聞工作會談做成「加強新聞從業同志之組織關係案」，其具體的措施即是成立「新聞黨部」。新聞黨部籌備委員會在 1964 年 8 月成立，第一步先在台北各大新聞機構、中華日報南部版，以及台灣新聞報等單位設置區黨部籌備委員會，將各單位國民黨新聞從業人員納入組織。第二步再將該黨所有新聞從業人員全部納入。到各區分部組織完成，新聞黨部即可正式完成。而依據國民黨相關檔案，國民黨共在中央社、中央日報、中華日報、中華南社、中廣、新生報、台灣新聞報社、台視、徵信新聞、聯合報、中央廣播電台等 11 個新聞機構設立區黨部，並在大華晚報、中國郵報社、民族晚報、正聲廣播電台、自立晚報設立直屬第一至五區分部，首任新聞黨部主任委員為曾虛白。楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》(台北：稻鄉，2005)，頁 188；「台(54)央秘字第 006 號谷鳳翔、張寶樹呈」 (1965 年 1 月 15 日)、「台(54)央秘字第 054 號谷鳳翔、張寶樹呈」(1965 年 4 月 9 日)，國民黨黨史館藏，「蔣中正總裁批簽檔案」。該協會成立於 1951 年 1 月，大部分的成員都是從中國撤退來台的新聞從業人員。本刊編輯委員會，〈創刊辭〉，《報學》(1951 年 6 月)，頁 1。《聯合報》1952 年 10 月 23 日，第 3 版、沈宗琳，〈編協十年〉，《報學》2：9(1961 年 12 月)，頁 12。《聯合報》1952 年 12 月 21 日，第 3 版。《聯合報》1954 年 7 月 9 日，第 1 版。. io. 11. Nat. 10. 12 13. 14. 15. 16 17. Ch. engchi. ‧3‧. i n U. v.

(10) 新聞自由論述在台灣(1945-1987). 身——中央政治學校本為其培訓政治人才的重要教育機構，1954 年年底時任教育部長的張其昀在面對立法委員的質詢時，亦表達對台大的不放心18。選擇擁有培養國際宣傳人才傳統的政大作為培養新聞人才的重要機構19，顯然比較符合蔣介石所主張，新聞事業必須擔負政治宣傳責任的想像20。然而，這群由中國遷台的新聞從業人員，在遷台前經歷中國新聞界對新聞自由的追求、對政府「出版法」修正案的批判，見證美國新聞界在戰爭後期所發起的國際新聞自由運動，以及 1948 年聯合國國際新聞自由會議的召開，也在遷台後繼續吸取歐美社會有關新聞自由的新思維與新進展。其中，有一些人頂著美國密蘇里大學新聞學院的學經歷21，包括在戒嚴時期先後擔任國民黨第四組主任，同時在新聞界、新聞教育佔有一席之地的馬星野(1954-1959)、曹聖芬(1960-1961) 與謝然之(1961-1967)22等。還有許多人同時身兼新聞從業人員與教育者的身分，例如：曾虛白同時身兼中央通訊社社長 (1950-1964) 與政大新研所所長二職 (1954-1969)，中央日報總編輯錢震於 1957 年接下政大新研所兼任教授職位等23。. 立. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 20. 學. 19. 教育部長張其昀在 1954 年 11 月 4 日列席立法院教育委員會答覆教育相關問題時表示，台大有許多需要改進之點，教育部當負責督促進行。《聯合報》1954 年 11 月 6 日，第 3 版。 1943 年國民政府因急需加強對外宣傳，乃由中央政治學校與國民黨中央宣傳部國際宣傳處合作，創辦新聞學院，並聘請美國哥倫比亞大學新聞學院教授主持教學工作，培養國際宣傳人才。曾任政大新研所所長的徐佳士認為，該新聞學院也可以說是政大新研所的前身。徐佳士，〈政大新聞教育的創始成長和現狀〉，中華民國大眾傳播教育協會編印，《新聞教育與我》(台北：中華民國大眾傳播教育協會，1982)，頁 91-92、林元輝主編，《一步一腳印：政大新聞教育六十年大事紀》(台北：政大新聞系，1995)，頁 2。蔣介石在 1940 年對中央政治學校新聞專修班一期畢業生訓詞〈今日新聞界之責任〉中表示，報業應負擔的責任有五，「普及宣傳」為其中之一。其後，在 1964 年第二次新聞工作會談〈發揮大眾傳播力量〉的講詞，以及 1974 年第四次新聞工作會談〈任主義先鋒，作國民喉舌〉的講詞中，蔣介石二度強調新聞事業的宣傳責任。李瞻，〈總統蔣公的大眾傳播思想〉，《報學》 6：1(1978 年 12 月)，頁 7-8。談到中國的新聞教育，一般都會提到美國密蘇里大學新聞學院，中國各大學的新聞系幾乎都是密蘇里校友創辦的，課程也和密蘇里亦步亦趨，密蘇里大學新聞學院在中國甚至比美國更有名。張詠、李金銓，〈密蘇里新聞教育模式在現代中國的移植——兼論帝國使命：美國實用主義與中國現代化〉，李金銓等，《文人論政：民國知識份子與報刊》(台北：政大出版社，2009) 頁 321。 1931 年，馬星野進入密蘇里大學新聞學院就讀，為中國國立大學派至密大研究新聞的第一位學生。馬星野在戒嚴時期先後擔任中央日報社長(1945-1952)、中央社社長(1964-1972)，並在 1954 年政大新聞所開設時講授「報業經營及管理」。而時任中央日報副社長的曹聖芬，於 1953 年赴美考察新聞事業，同時在密蘇里大學進修，1955 年回國後，接任中華日報社長，1973 年成為政大新聞系所的新聘教師。謝然之則在戰後至美國進修，取得密大新聞學士與明尼蘇達大學新聞學碩士。謝然之在戒嚴時期同時兼任台灣新生報社長和政大新聞系系主任的位置。馬星野，〈我從事新聞教育經過〉，《報學》3：4(1965 年 6 月)，頁 24；《聯合報》1955 年 6 月 15 日，第 3 版；林麗雲，《台灣傳播研究史》(台北：巨流，2004)，頁 83；林元輝主編，《一步一腳印：政大新聞教育六十年大事紀》，頁 3、8；胡有瑞主編，《六十年來的中央日報》(台北：中央日報，1988)，頁 250-251；冷若水主編，《中央社六十年》(台北：中央社六十週年社慶籌備委員會，1984)，頁 334、336。林元輝主編，《一步一腳印：政大新聞教育六十年大事紀》，頁 2、4、7；冷若水主編，《中央社六十年》，頁 330、334；胡有瑞主編，《六十年來的中央日報》，頁 251-253。. ‧ 國. 18. 政治大. 21. 22. 23. Ch. engchi. ‧4‧. i n U. v.

(11) 緒. 論. 這些人如何看待戒嚴時期政府對新聞事業的種種管制，如何將所學與實務經驗轉化為學院中的教材，甚至進一步成為管制媒體的那隻手，為政府限制媒體提供學術上的理論基礎？再者，依據林麗雲的研究，在 1969 年至 1989 年間進入政大新聞系所擔任教職的新進成員，多數於 1949 年後在台灣接受大學教育，其中有 11 位曾前往美國攻讀大眾傳播學，並獲得碩士或博士學位。相較於先前擔任政大新聞所所長的曾虛白、新聞系系主任的謝然之(1956-1960)，這群新進成員在進入學術場域前後，較少在黨政機關工作，與國民黨的關係較為疏遠24。換言之，這群學界的生力軍，學術的純度更高，受美國的影響也更重。 1969 年在台灣政治史上是非常重要的一年，該年 7 月，蔣經國擔任行政院副院長，開始其接班之路。另一方面，蔣經國為接掌政權而扶植的《大學雜誌》，卻替黨外雜誌與黨外運動提供一個發展的基礎與園地。從 1969 年以降政府所發動的取締違法刊物行動、法規修訂，包括「台灣地區戒嚴時期出版物管制辦法」、「出版法」、「出版法施行細則」等來看，政府的新聞管制並未見放鬆，反而愈趨. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 嚴格。然而，《大學雜誌》以降，雨後春筍般竄出的黨外雜誌卻展現無比的活力。從 1969 年蔣經國擔任行政院副院長起，至其在 1987 年，第二任總統期間宣布台灣解嚴，政府與黨外雜誌間展開一場新聞管制與言論突破的相互交鋒25。面對不同的時局，面對與主流媒體：報紙、廣播、電視炯然不同言論尺度、批判精神，. n. al. er. io. sit. y. Nat. 這群學者如何建構所謂的「新聞自由」？本論文嘗試從戒嚴時期出版的傳播學著作，包括《報學》、《新聞學研究》等專業性雜誌、傳播學者的專門著作著手，以「新聞自由」為主軸，探討戒嚴時期傳播學界所建構的「新聞自由」。此外，本論文並試圖回溯學界從國外引介的相關觀念，以評析學界在轉介的過程中是否為屈就台灣新聞自由的現況而有所保留或曲解，或能否以國外進步的觀念來督促政府改革。. Ch. engchi. i n U. v. 二、新聞自由的發展新聞自由的概念源自於歐美社會，但即使是同為英語系，擁有共同文化傳承的英、美兩國，在發展上亦有許多歧異。作為接受者的一方，無論是引入者的有意或無意，多多少少都會在選擇與詮釋的過程中，與歐美的「新聞自由」概念產生差異，並隨著該社會的變動，發展成一套新的「新聞自由」理路。在日本，多數的學者都將新聞自由視為個人實踐其表現自由的工具之一，為其「情報社會」服務26。在台灣又是如何的發展呢？此處嘗試從近代立憲主義的角度出發，勾勒 24 25 26. 林麗雲，《台灣傳播研究史》，頁 138-139。相關的討論請見楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》第四章〈黨外運動時期的新聞管制〉。其中最明顯的特徵為近年來日本各學會、大學系所、研究機關和課程名稱等等，都已不再用「新聞」二字，顯現「新聞」已被相對化為「大眾媒體」之一。日文的「新聞」現在被解釋為「報紙」，但最早為「news」的翻譯。有山輝雄，〈日本の新聞学．メディア研究〉，津金澤 ‧5‧.

(12) 新聞自由論述在台灣(1945-1987). 新聞自由在歐美社會發展的粗略輪廓，並進一步檢視戒嚴時期台灣新聞自由的具體發展，以作為後續分析與討論的基礎。. (一)歐美社會的新聞自由發展從歐美的發展來看，言論出版自由被導入憲法，並成為近代立憲主義憲法的重要成分之一，最早可推溯至 1776 年，美國維吉尼亞州憲法的權利典章第 12 條：「言論出版自由為自由的有力防塞之一，限制該自由者即被視為專制的政府」。之後，有關言論出版自由的憲法層級保障，在 1789 年法國的人權宣言，及 1791 年美國憲法增修條文第 1 條再次獲得確認。同時，在法國人權宣言與美國憲法的影響下，歐洲諸國及其後學習西方憲政體制的國家，皆開始制定包含言論出版自由等人權宣言的近代立憲主義憲法27。言論自由(freedom of speech)一詞，源自於英國國會為爭取其自由爭辯的權利，但起初僅是國會議員的特權。1644 年約翰‧彌爾頓(John Milton)發表著名的. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 《出版自由請願書》(Areopagitica)，爭取無需許可的「出版自由」。在思想上，則主張「讓真理與錯誤一同競技，才是戰勝錯誤的最好方法」。不過，最終彌爾頓對宗教的狹隘觀點，限縮了其對言論、出版自由的保障範圍28。而類似的論述在 1859 年，約翰‧密勒(John Stuart Mill)的《論自由》(On Liberty) 得到進一步的討論，並發展成「言論自由市場」論述。密勒的主張代表啟蒙運動. n. al. er. io. sit. y. Nat. 以降，人類的自信，深信人類如果可以自由的探問一切事物，懷疑和討論一切事物，根據學識和證據形成自己的意見，並自由地表示自己的意見，則各種學識和意見在理性論辯中，終將驅走無知和迷信，而使人類能照自然不變的常律和神的旨意行動並建立各種制度29。在法制上，則是要求意見的完全自由。然而，從言論自由發展之初，言論自由就與「叛亂誹謗罪」(seditious libel)糾纏不清，亦即在「國家安全」與「社會治安」等因素下，受到程度不一的限制。而哪種言論、訊息應該受到限制，才不致使限制權利變成比濫用權利更大的罪惡，至此仍爭論不休。唯一可確立的，則是「不受事前檢查」的保障30。而隨著新聞媒體在民主政治所扮演的角色不斷地加重，以及大眾化報紙的興. 27. 28. 29. 30. Ch. engchi. i n U. v. 聡廣、武市英雄、渡辺武達編，《メディア研究とジャーナリズム 21 世紀の課題》（京都：ミネルヴゃ書房，2009），頁 29-30、松井茂記，《マス．メディア法入門》(東京：日本評論社， 1998)，頁 19-23、芦部信喜，《憲法(第 3 版)》(東京：岩波書店，2002)，頁 165。芦部信喜，《憲法(第 3 版)》，頁 74-75、高木八尺、末延三次、宮澤俊義編，《人權宣言集》(東京：岩波書店，1970)，頁 108-111。 Leonard W. Levy, Emergence of a Free Press (New York: Oxford University Press, 1985), pp.3-5 , 96. William Ernest Hocking, “The New Problem of Press Freedom,” in Freedom of the Press: a Framework of Principle (Illinois: the University of Chicago Press, 1947), pp.3-8. C. L. Becker 著，郁留夷譯，〈言論自由與出版自由〉，徐佳士主編，《新聞自由與自律》(台北：學生書局，1974)，頁 10。該原則在 1949 年德國憲法第 5 條、1946 年日本憲法第 21 條皆可清楚的看到。高木八尺、末延三次、宮澤俊義編，《人權宣言集》，頁 221、393。 ‧6‧.

(13) 緒. 論. 起所引發的黃色新聞問題與新聞事業所有權集中化，使得新聞自由的內涵開始與言論出版自由產生歧異。第一，由於新聞媒體在民主政治所扮演的角色不斷地受到肯定，甚至在 19 世紀後半即被冠上「第四階級」的榮銜31。到 1974 年，美國大法官波特‧斯圖爾特(Potter Stewart)更提出「第四權理論」，認為美國憲法增修條文第 1 條是對「自由新聞界的憲政性保障」(constitutional guarantee of a free press)，其目的在使其能成為政府三權之外的第四權，監督政府，防止政府濫權，發揮制度性的功能32。故而學界要求新聞媒體在享受權利／權力之時，亦須負擔更多的責任，甚而建議政府在某些方面可以制定法規，藉以保證新聞媒體實踐他的責任與功能33 。然而，哪方面或哪種程度的管制，才能促使新聞媒體發揮其功能，而不致箝制新聞自由，產、官、學界的討論至今仍存歧見。第二，面對社會各界對新聞媒體以誇大、煽情，甚至編造的新聞，爭取讀者、提高銷售量等惡性競爭手段的批判，新聞媒體則發展出獨特的「新聞自律」體制，希望透過業者自我約束的方式，提升新聞媒體的水準，使新聞媒體能善盡其形成公共輿論、監督政府的功能34。然而，隨著新聞媒體的企業性格，亦即以營利為. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 目的的特性愈加發展，廣告主和企業主對新聞內容的影響日漸加大。再加上政府機關巧妙地透過公共關係來處理新聞，諸如利用政治宣傳、記者會等形式主導新聞報導的方向，或在國家安全，甚至是私人利益等種種理由下，促使新聞媒體自. n. al. er. io. sit. y. Nat. 願或非自願地與政府合作扣壓新聞35。以上種種皆引發各界對於新聞媒體自主權的重視，而期許媒體能夠承受社會各界(包含政府)的壓力，獨立地進行採訪、撰寫新聞，也被納入相關的新聞自律公約36。第三，隨著資本主義的發展，形成思想、資訊「傳播者」與「接受者」之間的分離現象顯著化。大眾媒體因巨大化與獨佔化，影響力急速的提升，在美國甚 31. 32. 33. 34. 35 36. Ch. engchi. i n U. v. 漢特(F. K. Hunt)在 19 世紀後半完成他的兩冊巨著 Fourth Estate，宣稱報業乃僧侶、貴族、平民以外之第四階級。李瞻，〈新聞自由的演進及其趨勢〉，徐佳士主編，《新聞自由與自律》，頁 46。馬凌，《共和與自由：美國近代新聞史研究》(上海：復旦大學出版社，2007)，頁 17、林子儀，〈新聞自由的意義及其理論基礎〉，頁 73-74。 1945 年美國新聞自由委員會(Commission On Freedom of The Press)在芝加哥大學成立。該會於 1946、1947 年，連續出版七種叢書，其中一本為《自由而負責的報業》，首倡「社論責任論」的口號。上述的建言，即由該委員會基於「社會責任論」的理論所提出的。李瞻，〈新聞自由的演進及其趨勢〉，頁 51。林伸郎，〈第 1 節自主規制〉，新井直之、稻葉三千男編，《新聞學》(東京：日本評論社，1988)，頁 108-111。 Michael Schudson 著，何穎怡譯，《探索新聞：美國報業社會史》(台北：遠流，1993)，頁 166-178。在美國報紙編輯人協會(ASNE)1922 年公布、1975 年修訂的「原則的聲明」 (Statement of Principle) 和 1948 年日本新聞協會公布的「關於確保新聞編輯權的聲明」中，皆有相關的內容。塚本三夫，〈第 2 節編集権〉，新井直之、稻葉三千男編，《新聞學》，頁 125-126、「ASNE」，網址： http://www.asne.org/articleview/tabid/58/smid/370/articleid/325/reftab/79/t/asnes%20s(2009/9/1 1)。 ‧7‧.

(14) 新聞自由論述在台灣(1945-1987). 至形成缺乏競爭對手的「一城一報」現象。為了健全及維護言論思想的自由，使一般民眾或少數團體的意見亦能夠有效的傳播，乃發展出接近使用媒體權(right to access，以下簡稱「接近權」)的概念。美國學者 Jerome Barron，於 1967 年發表“Access to the Press: A New First Amendment”一文，主張美國憲法增修條文第 1 條應該承認為了保障閱聽人表現自由的接近權37。之後，隨著 Barron 有系統地闡述接近權的概念，接近權在美國學界獲得相當廣泛的支持，但持反對意見者亦不在少數。憲法學者林子儀認為在報紙方面，應有答覆權(或稱更正權)、讀者投書、付費刊登評論性廣告的權利；在傳播與電視，可透過合理使用頻道原則、機會均等原則，以及公平原則，來實現接近權；在有線電視部分，則透過公共使用頻道以及付費使用頻道的提供，讓一般人亦得使用有線電視38。第四，二次大戰期間，為對抗政府的「祕密主義」傾向，所發展出「知的權利」(Right to Know)，則成為健全媒體扮演其第四權角色的重要基石。其具體的內容包含：「資訊接受權」、「資訊收集權」，即採訪自由、更積極的要求政府公開資訊的權利，以及民眾能公正地接收多元的意見與資訊等。換句話說，「知的權利」在政府部分，一方面要求政府不得阻斷任何資訊的流通，包括不得管制外國出版品、不得禁止受刑人閱讀新聞等等。另一方面，則要求政府必須積極的公開政府資訊。在媒體部分，則要求媒體必須提供多元及公正的意見與報導39。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 總結來看，新聞自由的內涵包含四個部分：一為原始言論出版自由，包含不. n. al. er. io. sit. y. Nat. 受政府限制的出版自由和意見自由，實際內容包括出版自由的「免於出版前之特許或請領執照」、「免繳保證金」、「出版前免於檢查」，和意見自由的免於「煽動誹謗罪」的刑罰等40；二為以「新聞自律」提高新聞媒體的水準、追求新聞媒體與從業人員的自主性等；三為訴諸「接近權」，使一般民眾亦有使用大眾媒體，傳遞思想的權利；四為訴諸「知的權利」，積極的要求政府公開資訊，以及加強新聞媒體的「採訪自由」，要求新聞媒體提供多元、公正的意見與訊息等。不過，從上述的討論可知，新聞自由的相關內涵，會隨著新出現的挑戰，不斷地修正與增補，而這個發展至今仍延續著。再者，新聞自由在不同的國度亦會隨著該國體制、時空環境的不同，而發展出不同的面貌。從最根本的憲法來看，將含有言論、出版自由的人權宣言納入憲法保障，幾已成世界各國的共識。然而，. Ch. engchi. i n U. v. 未必每個國家都採用自然權的人權概念，尤其在許多新興民主國家成立之初，人權保障更是停留在「法律下的自由」的範疇41。. 37 38 39 40 41. 堀部政男，《アクセス権》(東京：東京大学出版会，1978)，頁 57-67。林子儀，〈論接近使用媒體權〉，《言論自由與新聞自由》，頁 232、246-255。松井茂記，《マス．メディア法入門》，頁 19-21。李瞻，〈新聞自由的演進及其趨勢〉，頁 43。芦部信喜，〈第五章基本的人権の原理〉，《憲法》，頁 75-76。 ‧8‧.

(15) 緒. 論. (二)台灣的新聞自由發展近代人權保障的概念傳入台灣，最直接而明顯中介者為戰前日本的統治體制。不過，即使在《台灣日日新報》已出現近似現在中文所述「新聞自由」的「報道の自由」一詞42，「新聞自由」開始在台灣生根、發展，還是要等到 1945 年國民政府接收台灣以後。而國民政府帶來的不僅是「新聞自由」一詞，相關的新聞管制制度、中國產、官、學界，尤其是獲國民黨青睞的新聞自由觀點亦進入台灣，並長期影響台灣的新聞自由發展。以下擬從「『新聞自由』的誕生」、「憲法與新聞自由」，以及「戒嚴時期台灣的新聞管制政策與媒體回應」三個面向，說明台灣新聞自由發展的不同面貌，以作為後續分析的基礎。 1.「新聞自由」的誕生. 政治大. “freedom of the press”從「出版自由」轉變為「新聞自由」，最明確的依據為《中央日報》於 1944 年 8 月 29 日翻譯的美國新聞處電文。該電文提到，美國. 立. ‧. ‧ 國. 學. 前副國務卿威爾斯(Benjamin Sumner Welles)在《自由世界月刊》表示，任何未來建立之國際組織應包括保障新聞自由之協定，新聞自由乃保持永久和平所不可少者43。威爾斯的說法反映出美國新聞界，尤其是由美國報紙編輯人協會(ASNE)所推動的國際新聞自由運動的訴求。同年 9 月起，中央政治學校新聞系主任馬星野針對新聞自由與國際新聞自由運動發表一系列的演說與文章44。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 然而，「新聞自由」一詞在此時的中國還不算普遍。以張靜廬所編輯的《中國現代出版史料》為例，「新聞自由」一詞，在 1945 年 10 月的「昆明文化界爭取出版自由宣言」便已出現，但隔年 1 月，由成都新聞記者所提出的「成都新聞記者呼籲言論出版自由書」卻僅言「言論出版絕對自由」、「新聞採訪應絕對自由」，並未使用「新聞自由」45。而 1946 年 12 月 25 日，制憲國民大會所通過的「中華民國憲法」第 11 條亦僅言：「人民有言論、講學、著作及出版之自由」。新聞界開始大量使用「新聞自由」一詞，與聯合國從 1946 年起所作一連串，新聞自由相關問題的討論與決議有極大的關係。而這個現象不僅侷限於中國大陸，從該年 2 月起，台灣發行的《民報》也開始轉載中央社翻譯的相關電文，並. 42. 43 44. 45. Ch. engchi. i n U. v. 若以《台灣日日新報》的報導內容來看當時所提到的「報道の自由」大都僅停留在能否報導的層面，例如 1913 年 3 月 14 日的〈海軍充實案內容〉及 1922 年 4 月 2 日所載〈內地電報／元帥會議內容〉等。比較符合本文所討論的「新聞自由」者，為 1930 年 12 月 20 日所載東京訊息。該新聞提及日本內務大臣對前來表達抗議的日本新聞通訊社表示，將來會十分注意記者的報道自由。相關新聞請見：大鐸資訊，「台灣日日新報」資料庫。漢珍資訊系統公司，「中央日報資料庫」：《中央日報》1944 年 8 月 29 日，第 2 版。這些文章於 1948 年 3 月聯合國新聞自由會議舉行前夕，由中央日報社彙編成小冊子出版。馬星野，《新聞自由論》(南京：中央日報，1948)。張靜廬輯註，《中國現代出版史料(丙編)》(北京：中華書局，1956)，頁 71-72、120。 ‧9‧.

(16) 新聞自由論述在台灣(1945-1987). 採用了「新聞自由」一詞46。然而，一開始不同文件對相關名詞的翻譯並不統一。例如，對於負責研討新聞自由相關問題，屬於人權委員會底下之暫時組織的「新聞及報業自由小組委員會」(The Sub-commission Freedom of Information and of the Press)，《申報》於 1948 年 1 月翻譯為「情報及新聞自由」，亦即“freedom of the 47 press”就是「新聞自由」，而中文版的聯合國大會會議速記紀錄則將其翻譯為「新聞暨報業自由」，換言之“freedom of information”為「新聞自由」48。一直要到 1948 年 3 月，聯合國國際新聞自由會議(International Conference of Freedom of Information)召開，才確立“freedom of information”的中文翻譯為「新聞自由」。不過，這並不等同於“freedom of the press”就與「新聞自由」這個中文翻譯絕緣。相反的，將“freedom of the press”翻譯成「新聞自由」的情況並未因此而減少。尤其是 1970 年代，聯合國不再單獨討論國際新聞自由會議所通過的相關公約草案，以及中文文獻對“freedom of information”的翻譯逐漸改為「資訊自由」或「消息自由」後49，台灣學界在提及「新聞自由」時，其所對應. 立. 政治大. sit. y. Nat. io. 依據台中圖書館的「數位典藏服務網」的檢索結果，台灣《民報》首先於 1946 年 2 月 1 日轉載中央社相關譯文，該譯文指出，聯合國大會決定在經濟暨社會理事會下增設五個委員會，人權委員會為其中之一。而人權委員會的第一項任務或將為：研究關於「新聞自由」之擬議公約或宣言。同月 10 日，《民報》再登載另一個譯文，提及菲律賓促請聯合國召開國際新聞會議的「新聞自由」提案。《民報》(台灣)，1946 年 2 月 1 日、10 日，第 1 版。出處：國立台中圖書館，「數位典藏服務網」。網址：http://das.ntl.gov.tw/mp.asp?mp=1(2012/1/2)。《申報》的報導將「新聞及報業自由小組委員會」和該會有關於 1948 年 3 月召開的「國際新聞自由會議」的討論與建議搞混了。其把該小組稱為「情報自由小組委員會」，而之後所聯合國所召開的會議稱為「聯合國情報及新聞自由會議」。《申報》1948 年 1 月 23 日，第 3 版。政大社資中心藏，《聯合國大會第一屆第二期會議正式紀錄‧大會全體會議速記紀錄》 (1946/10/23-12/16)，頁 277。李瞻在 1965 年的文章中曾指出，消息自由(freedom of information)在中華民國通稱為「新聞自由」。但是，方蘭生在 1984 年的著作，採用李瞻的討論架構時，則不提「新聞自由」的說法，僅言「消息自由」。另外，張妮秀在 1981 年翻譯外國文獻時，則將 1948 年聯合國舉行的國際新聞自由(freedom of information)會議翻譯為「資訊自由會議」。而法治斌於 1982 年發表的〈「知」的權利〉則將美國於 1966 年制定的 Freedom of Information ACT，翻譯為「消息自由法」。李瞻，〈新聞自由的演進及其趨勢〉，《報學》3：5(1965 年 12 月)，頁 44、張妮秀摘譯，〈資訊的自由流通、平衡、與傳播的權利〉，《報學》6：6(1981 年 6 月)，頁 121、法治斌，〈「知」的權利〉，《法學叢刊》105(1982 年 3 月)，頁 75、方蘭生，《新聞自由與新聞自律》(台北：允晨，1984)，頁 5。舉例來說，李瞻在《新聞學》一書中，將美國憲法增修條文第 1 條翻譯為「新聞自由」，同時在引用 Fred Siebert 著作，論述英國新聞自由的發展時，又將其中一個時期“Freedom of Press” 翻譯為「出版自由」。李瞻，《新聞學》，頁 33、36。. n. al. er. 46. ‧. ‧ 國. 學. 的英文原文，更以“freedom of the press”居多數。然而，即使如此，並未改變 “freedom of the press”被一詞多譯的狀況，在同一篇文章中，「出版自由」與「新 50 聞自由」夾雜出現的情形，更是屢見不鮮。在 1984 年，由王洪鈞所著的《新聞法規》，更直接將美國憲法增修條文第 1 條翻譯為「國會不能制定任何法律，……剝奪言論或新聞(出版)自由」，將「新聞自由」、「出版自由」兩種翻譯並. 47. 48. 49. 50. Ch. engchi. ‧10‧. i n U. v.

(17) 緒. 論. 列呈現51。 2.憲法與新聞自由台灣社會一直到 19 世紀末，日本帝國領有台灣之後，才開始接觸到西方立憲主義的憲法。戰前日本將「言論自由」與「出版自由」載明於「明治憲法」之內，雖然關於明治憲法的施行範圍是否及於台灣，或是施行內容有多少，學界有不同的看法52，但其所保障的自由基本上也是「法律下的自由」53，在實踐上，更是對新聞自由的限制遠大於保障。因此，有日本學者在探討戰前日本的「新聞自由」時，明言「戰後的新聞自由，並非是自由的復活，而是自由的出發」54。戰後初期，國民黨政權施行於台灣的統治體制，為一黨專政的訓政體制。在訓政體制下所發展的「新聞自由」，亦為「法律下的自由」，而限制亦高於保障55。但隨著憲政的推動，政府對言論的管制基本上朝著鬆綁的方向發展。而在 1946 年「政治協商會議」所通過的「五五憲草修改原則十二項」，在人權部份更立下：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 「凡民主國家，人民應享之自由及權利，均應受憲法之保障，不受非法之侵犯」，與「關於人民自由，如用法律規定，須出之於保障自由之精神，非以限制為目的」的規範56。但令人遺憾地，在制憲國民大會具有人數優勢的國民黨，最後仍採行比較保守的四條件說，為人民的自由權利，立下「為防止妨害他人自由、避免緊急危難、. n. al. er. io. sit. y. Nat. 維持社會秩序，或增進公共利益所必要者」，可以法律限制之的方便大門 57。而隨著國民黨政權在國共內戰失利，退守台灣，以及隨內戰而來的國家總動員、動員戡亂體制，與台灣戒嚴，「中華民國憲法」所保障的新聞自由，不論在政府施政，或大法官釋憲上，皆侷限在「法律下的自由」的範疇。然而，就如 Lynn Hunt 所述，一旦人權的概念被接受，其內涵就成為一個被劇烈爭辯的題材，而其內容也會不斷地擴大58。尤其是戰後的國民黨政府，雖仍 51 52. 53. 54 55. 56. 57. 58. Ch. engchi. i n U. v. 王洪鈞，《新聞法規》，頁 20。關於明治憲法是否適用於台灣的議題，學界有不少爭議。但日本政府認為憲法典為有助於台日間「政治統合」的有用道具，故於治台後不久即持肯定說。王泰升，〈台灣近代憲政文化的形成〉，《台大法學論叢》36：3(2007 年 9 月)，頁 7-8。明治憲法(1889)第 29 條：「日本臣民在法律的範圍內，有言論著作出版集會及結社的自由。」小林善八，《出版法規總覽》(東京：文藝社，1929)，頁 38。內川芳美，〈第 4 節新聞の自由の歴史〉，新井直之、稻葉三千男編，《新聞學》，頁 51。中華民國訓政時期約法(1931)第 15 條：「人民有發表言論及刊行著作之自由非依法律不得停止或限制之」。《國民政府公報》第 786 號(1931 年 6 月 1 日)，頁 7。國民大會秘書處編印，〈政治協商會議對憲法草案修正原則之商定〉，《國民大會實錄》(1946 年 12 月)，頁 278-281。中華民國憲法(1947)第 23 條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」 Lynn Hunt, “Introduction: the Revolutionary Origins of Human Rights”, in Lynn Hunt, ed., The French Revolution and Human Rights: A Brief Documentary History (Boston: Bedford/ St. Martins, 1996), p.3. ‧11‧.

(18) 新聞自由論述在台灣(1945-1987). 高舉「戰時」的大旗，合理化其限制新聞自由的政策。但另一方面，卻一再向人民與國際宣傳，中華民國是一個保障新聞和言論自由的國家。再者，國際最新的新聞自由發展現況與討論也透過學者、新聞媒體不斷地輸入台灣。例如 1971 年發生的美國五角大廈越戰文件洩密案，在當時就成為學界的研究課題59。國民黨政府宣稱台灣擁有言論、新聞自由，卻實施新聞管制的既有矛盾，給予反對者抗爭的基礎，最終也迫使國民黨政府選擇開放之路。 3.戒嚴時期台灣的新聞管制政策與媒體回應學者 Fred S. Siebert 在 Freedom of the Press in England 一書中，嘗試從三個角度來探討 1476 年至 1776 年間英國出版自由的發展：第一，政府控制出版自由的法令；第二，政府執行的力道；第三，社會的順從度60。過去筆者曾針對戒嚴時期台灣的新聞管制政策進行研究，並參與《戰時台灣民主運動史料彙編》(七)(八) 兩部有關新聞自由相關法規資料的編輯出版，此處借用 Siebert 這三個指標說明. 立. 政治大. 戒嚴時期台灣的新聞自由發展61。. ‧ 國. 學. (1)法令的限制. ‧. 就法令限制而言，可細分為平面媒體與電子媒體。關於報紙、雜誌等平面媒體，國民黨政府約略在 1950 年代便已建立戒嚴時期管制新聞媒體的相關法令。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 其內容包括，第一，順應政府行憲，而於 1952 年修正公布的「出版法」，延續戰前出版品必須聲請登記，經政府核可後始得發行的規定，但手續較為寬鬆。第二，配合 1949 年 5 月 20 日台灣省戒嚴，警備總部所制定「台灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書管理辦法」(該辦法隨台灣省警備總司令部體制的更迭而有多次修正，此處統稱「警備總部」62)，著重內容管制。依據 1953 年修正公布的「台灣省戒嚴期 59. 60 61. 62. Ch. engchi. i n U. v. 1971 年 6 月 13 日，《紐約時報》開始刊載一項名為「美國的越南政策制定過程史」的報告書摘錄。6 月 15 日，設於紐約曼哈坦區內的一聯邦法院推事葛爾芬(Murray I. Gurfein)在司法部要求下，頒發禁令，要求《紐約時報》停止刊載這項密件四天，以便舉行聽證。然而，在 6 月 18 日聽證會舉行當日，《華盛頓郵報》(The Washington Post)亦根據同一份檔案改寫專文開始連載。美國國防部和司法部立即採取行動，請華盛頓區法官蓋瑟爾(Gerhard A. Grsrll)勒令郵報停止刊登該項專文。但蓋瑟爾卻以美國憲法增修條文第 1 條為依據，拒絕司法部的請求。該案在司法部與報業先後提出上訴後，進入美國最高法院審查。最後，美國最高法院以六票對三票，支持下級法院的判決，重申新聞自由包含在憲法增修條文第 1 條內。當時台灣有關該案的相關記載和研究有 1971 年 12 月，張為平的〈美國最高法院推事對於報紙刊載密件的意見〉(《報學》4:7)，和張佑的〈新聞自由與國防機密關係之研究〉(台北：政大新聞所碩士論文，1972)等。 Fred S. Siebert , Freedom of the Press in England (Urbana : University of Illinois Press, 1952), pp.1-2. 以下主要整理自楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》(台北：稻鄉，2005)；薛化元、楊秀菁，〈戰後台灣新聞自由的歷史考察結案報告(1945-1988)〉(國科會補助專題研究計畫成果報告，NSC91-2411-H-004-027，2003)，頁 25-36；楊秀菁等主編，《戰後台灣民主運動史料彙編(七) 新聞自由》、《(八)新聞自由》(台北：國史館，2002)。 1945 年 8 月 10 日，日本投降，二次世界大戰結束。國民政府隨即於該年 9 月 1 日成立台灣省警備總司令部，負責受降、接收台灣，及遣送日僑等任務。1947 年 5 月 10 日，奉國防部令， ‧12‧.

(19) 緒. 論. 間新聞紙雜誌圖書管制辦法」規定，出版品不得為「詆毀國家元首之圖書文字」、「違背反共抗俄國策之言論」、「足以混淆視聽，影響民心士氣，或危害社會治安之言論」，以及「挑撥政府與人民情感之圖書文字」。違反該條規定者，警備總部得以扣押出版品。第三，在紙張不足的時空背景下，推行「報禁」政策，限制報紙的張數與家數。「報禁」包括報紙限張、限證，以及限印。國民黨從 1947 年起，便開始推行相關的報禁政策，但一開始的施行重點擺在中國發行的報刊。「限張」在台灣的推動，起初僅憑 1950 年行政院公佈的一紙訓令，規定報紙僅能日出一張半。1955 年行政院頒佈「戰時新聞用紙節約辦法」，成為戒嚴時期台灣實施限張最重要的法令依據。「限證」起於 1951 年初台灣省政府公佈的「施政準則」，同年 6 月，行政院以「台灣省全省報紙雜誌已達飽和為節約用紙起見」，要求各縣市政府從嚴限制報紙雜誌登記。「限印」係指限制同一份新聞紙在他地印刷出版，其所依據的法源為「出版法」第 9 條，規定登記聲請書需載明「發行所及印刷所」名稱，「出版法施行細則」第 6 條規定，新聞紙或雜誌另在他地出版發行者，必須再依照「出版法」第 9 條聲請登記。而其主要能發揮影響，主要因為「限證」。以上主要依據實際的發展來論述「報禁」政策的形成，而除了上述所提的行政命令、法規外，1942 年公布的「國家總動員法」第 22 條規定，政府於必要時得限制、停止報館及通訊社的設立；1952 年修正公布的「出版法施行細則」第 27 條規定，戰時各省或直轄市政府得調節轄區內新聞紙、雜誌的數量；以及. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1952 年公布的「出版法」第 28 條規定，主管機關得視實際情況計畫供應出版品所需紙張，亦被視為報禁的法源。另一方面，關於電子媒體的限制。1976 年「廣播電視法」制定公布前，台灣電子媒體的發展，在很長一段時間都受行政命令所管制，而管制的內容可細分為三類：對設置廣播、電視電台的限制；對廣播與電視節目的監控；以及對閱聽人的限制。首先，對設置廣播、電視電台的限制。戰後，行政機關處理廣播電台的設置，主要依據交通部於 1946 年公布的「廣播無線電台設置規則」辦理。1959 年為迎接電視時代的來臨，交通部相繼公布「電視廣播電台設置暫行規則」、「廣播無線. Ch. engchi. i n U. v. 該部改制為台灣全省警備司令部。至 1949 年 3 月 1 日，又恢復為台灣省警備總司令部。同年 5 月 28 日，因應台灣省戒嚴，警備總部制定公布「台灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書管理辦法」。 8 月，廢止台灣省警備總司令部，設管轄江蘇、浙江、福建、廣東(特別是其沿岸島嶼)的東南軍政長官公署，該辦法於 1950 年 3 月 18 日修正(管制單位為 1949 年 9 月 1 日取代警備總部成立的台灣省保安司令部)；後東南軍政長官公署撤廢，該辦法又於 1953 年 7 月 27 日修正。 1958 年 5 月 15 日台灣警備總司令部成立(這個機構係由過去的台灣防衛總部、台北衛戍總部、台灣省保安司令部、台灣省民防司令部四個單位合併組成)，但該辦法卻一直施行到 1970 年 5 月 5 日才又進行修正。國防部藏，「台灣省保安司部卅八年度工作報告書」，檔號： 00004194-001；《新聞業務手冊》1952 年版，頁 9、1956 年版，頁 34、1983 年版，頁 14；《聯合報》1958 年 5 月 14 日，第 3 版；薛化元主編，《台灣歷史年表：終戰篇Ⅰ》(台北：國家政策研究中心，1990)，頁 90、92、106。 ‧13‧.

(20) 新聞自由論述在台灣(1945-1987). 電台設置及管理規則」、「廣播無線電台節目規範」等規定。1963 年，交通部進一步將上述兩部廣播、電視管理規則合併修訂為「廣播及電視無線電台設置及管理規則」。從 1946 年的「廣播無線電台設置規則」起，即規定各地廣播電台的數量(第 18 條)。換言之，對電子媒體的「限證」是明確的規定在相關的行政命令中。雖然，在戒嚴時期台灣廣播電台的「台數」雖非停滯不前，能夠擁有廣播電台的「家數」在 1960 年代卻一直停留在 38 家(一家廣播機構可以申請數個的廣播電台)。再者，在電視方面，1963 年公布的「廣播及電視無線電台設置及管理規則」規定，中央政府所在地無線電視不得超過四座。但到 1971 年台灣第三家無線電視台——中華電視台成立前後，行政院卻於該年 3 月 4 日通過修正辦法，規定不得超過三座，讓台灣在三家公、黨營電視台成立後，即無其他電視台成立的空間。其次，對廣播與電視節目的監控。此處可細分為兩個部分來說明：第一，方言的使用。1946 年公布的「廣播無線電台設置規則」規定，電台的播音語言應以「中國語言」為主，至 1959 年的「廣播無線電台設置及管理規則」、「廣播無線電台節目規範」改為「應用國語」，並限制方言節目不得超過 40％。1963 年略. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 微放鬆，改為不得超過 50％。但 1975 年通過的「廣播電視法施行細則」，卻進一步緊縮，改為電台國語播音比率，廣播電台不得少於 55％，電視電台不得少於 70％。就整體而言，對方言節目的限制愈來愈嚴格。第二，節目內容的限制。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 從 1946 年頒佈的「廣播無線電台設置規則」起，即規定「不得播送不真確之消息，或違反政府法令，危害治安，有傷風化之一切言論消息，歌曲文詞」。而 1963 年新聞局公佈的「廣播及電視無線電台節目輔導準則」，則進一步規定「電台播送之節目，除法令另有規定，需經主管機關檢查或審核後始可播送者外，均應建立事先自行審查及自行監聽制度」(第 5 條)、「電視電台播送電影片，應按照電影檢查法及其有關規定辦法」(第 24 條)。根據時任台視新聞主播的盛竹如回憶，當時的新聞影片被比照為「電影片」，必須經由主管機關事先審查才得以播放。一直要到 1976 年「廣播電視法」通過，才明文規定「新聞」無須送審(第 25 條)。然而，政府對電視新聞的操控與限制則持續存在。另一方面，政府對電子媒體的管制並非僅有消極的法規限制與新聞檢查，更. Ch. engchi. i n U. v. 負有積極輔導的任務。1950 年，國民黨中央改造委員會為加強反共抗俄之宣傳，邀集交通部等軍政機關組成「廣播事業輔導會議」，負責廣播事業的輔導與節目的改進。1951 年 9 月間，民營廣播電台為要求免納營業稅，呈請行政院將廣播事業視同新聞事業辦理。經交議審查後，行政院採納該項建議，並決議在政府未設立主管文化事業機構前，由教育部設立「廣播事業管理委員會」負責管理。委員會於 1952 年 6 月 17 日成立，1958 年結束。該會共分為三組，其中第二組主管新聞報導與時事評論之指導事項，起初由中央改造委員會第四組總幹事主其事。該會從 1955 年 8 月起，分別在台北、彰化、台南三地設立廣播收聽站，進 ‧14‧.

(21) 緒. 論. 行監聽工作。1960 年，在國民黨中央常務委員會建議下，成立「廣播安全會報」，由警備總部掌管廣播節目之監聽工作。從法規來看，警備總部從 1947 年起，即在「電信監察實施辦法」的授權下，成為台灣區的電信監察機關，負責管理台灣境內所有軍民營電台。1949 年台灣戒嚴後，警備總部與台灣省政府共同頒發「台灣省戒嚴期間無線電台管制辦法」，規定警總有權派員前往各電台查詢，各電台不得藉故拒絕。1951 年該辦法修正，增加廣播電台「不得播送違反政府國策之任何言論及歌曲」的規定，警總對廣播的言論管轄權自此確立。而 1960 年「廣播安全會報」成立後，警備總部更將其權力擴及電視節目的管制。再者，對閱聽人的限制。早在戰前中國，國民政府即制定「裝設廣播無線電收音機登記暫行辦法」，要求凡購置或裝設廣播無線電收音機者均需向交通部登記。戰後國民政府接管台灣，亦連帶將此一登記制度移植到台灣施行。1950 年 11 月 16 日，台灣省保安司令部頒布「台灣省戒嚴期間廣播無線電收音機管制辦法」，要求所有廣播收音機用戶，需在一個月內，向當地電信局或台灣電信管理局登記，該份資料需按月轉送保安司令部備查。收音機用戶遷移，需在三日內申請換發新證。購買收音機，或因機件損壞需要修理或自行補充真空管等皆須向保安司令部申請。而收音機用戶如被發現違反上述規定，或收聽「奸匪電台廣播」，或「將奸匪廣播予以筆錄或散佈流言者」，輕者沒收其機件，重則移送軍法機關. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 法辦。1955 年行政院制定公布「動員時期無線電廣播收音機管制辦法」，取代上述辦法，作為管制收音機用戶的法源，保安司令部為台灣地區的電信監察機關(後因應保安司令部組織更迭，改為警備總部)。其管制目的在防止無線電廣播收音機非法持有買賣或改裝收發報機使用，並「取締收聽匪俄廣播」。其後，隨著電視的出現，該辦法於 1963 年更名為「動員時期無線電收音機及電視接收機管制辦法」，內容與前者大致相同。1972 年，行政院廢止上述辦法，對閱聽人的管理才回歸到純由交通部管理的狀況。交通部依據「廣播收音機及電視接收機登記規則」進行管理，該規則僅規定收音機需聲請登記、領取執照，而無取締收聽奸匪電台廣播的規定63。. Ch. engchi. i n U. v. (2)執行的力道與社會順從度在戒嚴時期，國民黨政府持續對新聞媒體進行管制與監控，尤其是對廣播與 63. 政府為輔助各電台經費，交通部曾於 1950 年 12 月，依據行政院制定公布的「台灣廣播無線電收音機收費暫行規則」(11 月公布)，徵收「收聽費」。1952 年，立法院反對徵收收聽費，教育部廣播事業管理委員會乃於該年重訂「廣播收音機登記規則」，於 12 月 18 日由交通部公佈實施，規定收音機每架發執照一紙，每照徵收銀元 10 元，每年換發一次。1959 年，因應電視的誕生，交通部制定公布「電視廣播接收機登記規則」，規定電視機的執照費。1963 年，交通部進一步將上述兩規則合併為「廣播收音機及電視接收機登記規則」。1970 年，該規則修正，刪除「有效期間一年，期滿申請換發」的規定。張宗棟，《新聞傳播法規》(台北：三民，1978)，頁 113、《新聞業務手冊》1983 版，頁 224-225。 ‧15‧.

(22) 新聞自由論述在台灣(1945-1987). 電視，更是遲至 1990 年代才有具體的開放政策64。然而，相較於電子媒體對政府管制的噤聲與順從，報紙、雜誌等平面新聞媒體，則有較顯著的反抗與批判。 1950 年代為國民黨管制平面新聞媒體體制的建構期，相關的法令、政策，包括「出版法」、報禁政策、警備總部管制新聞刊物的法源等皆建立於此時。其間國民黨政府曾兩度試圖透過法規的修訂，增強管制的力道，但皆遭到極大的反彈。第一次發生在 1954 年，內政部欲透過「戰時出版品禁止或限制登載事項」(俗稱「九項新聞禁例」)的頒布，加強言論的管控。該項舉措引起各界的反彈，連《中央日報》、《台灣新生報》與《中華日報》三家黨公營報紙亦在反對之列，迫使內政部在短短五天內轉向，宣布「暫緩實施」。第二次為 1958 年的「出版法」修正案，內政部希望在原有「罰鍰」、「警告」、「禁止出售散佈或扣押出版品」，以及「定期停止發行」外，再增加「撤銷登記」的行政處分。該修正案引起輿論譁然。然而，從一開始行政院將修正案送交立法院秘密審查，以及其後立法院兩度以多數決否決程滄波等立法委員所提出的應公開審查案，已彰顯行政機關強渡關山的決心。有別於九項禁例的五日落幕，「出版法」修正案在立法院吵了兩個月，媒體也翻騰了兩個月，其中《自立晚報》和《聯合報》更分別發表 19 和 11 篇社論，批判該項修正案。不過，此次黨官營報業選擇跟民營報刊分道揚鑣。除發表力挺「出版法」修正案的評論外，在台北市報業公會向立法院提出請願書，以及在立法院決議報業公會請願書「不付審查」，報業公會發表聲明抨擊立法院. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 後，黨官營報業更發表聯合聲明質疑報業公會的舉動，打擊公會的信譽。「出版法」修正案在 6 月 20 日，立法院刻意延長的會議中獲得通過。國民黨政府此次在黨官營媒體、立法院的強行動員預示其加強媒體管制的決心。在政論雜誌部分，除了一些刊物遭到查禁外，闡述「民主憲政」思想著稱的《自由中國》發行人雷震，更於 1960 年以「叛亂罪」的罪名遭到逮捕。而對於報紙，國民黨則在 1960 年前後，藉一些體質不佳的報紙財政困窘時趁虛而入。國民黨政府在 1950 年代開始施行報禁政策，至 1960 年核准英文《中國日報》由油印的通訊社稿改為正式報紙後，台灣的報紙就停留在總數 31 家。國民黨對辦報的種種限制，形成戒嚴時期「辦報需先買報」的畸形情況，也給了國民黨上下其手的空間。其中，李萬居因與執政當局的緊張關係，不但找不到適當的金主，最終連《公. Ch. engchi. i n U. v. 論報》的經營權都不保。而標榜「無黨無派，獨立經營」的《自立晚報》發行人李玉階則是在國民黨以訟事相脅之下，接受妥協方案，即國民黨(許金德代表)、台南幫吳三連、李玉階各佔三分之一股權的方式進行改組，並任命前《中華日報》社長葉明勳擔任該報社長65。而整個民營報刊在國民黨的整肅後，亦無再有集體 64. 65. 例如，1993 年廣播電台的電波開放、「有線電視法」公布、1997 年第四家無線電視「民視」的開播等。 1957 年 1 月，李萬居等人託《自由中國》半月刊負責人雷震向吳三連請求財源挹注，但最終因《公論報》與執政當局的緊張關係，致使吳三連的台南紡織猶豫不前。同時，李玉階亦積極爭取吳三連的財務奧援。而當下吳三連亦有另一個選擇，即買下 1949 年停刊的天主教會報 ‧16‧.

(23) 緒. 論. 對抗政府管制政策的舉動。反之，國民黨從 1963 年起所召集的「新聞工作會談」，則成為新聞從業人員「交換彼此意見，研究共同的方針，協調各方的步驟，發揮統一的力量」的重要場域。 1969 年蔣經國接掌了行政院副院長的位置，台灣的新聞自由發展進入另一個階段。該年，當時台灣的兩大報經營者，聯合報發行人王惕吾、中國時報余紀忠成為國民黨的中央委員，至 1979 年更雙雙晉升中央常務委員66。從上述的討論可知，一些較具獨立色彩的報紙，在 1960 年前後，紛紛因財政問題易主，或讓出部分主導權。而聯合、中時兩大領導人的此一決定，則告訴世人，這些體質尚佳的民營報刊，並沒有因為發行量提升，甚至成為台灣數一數二的大報而展現更強的獨立性67，反而向執政當局靠攏，成為國民黨中央決策的一員。在辦報難以實現，既有的兩大民營報紙向執政黨傾斜的局面下，蔣經國為接班而扶植，並於 1971 年改組成功的《大學雜誌》卻開啟了另一條道路。蔣經國扶植《大學雜誌》的目的是欲藉青年建言「應勢而起」，但不代表容許超乎其預期的言論存在。因此，在其主政後，即積極地修訂相關的出版法規，包括 1970 年「台灣地區戒嚴時期出版物管制辦法」與「獎勵檢舉違法出版品原則」、1972. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 年「台灣地區省市—縣(市)文化工作處理要點」的制定，擴張警備總部的管轄權力，並增加禁止刊載、散佈的言論項目。其後，在《大學雜誌》的言論趨向激進後，國民黨除在 1974 年元月「輔導」其改組外，蔣經國更先後於 1974 年修正「出. er. io. sit. y. Nat. 版法施行細則」，增加對「發行旨趣」的相關規定，並頒佈「加強雜誌管理執行要點」，要求從嚴審核雜誌登記案件，擴大「違反發行旨趣」的適用範圍68。《大學雜誌》被迫改組後，一部分人士轉而參加實際政治，如張俊雄、許信良等。其與非國民黨籍政治人物黃信介、康寧祥等結合，於 1975 年 8 月創辦《台. al. n. v i n Ch 《益世報》。針對各方動作，國民黨一方面決定不准《益世報》復刊，一方面則由台灣省省議 engchi U 員許金德以個人身分向李玉階接洽。李玉階與許金德簽約後，李發現許背後有省府投資，因. 66 67. 68. 不甘受制執政當局，重行與吳三連接觸。但因與許有合約在身，最後在省主席周至柔以訟事相脅下，接受妥協方案。吳圳義，〈吳三連與自立報系的經營〉，《國立政治大學歷史學報》 12(1995 年 5 月)，頁 248-252。劉維開編輯，《中國國民黨職名錄》(台北：國民黨黨史會，1994)，頁 331-332、362。《聯合報》在 1959 年銷售量躍居第一位，1962 年全年之商業廣告業績躍居全國首位。《徵信新聞》在 1960 年改名為《徵信新聞報》，正式加入綜合性報紙的行列，發行量亦隨之迅速增長，至 1968 年再度改名為《中國時報》時，發行量已超越《中央日報》。1977 年，《聯合報》因「中壢事件」報導不當受到朝野雙方的指責，並引起退報運動，讓出第一大報的位置，由《中國時報》所取代。黃年主編，《聯合報四十年》(台北：聯經，1991)，頁 232-233、左成慈，《余紀忠辦報思想與實踐研究(1988-2001)》(南京：南京大學出版社，2003)，頁 8-11。「違反發行旨趣」是國民黨在 1950 年代發明出來的罪名。依「出版法」規定，新聞紙或雜誌的登記聲請書需載明「發行旨趣」，而登載不實者，得停止其發行。在 1954 年文化清潔運動推動之時，內政部曾以「違反發行旨趣」的名義，給予《世界評論》停刊處分。針對內政部此舉，監察委員陶百川曾提起糾正，認為內政部特創此罪名的主要目的在「輕罪重罰」。但是內政部(1973 年「出版事業」的主管單位改為新聞局)並未因此而改善，反而在 1970 年代透過相關法規的修訂，擴大「違反發行旨趣」的適用範圍。楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》，頁 131-133。 ‧17‧.