第五章 新聞自由的限制
第一節 台灣新聞法規的檢視
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第五章 新聞自由的限制
與台灣憲法界相同，新聞自由有其限制的概念也獲得傳播學界的認同，而同 樣亦面臨到怎樣才算是合理限制的問題。然而，相對於憲法學界，「新聞自由的 本質」為傳播學的主要課題之一1，相關法令對新聞自由的限制，為傳播學界不 得不處理的問題。國際新聞自由運動發起國——美國經驗，也是台灣傳播學界必 須正視的取經對象。因此，相對於憲法學界對新聞法規的疏離，可僅從法條本身 來解釋法令，傳播學界不但須面對法規實際執行的效果、所產生的影響，也必須 與國外的新發展不斷的對話。從上面的討論可知，言論、出版自由的傳統已確立 出版前，不須請求執照、免於檢查的保障原則。但就台灣實況而言，「出版法」
一直規範出版物的出版，傳播學界以怎樣的態度面對此項衝突？其次，雖「歐洲 人權公約」規定「不應限制各國要求廣播、電視或電影事業應取得證照」，怎樣 的規範才算適度？才無損於新聞自由的發展？亦是傳播學界必須思考的問題。再 者，雖聯合國「新聞自由公約」草案、「公民與政治權利國際公約」認定，可以 對新聞自由施以某種限制。但即使是最自由開放的英美兩國，對「尊重他人權或 名譽」與「保障國家安全、公共秩序、公共健康或道德」這兩項獲得最多國同意，
認為政府可依法加以限制的範疇，亦有許多爭論。以下擬從「台灣新聞法規的檢 視」、「新聞自由與國家安全」、「新聞自由與個人權益」三個面向，探討戒嚴時期 台灣傳播學界所劃定的新聞自由界線。
第一節 台灣新聞法規的檢視
在戒嚴時期台灣傳播學界，尤其是新聞法學者所關注的新聞法規主要可分為 三類：出版法令、廣電法規，以及戰爭時期的新聞法。以下便從這三個面向著手，
探討台灣傳播學界對相關法規的看法。
一、出版法令
在戒嚴時期，有關出版法令最重要的兩個問題就是「出版法」的存廢與報禁 問題。就前者而言，傳播學界的意見不一。其次，對於「出版法」本身，無論贊 同與否，「出版手續」和「行政機關的直接處分權」，皆為彼此交鋒的標的。另一 方面，對於報禁問題，早期的新聞法學者大多沒有涉及，但在其他的傳播學著作，
以及新聞界，則可看到一些批判的言論。以下擬分為「出版法」和「報禁」兩個
1 謝然之在 1955 年的文章指出，當前研究新聞學最主要的課題，約有四個：(一)新聞自由的本質；
(二)大眾思想交通及其傳播；(三)新聞事業之經營；(四)新聞道德之促進。謝然之，〈新聞學的 發展與新聞教育之改革〉，《報學》8(1955 年 12 月)，頁 12。
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部分，進行討論。
(一)出版法
戰後初期所施行於台灣的「出版法」，為 1937 年國民政府於中國所頒行的版 本。戰後，為行憲的需要，於 1952 年完成修訂，刪除國民黨的干涉權力、縮減 聲請核准所耗費的時間，並加強對「出版之獎勵及保障」。1958 年，在總統蔣介 石的示意下，行政院將「出版法」修正草案送交立法院審查。由於該次立法院係 採秘密審查，而非公開審查，再加上增添「撤銷登記」的行政處分等加強管制的 措施，引起民營報刊的反對。不過，最終國民黨仍以多數優勢，通過「出版法」
修正案。1973 年，「出版法」再度修正。由於僅是因應該年新聞局和內政部組織 調整後，將原屬於內政部主管的「出版事業」，改由新聞局辦理，而必須修正「出 版法」相關條文，輿論對此反應極為冷清。
在戒嚴時期經歷的三次修訂「出版法」中，除第三次外，前兩次都引發「出 版法」存廢的爭議。持正面者如呂光和潘賢模，該著作指出，英美民主國家，雖 無單行出版法，然有關出版業的規定，亦均散見於各種法令之中。再者，多數的 出版法令，多傾向消極的防範，以為事前的預防與事後的追懲。然而，1952 年 台灣公布的「出版法」偏重在獎勵與保障，「確為近世各國所未創制的進步出版 法案」2。持反對者則有楊幼炯，其認為「出版法實無制定的必要」3。新聞界也 多持反對意見，例如，台北市編輯人協會在 1951 年創立之初，即曾開會討論正 在審議的「出版法」草案，多數認為「出版法」無訂立的必要4。1958 年「出版 法」再度修訂時，台北市民營報業也提出廢除「出版法」的願望5。
除了「出版法」存廢的基本問題外，在傳播學專著中，「出版手續」和「行 政機關的直接處分權」則是「出版法」最受爭議的部分。
1. 出版手續
對於出版手續，呂潘二人省略憲法學界「預防制」與「追懲制」的劃分，直 接將世界上所採行的制度分為四種：放任制、保證金制、申請制、登記制。其指 出，登記制是由申請制轉變而來，但與申請制的立法原意，卻大不相同。申請制 是政府操有批准與否的權力，登記制則革除政府此項權力，人民只要合於規定條 件，向政府履行登記備案的手續，即可發行。這種制度採取了放任制與申請制的
2 呂光、潘賢模，《中國新聞法概論》(台北：正中，1956)，頁 14。
3 楊幼炯，〈新聞自由之理論與實際〉，《報學》2(1952 年 1 月 15 日)，頁 7。
4 第一屆理監事會，〈台北市編輯人協會會務報告〉，《報學》1(1951 年 6 月)，《報學》1(1951 年 6 月)，頁 173。
5 1958 年 5 月 4 日，台北市報業公會向立法院提交請願書，提出兩項願望：第一項願望根本廢 止「出版法」，第二項願望合理修改「出版法」。該請願行動，遭到同為報業公會成員的四家黨 政軍報系駁斥，聲明該項行動，不代表台北市報業公會全體會員報紙。故此處稱台北市民營報 業。楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》(台北：稻鄉，2005)，頁 124-126。
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優點，既合乎新聞自由的原則，又便於政府的監督管理。不過，呂潘二人強調，
這種制度的徹底實施，只限於平時，而非戰時6。相對於呂潘二人，張宗棟則採 用憲法學的預防制與追懲制的分類。追懲制係指凡出版品於出版前，一任出版者 之自由，不受任何機關拘束。惟出版後，認有違反法律規定者，始受法律制裁。
追懲制又名「自由制」或「放任制」，英、美皆採此種制度。預防制包括檢查制、
保證金制、申請制，和登記制四種，台灣屬於登記制。張宗棟延續呂潘二人的觀 點，認為登記制具放任、申請二制之長，合乎新聞自由原則，又便於政府管理7。
類似的概念，馬星野早在 1946 年，面對國外的質疑時，便指出：登記不能 算是剝奪新聞自由，要看發許可證的必要條件8。然而，其到 1980 年，也不得不 承認台灣報紙的登記是受限制的9。而對於台灣辦報所遭遇的限制，漆敬堯在 1964 年便指出，內政部可依據政府政策決定發不發給登記證，這樣就與西洋某些國家 採用的特許制相似10。反之，賀照禮則替政府緩頰，認為台灣採行此種辦法，是 有不得已的苦衷。其指出，中國「歷經日寇侵略及共匪叛亂」，「若無嚴格的防制 政策，唯恐奸佞乘機活動，危害國家安全」11。
相較於「出版法」，由行政機關所訂立的「出版法施行細則」，對新聞自由施 加的限制更大。早在 1955 年，成舍我便以立法委員的身分提出批判：「這一份由 行政官署制定的施行細則，許多地方，多與母法的立法原則相衝突，痛快的說，
簡直就是違憲」12。不過，傳播學界對「施行細則」卻鮮少著墨。王洪鈞為少數 對「施行細則」提出批判的學者之一，但亦要等到 1980 年代。王洪鈞在 1984 年的著作批判，1979 年「出版法施行細則」第 9 條規定，新聞紙雜誌登記申請 書應載明的「發行旨趣，必須闡揚基本國策、激勵民心士氣」，第 28 條規定「新 聞紙、雜誌內容從事人身攻訐、揭人隱私或藉端斂財者，以變更發行旨趣論」13， 不獨逾越母法的立法精神，亦不盡符合邏輯之觀念。王洪鈞並指出，雖有論者認 為，訂定此細則的目的在「適合目前國情之需要」，但除了「出版法」外，尚有 多種戰時法令可以引用，無須削足適履14。相對於王洪鈞，李瞻雖認為上述有關
6 呂光、潘賢模，《中國新聞法概論》，頁 52。
7 張宗棟，《新聞傳播法規》(台北：三民，1978)，頁 27-28。
8 馬星野，〈世界新聞自由現狀之研究〉，《新聞自由論》(南京：中央日報，1948)，頁 48。
9 馬星野，〈新聞與教育〉，《報學》6：5(1980 年 12 月)，頁 13。
10 漆敬堯，《現代新聞學》(台北：海天，1964)，頁 63。
11 賀照禮，《新聞學的理論與實際》(台北：蘭台書局，1969)，頁 166。
12 楊秀菁，《台灣戒嚴時期的新聞管制政策》，頁 113-114。
13 行政機關從 1954 年代起，便開始以違反「發行旨趣」的罪名，對報刊雜誌進行糾正與處分。
該舉措曾遭到監察院的糾正。監察院批評，內政部特創「違反發行旨趣」的罪名，主要目的 在依「出版法」第 41 條第 1 項第 1 款(就應登記之事項為不實之陳述)，給予出版品當時最重 的定期停止其發行」的處分。不過，行政機關不但不進行改正，反在 1970 年代兩度修訂「出 版法施行細則」，納入「發行旨趣」相關條文，以作為懲處的依據。楊秀菁，《台灣戒嚴時期 的新聞管制政策》，頁 131-133、237-238。
14 王洪鈞，《新聞法規》(台北：允晨文化，1984) ，頁 53-54。
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違反發行旨趣的認定，如逕由行政機關執行，不僅困難，且有違民主政治的基本 精神。但其反對的最根本理由在：「目前黨外雜誌脫法行為，政府取締困難，即 為明證」15。
2. 行政機關的直接處分權
對於行政機關的直接處分權，呂潘二人指出，一部分新聞界人士，接受英美 對於新聞事業主張的影響，反對行政機關有處分新聞刊物的權力。然而，從菲律 賓、美國的例子來看，其郵政機關具有緊急的行政處分權，有權限制猥褻或載有 圖謀不軌文字的刊物傳遞，顯見行政機構對新聞紙保有行政處分權，不一定就是 違反新聞自由。再者，如能以行政處分乃是補助司法處分的觀點，加以衡量，那 麼行政處分就有其存在的必要。問題在於，行政處分的運用和權限。「出版法」
授與行政機關「登記」和「刊載事項」兩項行政處分的權力。呂潘二人認為，中 華民國對新聞紙、雜誌採取登記制，賦予行政機關該項處分權是必然的產物。而
授與行政機關「登記」和「刊載事項」兩項行政處分的權力。呂潘二人認為，中 華民國對新聞紙、雜誌採取登記制，賦予行政機關該項處分權是必然的產物。而