個案學校弱勢教育政策執行問題與建議

如前面文獻探討一章所述，教育政策執行的研究趨勢已從由上而下的前向 式方法演變至由下而上的回溯式方法；根據 Dyer（1999）的看法，教育政策執 行強調瞭解基層單位在執行政策時實際的情形，並瞭解與問題核心最接近的組 織單位複雜的脈絡和需求，也就是去探究第一線利害關係人執行政策所面臨到 的問題與需求；就教育政策的執行而言，學校即是執行的基層單位，學校人員 與學生就是第一線的利害關係人。此外，除了與教室內教師教學與學生學習的 相關問題外，也要清楚明白政策意圖與學校脈絡間的關係，亦即政策的制定和 教師教學行為能否產生緊密的利害關係，還是僅改變表面的結構而已卻沒有觸 碰到或改善實質的教學行為；Elmore（1996）亦提到若學校常常面臨改變卻沒 有真正改變師生在教室的情形，以及牽涉到師生知識的互動，那麼即使實施的 再多的教育政策也不會有明顯的成效。

基於上述的理論，在探討弱勢教育政策的執行時，本節首先探討個案學校 執行面臨之問題困難，先從執行政策的第一線學校人員人力，分為行政人員與 教師來瞭解，再就個案學校對於政策實施成效之問題予以說明；最後進一步探 究學校人員對於政策執行的建議，瞭解學校人員對於政策實施的期待與看法。

以下即分就兩部份說明，壹為個案學校執行弱勢教育政策所面臨之問題與 困難，其貳為個案學校對弱勢教育政策實施之建議。

壹、 個案學校執行弱勢教育政策之問題與困難

學校人力包括教師與行政人員，兩者都是促使政策是否有效執行的重要因 素，足夠且有能力的人力資源能讓政策執行更有效能效率。然小型學校尤其又 是偏遠學校最常遇到人力方面的問題就是人力不足與替換率高的情形，當有限 的人力卻要執行一直在增加的工作任務時，學校整體的負荷量就相當龐大，每 位老師都被分配到或多或少正常教學以外的支援工作，行政人員雖然比較沒有 上課的負擔然卻更理所當然被賦予執行政策的各項工作任務。而當學校人員都

忙於將計畫實施結束後，卻可能已無力去確實檢討實施成效，就必須要開始下 一年度的準備，即使可能已經知道執行上的問題，或是資源分配不妥適，然在 沒有進行完善檢討修正下，政策執行可能不斷重複一樣的問題而未必能達到預 期成效。以下即就上述論點詳細說明。

一、行政負擔方面

（一）學校行政負擔大

1. 各項政策皆有必要的行政程序，增加學校人員行政負擔

學校教師兼行政人員雖然授課的基本節數較少，然其也有既定的學校行政 工作，且小型學校編制不若大型學校般，學校行政人員每人都身兼不只一職，

例如教務主任兼訓輔工作，或教學組長兼資訊事務相關部分；因此每位行政人 員原本就有負責的行政工作，但隨著學校執行越來越多樣的弱勢教育政策，學 校人員的工作量也隨之增多，亦即當學校在花時間精力照顧弱勢學生的教育時，

並不能免除其原本的學校行政工作，如一位組長所說：

其實整個講起來這可能只是我們其中的某一塊而已，那可能，我們開學我們註冊、

教科書，對，註冊我們還要 ，阿教科書的收費還什麼的，然後，就是，如果有 轉學阿，就是 就是他可能不是一個大項目，但是他是很多很多零零總總，還有 包含我們可能要比賽阿，鄉裡面的比賽阿，或者是 ㄜ 一些，經常性的活動，

那我們可能也要辦理。（YB01）。

光是學校原本進行的事務零零總總就有許多項，還要為了所申請的弱勢教育政 策來處理各項表格填報、計畫書寫、經費核銷、公文辦理 等既定或臨時的事 項。

前節已提到學校在執行弱勢教育政策時整年度須執行的工作，從期初至期 末都有各項行政程序要執行，因此當學校已經要執行許多例行性工作時，又要 額外執行各項的弱勢教育政策行政，那麼行政人員的工作量只有增多，不會減 少，使得學校人員除了原本的教學和既定的行政業務外，尤其在期初申請和期 末核結的時候，各項政策都要執行規定的程序，則負責承辦人員在這些「旺季」

時工作量更是繁重。

陳麗珠（2008）在一篇探討弱勢學生照顧政策之文章提到學校行政工作人 員必須花時間撰寫計畫，在指定時間內執行經費，執行完後完成經費核結手續，

加上學期中同時執行數個不盡相同的計畫，學校行政負擔增加許多；正是個案 學校的執行情形。

除了必要的行政程序外，學校還會常常收到臨時交辦的公文；上級機關在 發布公文時，經常是全市的國中國小一起發布電子公文，如果上級機關的承辦 人沒有刻意去篩選，則無論這件公文內容與學校有無關係學校都會收到，而收 到了公文，不管是要去執行或是歸檔，也都要花時間去處理。小型學校的人力 不能與大型學校相比，但收到的公文量卻不見得會比較少，因此相較之下，學 校辦公文的工作量也不小，學校老師也說：

公文量和大校一樣多，但人力卻少很多。（XC02）

我們雖然是小型學校，但是所有大型學校要做的，我們也都要做。 公文都一 起發。（XC01）

因此除了應該執行的各項程序，還要再加上臨時交辦的公文任務；而不同的計 畫在上級機關是不同的承辦單位在執行，學校也要因應不同的承辦人要求來完 成工作。

當上級機關每一個單位一個科室的每一位承辦人都要求學校繳交各項「作 業」或發布公文要求學校執行工作時，則學校的行政業務量就是一件一件增加，

沒有辦法一次解決，只能一件一件去做去執行，再加上近年來教育局因升格關 係，人員編制持續增加，業務量也隨之增加，那麼需要學校配合執行的事情也 是一直增多（YA01）。

因此行政人員的工作，除了原本的學校行政，加上執行弱勢教育政策必要 的程序，還有上級機關臨時交辦的任務，已經很多工作了，不過卻還不是全部；

由於政策的執行並非一成不變，每一年甚至是每一學期上級機關對於政策的執 行內容或多或少必須配合情勢做一些調整或改變，如此學校人員也要去因應這 些改變；這些改變對學校而言，雖然未必是很困難的工作，但可以肯定是學校

人員就必須要花額外的時間去處理，而不能套用過去的經驗以較有效率的方式 來處理，如以下敘述。

2. 政策與經費調整影響工作質量

政策變動對學校的影響，可能是行政程序的改變，或是經費額度的增減。

行政程序的改變，以青山國小為例，在攜手計畫的執行上，承辦組長所說 其改變的部分；

攜手的部分主要是，因為每一年都不同，今年他，99 年的部份，他篩檢的部份主 要是都由我這邊做篩檢，因為當初我們只申請數學一個科目，所以我們只針對數 學做篩檢。100 學年度的作法是，要先前測， ，所以我們會擴大測驗 ，那他 現在有所謂的，二月跟六月她有所謂的學習成長測驗 。（YB01）

那麼學校就要開始進行對學生的前測與後測，要帶學生用電腦實施測驗，並且 填報教育局網站說明。又例如在課後照顧的申請程序上也有一些改變：

他每一年，ㄟ，前，上個學期是去縣政府，那，再往前的話是東西寄教育局，對，

然後，這是這幾年在改變， ，就是只是我們要再多跑一趟，如果我報縣政府我 只要寄出去，那如果我要去報 00 國小我要「親自」去 00 一趟。（審查）很快，

對，可是我們親自去我們要花這個時間，我們要從這裡到 00，大概要四十分鐘，

所以可能要半天的時間。（YB01）

因此以往學校只要將表件寄至教育局即完成申請程序，惟為了讓教育局承辦人 更有效率審核，則改成分由各個區中心學校來負責審核，學校就必須花時間將 表件送到區中心學校，可能一去就是花個半天的時間；而最後一個例子如大手 牽小手在師資尋覓方面的改變，

我們要去找大專生做媒合，去年度是教育局媒合，今年度要自己找，對，我們差 點因為找不到老師就沒辦法開班。（YA01）

前幾個學年度教育局會協助學校媒合大學生，讓學校可以有個平台來尋覓師資 102，然到了此學期（99）變成學校必須自己去尋找師資，教育局不再替學校做

媒合，加上教育局公布計畫的時間較晚，將近六月中，距離暑假開辦時間相當 近，使得學校很緊急地要運用自己的人脈關係去找尋大專生。（YA01）

除了行政程序之外，學校每一學期的申請都要去處理經費增減的問題，由 於上級機關核定的計畫經費額度每一學期都不盡相同，但常常核定的時間比執 行的時間晚，也就是學校都已經開始執行了但經費才核定下來，無論比當初申 請的多或是少，對學校的核銷都會是問題，學校就要想辦法再調整政策實施的 內容。

以攜手計畫為例，通常在前一年的十月開始籌備下一年度的經費。因此在 年底申請完後，隔一年度開始就會有經費下來。不過學校申請經費的額度未必 是最後上級機關核定的經費，上級機關會因為預算的額度而調整學校申請的經 費數目；這個部份對學校而言會是一個執行的困擾，因為學校申請的經費與其

以攜手計畫為例，通常在前一年的十月開始籌備下一年度的經費。因此在 年底申請完後，隔一年度開始就會有經費下來。不過學校申請經費的額度未必 是最後上級機關核定的經費，上級機關會因為預算的額度而調整學校申請的經 費數目；這個部份對學校而言會是一個執行的困擾，因為學校申請的經費與其