教育政策執行之理論基礎

第二章 文獻探討

本章主要分為兩個部分，第一節先探討教育政策執行之理論基礎，包括教 育政策執行的理論以及對於教育政策在學校執行之相關研究發現；第二節為說 明目前新北市公立國小已有實施之弱勢教育政策內涵，繼而將國內對於這些弱 勢教育政策執行已有的研究成果做一歸結整理。

第一節 教育政策執行之理論基礎

本節首先探討教育政策執行的理論，其次就教育政策於學校執行之相關研 究結果予以說明。以下茲分別說明之。

壹、教育政策執行理論

一、教育政策執行理論之階段演變

Odden（1991）所編著《教育政策執行》（Education Policy Emplementation）

探討美國從一九七〇年代至一九九〇年代有關教育政策執行之研究，認為教育 政策執行的發展歷經為三個階段（顏國樑，1997；Odden, 1991），茲就三個階 段之演進與其內涵分別簡要說明如下。

第一階段採取由上而下鉅觀的政策執行研究方法，分析聯邦或州推行之教 育改革方案於地方抗拒或沒有能力執行之原因情形，並研究執行人員及標的團 體執行符合政策目標和程序的程度，進而探討教育政策有效執行的因素，以提 升教育政策執行的績效。故本時期係採取以政策制定者可控制的角度來檢視政 策執行的成效。

第二階段亦是採由上而下鉅觀的政策執行研究方法，惟除了中央機關政策 執行的情形外，更加入地方執行政策需求與彈性的研究，並進行有效教學和學 校行政的研究，同時強調中央與地方相互調適的過程，以及政策執行對地方所 產生的影響。此外，此階段強調「規劃—執行—再規劃」循環的執行過程，認 為執行研究不能忽略長期的時間因素，且執行者在執行過程中如何運用各種合 法和政治策略之亦須加以探討。簡而言之，此階段研究中央機關教育改革方案 在地方的執行情形，並分析教育政策隨時間演變及各個過程能達成政策目標的 程度。

而到了第三階段，與前兩階段最大之不同在於更進一步係以學校方面為出 發點，採取由下而上微觀的政策執行研究，並開始注重鉅觀與微觀兩種政策執 行研究方法的結合及適當的運用時機；重視整體性的改善地方教育制度及學校 課程，不僅重中央教育政策執行情形問題，亦深入探討政策實施之後地方與學 校實際改變的情形。此外，同時也探討立法機關監督教育改革執行成效及督導 方法的問題，且更進一步重視教育政策方案本身的品質，分析政策的理想和品 質，及政策規劃與政策執行方式間配合的問題；研究方法上建立政策網絡，在 政策研究時將所有參與政策執行者都納入分析，以期對政策執行能有更完整的 描述分析。

由上述發展階段可知，教育政策執行的研究之轉變有以下趨勢：第一，就 研究取向而言，係以由上而下以政府制定政策的角度取向漸漸轉為由下而上從 基層單位人員的角度來分析，亦即教育政策執行的研究逐漸意識到教育政策的 執行並非僅由或得以由上層機關控制，而是也應由真正在執行政策的基層單位 角度來探討政策執行的過程情形及其結果。

再者，就研究方法來看，由整體鉅觀的教育政策執行研究，到部分微觀的 研究，並兼具兩種方法的結合與適當使用。政策執行研究除了以政策制定者的 角度看整體政策執行達到特定目標情形的大面向外，還應關注下級執行單位在 執行過程中各個不同的小面向，並能依據適當的時機與環境條件來選擇關注的 焦點層面。

第三，政策所探討的問題面向，從分析地方對於中央推行之教育改革方案 產生抗拒、不順從或執行能力不足之情形，到瞭解並給予地方執行的需求與彈 性，強調中央與地方相互調適的過程之研究，再到重視整體性地改善地方教育

制度及學校課程；並探討中央教育政策執行情形與政策實施後地方與學校實際 改變之情形。可見問題的焦點從對地方「負面」抗拒的因素，到允許彈性，最 後並積極了解地方與學校改變情形，已較能站在地方與學校的角度觀點來看政 策執行的困難與對學校產生的改變。

另就政策執行的研究層面來看，在於從與政策執行內部執行人員與標的團 體或學校來看其符合政策目的執行情形，到了解政策對地方和學校所產生影響 以及學校有效教學和學校行政的關注，還需加入外在立法以及對政策本身較為 後設思考的探討。基於政策執行會受到立法監督或限制的影響，故除了執行人 員外立法單位的影響亦須納入分析範圍中；而教育執行成效脫離不了教育政策 本身的品質及其規劃和配合方式的根本因素，故必須對政策規劃本身加以後設 探究。

最後對於影響政策執行的因素分析，從單一線性的角度探討有效執行教育 政策的因素，到以循環過程模式、重視時間因素、合法與政治策略運用等之研 究，而到以多元角度將所有參與政策執行者等利害關係人皆加入分析，顯見教 育政策執行的研究逐漸擴大對於政策執行影響因素範圍與多角度分析，以較能 完 整 解 釋 影 響 政 策 執 行 的 因 素 ， 進 而 促 進 教 育 政 策 執 行 的 成 效 。

關於各階段的特色比較如表 1 所示。

表 1 教育政策執行研究發展階段一覽表

故教育政策執行的研究，從以往欲以政策制定者的角度來總攬控制一切因 素，到注意基層單位執行的情形，並加入教育以外立法、政治，甚至是長期的 時 間 等 因 素 的 分 析 ， 使 研 究 結 果 較 能 解 釋 且 合 乎 實 際 執 行 情 形 。

以上為教育政策執行發展之三個階段主要內涵，總覧各個階段之整個研究 取向，如前所述，教育政策執行的研究可分為「由上而下」（top-bottom）與

「由下而上」（bottom-up）兩種分析途徑。Elmore（1980）對於政策執行的研 究方法上，亦提到至少有這兩種可辨的方式，他稱前者為「前向式方法」

（forward mapping），後者為「回溯式方法」（backward mapping）（p.602）。

二、前向式與回溯式

前向式方法是一種由目標開始的策略，亦即當政策決定者在思考如何可能 試著影響政策執行過程時，就已經產生了策略目標，因此前向式方法是一種從 目標開始由上而下的過程。而在規劃每一個執行階段時，都以越來越具體清楚 的連續步驟來定義每一階段的執行目標；目標要儘可能地清楚表明決策者的意 圖，而執行的結果係由原本的意圖為基準來測量其達到的程度。因此由上而下 的前向式方法會是由標準的政策分析架構、傳統管理科學和政策分析技術等組 成（張駿生，2006；Elmore, 1980, p.602）。

前向式的方法看似很「理性」，由一個具體的目標出發，依照事先的規劃 循序執行，然後依目標去檢視政策執行的結果情形。然而，這種方法其實是隱 含毫無疑問地假設決策者可以控制整個執行過程中的影響因素，包括組織的、

政治的和技術的等因素，因此對於執行過程中，行政者和政策分析者對於大多 數可能無法被決策者的意圖和方向所解釋的事情會感到不安，亦即無法忍受不 確定或不清晰的敘述。政策分析者也為了他們的存在辯護，認為決策者這些有 依據的、理性的選擇在引導和控制行政人員的執行上是必要的。Elmore 則認為 這種可以由上而下地控制整個政策執行過程的思考根本是種迷思，並且對於執 行失敗僅能有少部份的可能解釋。

如同前向式的方法般，回溯式方法也對執行過程的影響情形和決策結果感 到興趣，然不同於前向式，回溯式的方法質疑決策者可以在整個執行過程中產 生決定性影響的假設，也質疑清楚的政策指示、責任闡明和結果定義，可以增

加政策執行成功的可能性。前向式的方法認為越靠近政策制定核心者越可能對 政策執行產生影響，回溯式方法卻認為應是越靠近問題來源者越能產生影響，

且越能解決問題者並非是越上層的層級來控制，而是對即刻的問題有最大的敏 銳 和 判 斷 思 考 者 越 能 有 解 決 能 力 （ E l m o r e , 1 9 8 0 , p . 6 0 4 ） 。

回溯式方法認為政策執行並非從最上端的目標開始往下執行，而是在可能 最後的階段；政策的目標並非從某個人意圖的敘述開始，而是從某種特定行為 的敘述開始，此特定行為是在執行過程的最基層，並由此引發政策的需要，亦 即政策的產生係基層行為與需要而引發，也唯有這些行為被描繪出時，才能假 定出一個目標，因而目標並非一開始就決定好，而是一連串組織運作後的效果 或結果。政策分析者在執行政策的每個層級或階段時，都要問兩個問題：影響 政策目標行為的能力為何？為了產生目標效果需要什麼資源？分析到最後才敘 述出一個政策，指揮分配各種資源，使執行單位得以有最佳執行成效。故政策 分析者或決策者是一種支援的角色，在瞭解基層單位執行過程中的需求後予以 協助。

如果說前向式的方法強調中央控制和得以容易被決策者操控的因素，如補 助公式、正式組織結構、行政控制（預算、計畫、評鑑）等，那麼回溯式的方 法即強調權力的分散，專注於決策者只能間接控制的影響因素上，如基層行政 者的知識和解決問題能力、激勵結構、協商關係等。因此，雖然是以決策者的

如果說前向式的方法強調中央控制和得以容易被決策者操控的因素，如補 助公式、正式組織結構、行政控制（預算、計畫、評鑑）等，那麼回溯式的方 法即強調權力的分散，專注於決策者只能間接控制的影響因素上，如基層行政 者的知識和解決問題能力、激勵結構、協商關係等。因此，雖然是以決策者的