弱勢教育政策在學校執行之研究--以新北市兩所國小為例
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(5) 謝 誌 路走到了這裡，只有無限感恩，感謝一路上所有協助我、鼓勵我的人，讓 我能夠完成這個夢想。 首先感謝我的指導教授許添明博士，每次離開老師的研究室總是欣喜且充 實，老師洞明清晰且溫和真摯地指引我思考的方向；有幸在許老師的門下學習， 親見老師嚴謹的治學態度，專業又圓融的行政風格，以及悲天憫人的人道胸懷， 皆令我敬佩不已。並讓我期許自己對於知識、對於人生能夠不斷思辯，對於人 群能夠更具同理心並與人為善。 其次，感謝我的口試委員孫志麟教授與王如哲教授，孫教授細膩又耐心地 指導，給予我在研究進行上許多寶貴的提醒；王教授總是給予學生鼓勵，也提 供我的論文許多精闢的建議。 感謝曾經在研究所教導我的師長們，謝文全老師幽默又專業的教學，奠定 我教育行政行政良好的基礎；黃乃熒老師分享其在教育行政實務上寶貴的經驗 及精辟見解令我收穫良多；潘慧玲老師給予我教育研究法最紮實的學習；王麗 雲老師風趣地教導開拓我對於教育政策上的視野；鄭淑惠老師細心耐心地教導 給予我許多鼓勵；高新建老師讓我對於課程與行政的聯結有新的一番認識；簡 茂發老師豐富且資深地教學令人感動。也謝謝教育系上所有老師們的啓發，在 師大教育系的樓層走動，見到老師們總是親切地回應招呼，令我深深感受到教 授們的教育愛。 謝謝我的個案學校所有的老師們，感謝你們大力熱心的協助，讓我得以完 成學位。謝謝逸勳，沒有你的幫忙，我便無法順利走完這條路，你溫暖善良又 樂於助人的個性，是我學習的榜樣。謝謝呂主任，雖然跟你認識並不多久，然 你總是完成我的需要，對於我不時地打擾也很耐心地協助從不拒絕，你行政與 教學的專業，以及對學生的愛護令我欽佩。也感謝呂組長、林老師與汪組長等， 謝謝你們的分享與協助。 感謝教政所的同窗，謝謝淑涵、欣姿、利敏、欣樺，你們總是在我需要的 時候主動伸出援手給我最溫暖的協助；謝謝雅筑、秀凌，同是教育行政公務員， 感謝你們與我互相分享工作甘苦；謝謝詠春、舒婷、硯凱、穎琦、新峯、伯安、. .
(6) 婕婷、家萱、孟婷，謝謝你們在課堂、研究上的陪伴，有你們一起學習、討論、 聊天、打氣，給我在碩士班很美好的回憶。 感謝同為許門的學長姊與同學，謝謝家萍你這個最棒的夥伴，謝謝你在我 疑惑時聽我的想法也給我許多建議，並且與我互相提醒鼓勵，能與你一起完成 深感幸福。謝謝育澤、育卿、詣翔、俞琪、泠灝、元珊、慧容、元亨，雖然不 常見面但很感謝你們與我一起討論論文寫作，也分享給我寶貴的經驗。 感謝系辦助教們的協助，以及教育系所其他的同學、學弟妹們；謝謝孟嫻、 怡君總是熱心回答我的疑問且分享你們的經驗；謝謝筑珈、尹甄、怡穎、至涵、 又睿、喬元等學妹們的，在我的同學們都早我一步畢業時，還有你們的陪伴令 我不孤單。 感謝曾經在教育局的同事，謝謝湘菲經常提供我學校實際的輪廓，跟我討 論學校教育的各種話題，助我瞭解學校的生態頗多。謝謝銘浚校長的鼓勵，以 及正平校長的幫忙；感謝幼安、詩欣、沛雯，經常與我討論教育時事，也在我 離開教育局後仍對我關心。謝謝不斷鼓勵我、關心我的科長、校長、主任、老 師們，以及梵煦、玠羽、婉雁、立芯等好同事。 謝謝茹慧，從我開始進行論文寫作就不斷給我最大的支持與安慰，協助我 解決疑惑與困難，也聽我分享研究路途上的心得。感謝大學好友秀嫚、小魚陪 我閒聊放鬆，抒發我的緊張與壓力。謝謝高中摯友阿瑩的關心，謝謝小學好友 韻涵、麗螢的打氣。謝謝我的新同事惠玫、煒婷，在我倒數的日子體諒我的情 形也給我協助。謝謝 yuan 的陪伴，在我煩惱遇到瓶頸時給我安慰、鼓勵與打氣， 也分享我的學習與成就。 謝謝我的父母，總是支持我做我想做的事情，讓我留職停薪無後顧之憂地 唸碩士，謝謝我的姊姊和弟弟經常與我辯論訓練我的思考，謝謝外婆、阿姨、 小阿姨、伯父、伯母、叔叔、嬸嬸、姑姑、姑丈們的關心，以及表姊妹的關懷。 對於知識的研究，這只是一個開始，期許我自己能夠不斷學習、不斷思考， 並且對於教育領域之奉獻盡己之力。 吳易儒 謹識 2012 初春 台北 . . II .
(7) 中文摘要 弱勢學生的教育扶助已為國內教育領域中被所重視之議題之一，國內亦不 乏對於各項弱勢教育政策執行之研究；過去之研究多針對各項單一政策之執行， 鮮少對學校整體執行弱勢教育政策之情形為研究，然在現行弱勢議題已為政府 施政重點之一的脈絡下，學校經常同時執行多項的弱勢教育政策。本研究目的 即在於瞭解學校在固定的人力、資源環境下執行多項弱勢教育政策之情形，以 及所面對的人力負擔、執行問題困難為何，另外也探討多項政策資源同時挹注 於一所學校時是否有重複補助之情形。 研究方法上採個案研究法，以深入瞭解學校執行弱勢教育政策之情形、問 題困難，以及學校人員的期待；選取兩所新北市偏遠小型學校為個案對象，以 凸顯有限人力執行多項弱勢教育政策之限制與困難；蒐集資料方式為訪談校內 弱勢教育政策相關承辦人與參與教師，輔以文件蒐集。 綜合文獻以及資料蒐集分析之結果，本研究獲致以下結論： 一、 個案學校皆申請補助執行多項弱勢教育政策方案協助學生的學習與成長， 學期中所需執行之工作亦隨之增加。 二、 學校執行多項弱勢教育政策，行政兼教師人員工作負擔沈重。 三、 教師對於弱勢教育政策之執行尚可負擔，然最大困難仍在學生學習輔導。 四、 學生參與弱勢教育政策補助重疊。 五、 學校對弱勢教育政策執行成效存疑，然仍希望政府持續關心弱勢學生，並 檢討政策意義，整合相關資源投入。 而對於上述結論本研究對於教育行政機關之建議為：省思各項弱勢教育政 策之執行是否有整合可能性，使政策執行更具效率，亦減少學校行政之負擔， 讓學校人員專注於學校教育的本質；至執行第一線瞭解學校對於政策實施之實 際情形與問題困難，並設法建立完善配套措施協助其解決；對於弱勢學生的協 助必須切確瞭解其學習弱勢之情形，整合運用政府資源對症下藥，或下放至學 校自主辦理，避免儘以粗糙的分類來判別學生接受補助與否；對於政策執行成 效之評鑑必須以是否確實促進弱勢學生學習成長為目標，非僅以表面量化數據 作為政策實施成效考評標準。另對於對學校的建議本研究認為，行政與教師應 .
(8) 持續溝通並交換政策實施之意見，並且以系統思考檢討政策辦理是否有實際成 效或只是增加負擔。 關鍵字：弱勢教育政策、教育政策執行 . . . . II .
(9) Abstract As the issue of disadvantaged education has been concerned recently, studies about the implementation of policies for disadvantaged education are increasing. However, most of the earlier studies were focused on one single policy, less was about the whole policies implemented in one school, where more than two policies implemented under the context government concerned about disadvantaged education. Thus, the purpose of this study aimed to explore the implementation of policies for disadvantaged students in elementary schools where more than one disadvantaged educational policy implemented, including about the situation of policies implementation, school members’ burden, problems and difficulties school facing; besides, the studies also researched about how students participate in those several policies. The study adopted a case study approach, and two small remote elementary schools which are one normal school and aboriginal school the other in New Taipei City were chosen to be research objects. The methods of data collection were semistructured interview and document analysis. According to the results of this research, conclusions are the following: 1. Both the schools applied several project for helping disadvantaged students learing, so the work to do is increasing. 2. Teachers additional to their administrative job have great burden when implementing several policies for disadvantaged students. 3. Teachers do not have as much burden as administrative members do, but one difficulty facing teachers is about students’ learning. 4. Students participate in the overlapping policies. 5. School members doubt the success of the implementing, but they still hope that the government can continue concerns about those disadvantaged students, and the government should review those policies and integrate resources. . . III .
(10) This study provided suggesion for educational authorities are: concerned about the possibility of integrating several policies for disadvantaged children to make policy implementation more efficient and decrease school members’ loading; understand how the first line members practice policies and what problems they face, and then set up supporting measures to help them overcome problems; diagnose precisely how those students being disadvantaged and give them useful resources; evaluate the success of the polities with the goal which is promoting students’ learning instead of facial numbers. And for schools the study suggest that all the school members should dialoge and discuss about how to make things better, and then think systematically the outcome of the policy implementation. Keywords：Policy for disadvanted students, educational policy implemetation . . . IV .
(11) 目次. 中文摘要............................................................I Abstract ..........................................................III 目 次 ...............................................................V 表 次 .............................................................VII 第一章 緒論 .........................................................1 第一節 研究動機 ....................................................................................................................... 1 第二節 研究目的 ....................................................................................................................... 7 第三節 名詞釋義 ....................................................................................................................... 7 第四節 研究範圍與限制 ......................................................................................................... 9 第二章 文獻探討 ....................................................11 第一節 教育政策執行之理論基礎 .................................................................................. 11 第二節 弱勢教育政策執行之探討 .................................................................................. 20 第三章 研究設計與實施 ..............................................45 第一節 研究方法 .................................................................................................................... 45 第二節 研究對象 .................................................................................................................... 46 第三節 進入研究現場 ........................................................................................................... 48 第四節 資料蒐集與處理 ...................................................................................................... 48 第五節 研究信實度與研究倫理 ....................................................................................... 51 第四章 分析與討論 ..................................................53 第一節 個案學校執行弱勢教育政策之情形 ............................................................... 53 第二節 個案學校弱勢教育政策執行問題與建議 ..................................................... 99 第五章 結論與建議 .................................................131 第一節 結論 ............................................................................................................................ 131 第二節 建議 ............................................................................................................................ 135 參考文獻..........................................................139 . . V .
(12) 附錄..............................................................147 附錄一 訪談名單 ............................................................................................................... 147 附錄二 訪談大綱 ............................................................................................................... 149 . . . . . VI .
(13) 表 次 表 1 教育政策執行研究發展階段一覽表 ............................................................ 14 表 2 青山國小實施弱勢教育政策內容一覽表 ................................................... 58 表 3 綠水國小實施弱勢教育政策內容一覽表 ................................................... 78 表 4 青山國小實施弱勢教育政策行政人員工作一覽表 .................................. 86 表 5 青山國小實施弱勢教育政策教師工作一覽表 .......................................... 88 表 6 綠水國小實施弱勢教育政策行政人員工作一覽表 .................................. 90 表 7 綠水國小實施弱勢教育政策教師工作一覽表 .......................................... 92 表 8 青山國小實施弱勢教育政策學生重複參加情形一覽表 ......................... 97 表 9 綠水國小實施弱勢教育政策學生重複參加情形一覽表 ......................... 98 . . . VII .
(14) . . VIII .
(15) 第一章 緒論 本章旨在說明本研究之研究動機與研究目的、名詞釋義、研究範圍與限制，. . 茲分述如下。 . 第一節 研究動機 二十年前，若你一早到一所國小，大概到了下午四點時學校人員已差不多 都準備離開學校了；二十年後的今天，如果你也一早到一所國小，發現到了下 午五點了學校仍是很熱鬧，行政處室中仍有幾位人員忙於經費申請核銷或其他 文件處理的作業，一些老師和學生仍在校園內活動著 ；到了六點大概少了一些 人，但到了九點可能還有零星幾位人員才準備要結束一天的工作。因為從學生 放學後開始，原班導師要先帶幾位留在學校的，可能是學習落後或家庭弱勢的 學生，到別的老師所指導的「課後班」或「攜手班」教室；四點或六點以後， 老師要指揮一些上「課後班」及「攜手班」的學生排路隊準備回家，訓導主任 或留守的行政人員要在校門口護送這些學生安全過馬路。而剩下還留在學校的 學生，則即將開始「夜光班」的課程；負責老師可能是剛才上課後班的老師， 或其他教師兼行政人員來擔任。教師先安排學生的晚餐，再開始「夜光班」的 課程活動。晚上八九點上完「夜光班」後，小朋友們等著家長來接送回家，但 若有小朋友的家人突然沒辦法來接送，學校老師可能要幫他的家人送小朋友回 家之後，才能結束工作。 大環境經濟不景氣的影響，使得某些家長面臨減薪、裁員，甚至長期找不 到穩定工作的困境，家庭的經濟狀況入不敷出，使得弱勢家庭的數量愈趨成長； 學童的學雜費無力繳納，更不用說可以花大把金錢將孩童於放學後送往私人課 後托育機構或才藝班。生活成了問題，經濟情況更差的學童還要幫忙家裡生計， 沒有分擔家庭困難的學童，父母也因忙於工作賺取家用而無力管教，學童的課 業和生活照顧也欠缺良好的教導和督促。經濟不佳的情形直接影響到學童的學. 1 .
(16) 習成長，學生放學後若沒有時間或能力好好處理自己的功課，以及培養良好的 生活習慣，長久下來使其居於學習落後的困境；而落後情形愈嚴重也愈難以跟 上一般學生的學習腳步；惡性循環的結果，不但影響學生白天正規的學習，長 期落後亦影響孩童日後的身心發展。久而久之使學童喪失學習動機，甚或對學 校產生厭惡逃避的心理，因而到外頭遊晃尋求其他刺激，製造社會問題，增加 社會負擔。 所幸近年來，政府各個部門皆持續提供弱勢學生的協助方案，成立助學金 機制，針對弱勢族群如原住民、新住民、低收入戶等之學生補助學費，並提供 早午餐、教科書、代收代辦等費用的減免，或給予獎學金支持鼓勵。此外，亦 在課業輔導或生活照顧方面陸續開辦了許多課後教育方案，例如「教育優先區」 計畫、「攜手計畫—課後扶助方案」、「兒童課後照顧服務」、「身心障礙兒 童 課 後 照 顧 專 班 」 、 「 夜 光 天 使 點 燈 專 案 」 等 各 種 政 策 方 案 。 「教育優先區」指教育部為有效解決地區性教育問題，平衡城鄉教育差距 所辦理之計畫；補助對象為原住民學生、教養弱勢、學習弱勢、中輟生、教師 流動等比例偏高，或離島偏遠交通不便地區之學校；補助學校辦理學習輔導、 發 展 學 校 教 育 特 色 ， 或 其 他 設 備 修 繕 充 實 等 項 目 （ 教 育 部 ， 2 0 1 0 c ） 。 「攜手計畫—課後扶助方案」為教育部補助學校利用課餘時間， 針對學習 成就低落需補救之弱勢學生，實施免費課後補救教學課程；受補助的對象為未 達教育優先區計畫「學習輔導」指標學校，兼具有下列二種情形之公立國中小 學生，其一為學生在學學習成就低落需補救者，其二為原住民、身心障礙人士 子女及身心障礙學生、外籍、大陸及港澳配偶子女、低收入或中低收入家庭學 生及免納所得稅之農工漁民子弟、失親單親隔代教養家庭子女，及其他經學校 輔導會議認定有需要之學習成就低落學生等情形之一（教育部，2007）。 「兒童課後照顧服務」指在放學後至下午六點，學生在老師的指導下進行 家庭作業寫作、靜態閱讀繪畫，或動態團康等活動；身分為原住民、低收入戶、 身 心 障 礙 及 情 況 特 殊 的 學 生 可 以 免 費 參 加 （ 教 育 部 ， 2 0 1 0 b 、 2 0 0 6 ） 。 「身心障礙兒童課後照顧專班」則以身心障礙學生生活照顧為主，本多元 活潑之原則，兼顧家庭作業寫作、團康與體能活動；補助對象為領有身心障礙 手冊，或經特殊教育學生鑑定及就學輔導委員會鑑定之身心障礙學生（教育部， 2006）。 . 2 .
(17) 「夜光天使點燈專案」指接續課後照顧方案之結束時間， 提供學童晚餐， 安排多元豐富課程，並融入學童生活能力的自理與自立學習；參加對象為經學 校輔導會議認定，符合低收入戶、單親、失親、隔代教養、家境特殊亟需關懷 等 條 件 之 學 生 ， 由 政 府 補 助 學 校 開 辦 經 費 （ 教 育 部 ， 2 0 1 1 ） 。 諸如此類的補助方案與教育政策，顯示政府對弱勢者教育的重視，著實嘉 惠許多弱勢學童，減輕學童家庭的負擔，提升學生學習機會，並避免學生學習 中斷，讓弱勢學生不必因為家庭情況不佳而無法學習，進而鼓勵其努力向上。 也讓學校利用課餘時間指導弱勢學生的學業，適時提供課業補救，減少學生學 習的挫折感，提升學童白天的學習成效；以課後各種動靜態活動安排學生下課 後的生活，提供弱勢學生多元的學習刺激，並培養其自主照顧的生活能力；亦 減少放學後沒有家人照顧的學生獨自在校外無所事事的時間，避免社會問題的 增加而浪費社會資源。政府的各項德政不啻是希望藉由各項計畫以積極性的差 別 待 遇 達 到 教 育 機 會 均 等 的 理 想 目 的 ， 促 進 社 會 關 懷 正 義 的 實 現 。 然而，眾多的補助政策方案，在學校執行的情形，未必是完美輕鬆的。所 有的弱勢協助方案，幾乎是由既定的學校行政人員和教師來執行；即使請來校 外師資支援，校內的行政工作仍必須是學校人員的負擔，無法假外人之手。一 個學校若只執行一種方案尚可負荷，但正如前所述，政府為能擴大學校照顧學 生的範圍，學校經常同時辦理多個項目。在此情況下，學校所承受的負擔和壓 力已非外人所能想像，尤其是弱勢學童相當集中的往往是小型學校，所行的工 作負擔已遠超過飽和。學校在正規課堂結束後，部份行政及教師人員還不得休 息 ， 還 得 繼 續 各 項 申 請 執 行 的 前 後 置 工 作 。 以學校申請「兒童課後照顧服務」方案為例，學校在學期開始前要製作報 名表，趕在學生返校日時發給學生帶回家告知父母開辦訊息，並在開學時由各 班導師收回報名回條以及相關證明文件，統計人數後，再報給主管行政處室彙 整。報給主管處室的資料包括各類受補助學生的資料，導師要先審核學生的資 格是否符合補助的標準，低收入戶要有各公所開的證明，原住民要附身分證影 本，身心障礙學生要附身心障礙手冊影本，情況特殊學生要請教師填寫情況特 殊的證明，而教師亦必須事先了解學生的狀況，看是經濟弱勢，如父母失業或 中低收入戶，還是教養弱勢，如單親、失親、隔代教養或新住民子女等。主管 處室收到導師的報名資料後，便開始統計全校參加人數，並且要填報教育局發. 3 .
(18) 布的統計表格，且在規定時間內填報完畢。學校斟酌報名人數，決定開班數， 計算開班成本，尋找並安排授課教師，且在開學當週即要開始課後照顧服務辦 理。填報資料有下列項目：開辦班級、開辦時間、參加學生人數、參加學生各 身分別的人數等基本資料，以及學校所需申請經費之經費概算表、受補助學生 之印領清冊等等近四、五張表格。填報的表格不是填一次就完畢，因為學生的 參加具流動性，可能突然不參加或要參加，或突然有轉學生加入，只要改變一 個人的參與情形，各表格就要重新檢視。所有填報文件好不容易可以確定後， 還須經由主管處事主任、會計主任，以及校長的批閱核章；完畢後，才可將這 些官方規定文件一併寄到教育局承辦人處。寄出去之後要等開辦了幾週後，才 收到教育局通知製收款收據的公文，學校承辦人即開始跑製領據的流程；寄出 給教育局後，還要再等一兩週才有款項匯入學校賬戶，此時學校才能開始以支 出收據做請款及經費核銷的動作；若在之前學校必須支付必要費用，則可能要 由學校人員先行代墊支應。而到期末結束後，學校要檢視經費運用核銷的情形， 做出經費的收支結算表，再呈報給教育局作核結。開課方面，行政人員要安排 授課教師的課程和天數，遇到師資不足的情形，要急於尋找願意授課的教師或 校外師資。若找不到，先去拜託其他校內教師，若還是沒有教師願意時，不是 行政人員自己兼課，或只能縮減開辦班數。課程進行中，還不時會有偶發事件， 故學校行政人員即使沒有上課也要待在學校留守，遇到危機時須啓動緊急處理 程序。此外，學校還要定期或不定期召開會議檢討辦理的成效，並解決辦理時 所遇到的各種問題，如學生學習、教師教學、教材設備、家長反應等方面。這 還不是全部，如果「有幸」被教育局選中為訪視的對象，則又是一翻忙碌。要 準備書面資料，包括教師點名情形、經費運用收據，彙整學生的學習成果，還 要 另 外 做 報 告 的 簡 報 等 等 。 如 果 是 經 驗 老 道 的 承 辦 人 尚 可 應 付 ， 若 是新接手的承辦人則又是一場人仰馬翻。 從學期初的調查、彙整、申請經費，到期中經費核撥運用、訪視，以及期 末的經費核銷、檢討會議等等，無不需要耗費人力、時間等資源處理。除了行 政人員疲於奔命外，授課教師所需負責的事務亦不輕鬆。由於弱勢學生大部份 屬學習落後情形，教師的輔導更加不容易，礙於經費有限之下無法彈性增添人 力支援；且教師除了授課也要協助行政人員填報各項學生學習情形調查，遇到 家長提出的要求疑問也要花心思去溝通。遇到訪視評鑑時更是要與學校所有相 . 4 .
(19) 關人員一起動員協助。 這是一個政策在學校實施的情形，眾多政策同時在學校執行的結果，對學 校的負荷而言無疑是愈益繁重。無論是對校長、行政人員或是教師，對其原本 例行性的工作負擔更加沈重。不同補助方案分散於不同的補助機關，學校則須 因應不同機關的要求完成各項工作，又各項作業允許的運作時間通常相當有限 倉促，且申請的時間通常在學期初，核結的時間都在學期末，故遇到如此「旺 季」學校即忙上加忙。在無法全面由外聘師資支援的情形下，學校人員長期免 費加班的結果，不但使校長和行政人員疲於瑣碎的行政事務，更可能使教師影 響白日的日常教學。而原本放學時間應是家長該負責的時間，卻因學生留在學 校而責任轉移，延長學校對學生安全保護的負責時間。以一個為數十班以下總 學生兩百人以下的小型學校規模而言，全校教職員數總計不到二十人。試想二 十人的能力，不僅要授課，執行其他上課時間的教訓輔各項活動，還要協助執 行總總弱勢照顧方案，是否造成人力沈重的負擔不言即知。 此外，多項的弱勢協助方案，補助對象有部份相同之處，然又有差異，例 如攜手計畫中補助單親且成就低落學生，課後照顧補助單親且加上中低收入戶 條件學生，夜光天使則可補助單親且為諮商個案的學童；或者課後照顧有補助 原住民身分學童，攜手計畫則要加上學習低落條件，夜光天使則沒有專為原住 民補助；另外多數政策都有補助低收入戶或其他家境特殊遭逢重大變故等之學 童，然各項政策所訂「家境特殊」之標準又不盡相同。補助方式也各異其是， 教育優先區的是以學校為補助單位，攜手計畫則是以班為補助單位，課後照顧 卻是以人為補助單位。不僅對學校行政作業而言是相當繁瑣的工作，因不同的 補助政策就要填報不同的表格，也有不同的經費計算方式，即使同樣的學生資 料，也是不同的彙整工作；且對家長而言，也會因各項政策方案的目的和補助 經費不同而無法全然理解政策的內容，而產生對學校有「不公平」的抱怨，以 致於家長的不了解對學校做不適當的要求。我們不能說多項經費花在同一個學 生身上是「浪費」，也沒辦法不考量政府預算廣為補助地「做好人」，故在補 助對象上即應考量到是否有重複補助的可能性，以及是否能將資源有效運用到 更多需要的學生身上。且學童在參加課後輔導的方案時，如果不是自願性的參 加，而是被家長或老師安排接受輔導，可能會因為沒有學習動機而降低輔導的 效果。在長期的「強迫」輔導下，可能有學習怠惰或不耐的情形，但礙於經費. 5 .
(20) 的申請與執行，學校也不能隨便將學生轉換去別的照顧方案，或以其他的課程 活動代替。如果經費重複補助在同樣對象上，卻沒有發揮應有的經濟效益，反 而更減低學生的學習興趣，則更應檢討方案實施的規劃和內容。 對於各項弱勢教育政策的執行，已有許多研究提出針對各項政策執行的研 究結果與建議，然其多為針對單一政策之執行，少有以學校執行弱勢教育政策 之整體情形為研究目的，基於目前多所學校皆是同時執行多項的弱勢教育政策， 研究者即關心學校同時執行多項政策時所面臨的負擔與困難，故希冀透過本研 究來瞭解，亦補足過去研究之不足處。 . . 6 .
(21) 第二節 研究目的 基於前述研究動機之說明，本研究即想探討學校執行弱勢教育政策的情形， 以兩所個案學校為研究對象，探討學校執行多項弱勢教育補助方案之情形為何， 以及學校人員與教師在執行上是否行有餘力或有負擔問題；另外也欲探討學校 如何看待多項弱勢教育政策的執行之間各個方案的協調，或學校人員對於這些 方案的實施有無更好的建議作法，可以達到照顧弱勢的政策目的，也能與學校 教學課程互相搭配整合；更有效運用人力、物力、時間等資源，使政策執行更 有效能並兼顧行政彈性，發揮一加一大於二的效果。以下提出本研究之目的： 一、瞭解個案學校弱勢教育政策執行之情形。 二、探討個案學校執行弱勢教育政策方案時所人力負擔情形。 三、瞭解個案學校學生參加弱勢教育政策方案情形。 四、探究個案學校人員對於執行弱勢教育政策之問題困難與建議。 . 第三節 名詞釋義 本研究中相關重要名詞界定如下： . 壹、弱勢教育政策 係指政府為協助弱勢學生學習所制定推行之各項政策方案，本研究所探討 之弱勢教育政策以新北市公立國小所實施教育部、教育局與其他行政機關所補 助之政策計畫為內涵，包括「教育優先區」計畫、「攜手計畫—課後扶助方 案」、「兒童課後照顧服務」、「身心障礙兒童課後照顧專班」、「夜光天使 點燈專案」、「數位學伴線上課業輔導服務計畫」、「太陽計畫」、「原住民 課後照顧」、「完善新移民子女教育扶助」等。 . 貳、教育政策執行 . 7 .
(22) 教育政策執行指教育政策經政府公布或合法化後，由教育機關或教育人員 負責實施，在實施過程中經歷結合各種資源，採取適切有效的執行策略，並因 應外在環境不斷進行協商修正等動態過程，而達成教育政策目標。在本研究中 以研究弱勢教育政策之執行為主。 . . 8 .
(23) 第四節 研究範圍與限制 . 壹、研究範圍 本研究以個案學校執行弱勢教育政策之情形與困難為主要內容，選取兩所 新北市公立國小，且皆為偏遠小型學校為研究對象，研究參與者為兩所個案學 校中承辦弱勢教育政策執行之主任、組長與授課教師等。研究者於一〇〇年五 月進入現場進行訪談與蒐集相關資料，並於一〇〇年九月底結束，共計五個月， 涵蓋學校學期初與學期末執行政策的情形。 . 貳、研究限制 研究方法為質性個案研究取徑，且基於時間與人力考量，以兩所偏遠小型 國小為範圍，研究結果對於其他背景脈絡學校之推論性有限。 . 9 .
(24) . . 10 .
(25) . 第二章 文獻探討 本章主要分為兩個部分，第一節先探討教育政策執行之理論基礎，包括教 育政策執行的理論以及對於教育政策在學校執行之相關研究發現；第二節為說 明目前新北市公立國小已有實施之弱勢教育政策內涵，繼而將國內對於這些弱 勢教育政策執行已有的研究成果做一歸結整理。 . 第一節 教育政策執行之理論基礎 本節首先探討教育政策執行的理論，其次就教育政策於學校執行之相關研 究結果予以說明。以下茲分別說明之。 . 壹、教育政策執行理論 . 一、教育政策執行理論之階段演變 Odden（1991）所編著《教育政策執行》（Education Policy Emplementation） 探討美國從一九七〇年代至一九九〇年代有關教育政策執行之研究，認為教育 政策執行的發展歷經為三個階段（顏國樑，1997；Odden, 1991），茲就三個階 段之演進與其內涵分別簡要說明如下。 第一階段採取由上而下鉅觀的政策執行研究方法，分析聯邦或州推行之教 育改革方案於地方抗拒或沒有能力執行之原因情形，並研究執行人員及標的團 體執行符合政策目標和程序的程度，進而探討教育政策有效執行的因素，以提 升教育政策執行的績效。故本時期係採取以政策制定者可控制的角度來檢視政 策執行的成效。 . 11 .
(26) 第二階段亦是採由上而下鉅觀的政策執行研究方法，惟除了中央機關政策 執行的情形外，更加入地方執行政策需求與彈性的研究，並進行有效教學和學 校行政的研究，同時強調中央與地方相互調適的過程，以及政策執行對地方所 產生的影響。此外，此階段強調「規劃—執行—再規劃」循環的執行過程，認 為執行研究不能忽略長期的時間因素，且執行者在執行過程中如何運用各種合 法和政治策略之亦須加以探討。簡而言之，此階段研究中央機關教育改革方案 在地方的執行情形，並分析教育政策隨時間演變及各個過程能達成政策目標的 程度。 而到了第三階段，與前兩階段最大之不同在於更進一步係以學校方面為出 發點，採取由下而上微觀的政策執行研究，並開始注重鉅觀與微觀兩種政策執 行研究方法的結合及適當的運用時機；重視整體性的改善地方教育制度及學校 課程，不僅重中央教育政策執行情形問題，亦深入探討政策實施之後地方與學 校實際改變的情形。此外，同時也探討立法機關監督教育改革執行成效及督導 方法的問題，且更進一步重視教育政策方案本身的品質，分析政策的理想和品 質，及政策規劃與政策執行方式間配合的問題；研究方法上建立政策網絡，在 政策研究時將所有參與政策執行者都納入分析，以期對政策執行能有更完整的 描述分析。 由上述發展階段可知，教育政策執行的研究之轉變有以下趨勢：第一，就 研究取向而言，係以由上而下以政府制定政策的角度取向漸漸轉為由下而上從 基層單位人員的角度來分析，亦即教育政策執行的研究逐漸意識到教育政策的 執行並非僅由或得以由上層機關控制，而是也應由真正在執行政策的基層單位 角度來探討政策執行的過程情形及其結果。 再者，就研究方法來看，由整體鉅觀的教育政策執行研究，到部分微觀的 研究，並兼具兩種方法的結合與適當使用。政策執行研究除了以政策制定者的 角度看整體政策執行達到特定目標情形的大面向外，還應關注下級執行單位在 執行過程中各個不同的小面向，並能依據適當的時機與環境條件來選擇關注的 焦點層面。 第三，政策所探討的問題面向，從分析地方對於中央推行之教育改革方案 產生抗拒、不順從或執行能力不足之情形，到瞭解並給予地方執行的需求與彈 性，強調中央與地方相互調適的過程之研究，再到重視整體性地改善地方教育. 12 .
(27) 制度及學校課程；並探討中央教育政策執行情形與政策實施後地方與學校實際 改變之情形。可見問題的焦點從對地方「負面」抗拒的因素，到允許彈性，最 後並積極了解地方與學校改變情形，已較能站在地方與學校的角度觀點來看政 策執行的困難與對學校產生的改變。 另就政策執行的研究層面來看，在於從與政策執行內部執行人員與標的團 體或學校來看其符合政策目的執行情形，到了解政策對地方和學校所產生影響 以及學校有效教學和學校行政的關注，還需加入外在立法以及對政策本身較為 後設思考的探討。基於政策執行會受到立法監督或限制的影響，故除了執行人 員外立法單位的影響亦須納入分析範圍中；而教育執行成效脫離不了教育政策 本身的品質及其規劃和配合方式的根本因素，故必須對政策規劃本身加以後設 探究。 最後對於影響政策執行的因素分析，從單一線性的角度探討有效執行教育 政策的因素，到以循環過程模式、重視時間因素、合法與政治策略運用等之研 究，而到以多元角度將所有參與政策執行者等利害關係人皆加入分析，顯見教 育政策執行的研究逐漸擴大對於政策執行影響因素範圍與多角度分析，以較能 完 整 解 釋 影 響 政 策 執 行 的 因 素 ， 進 而 促 進 教 育 政 策 執 行 的 成 效 。 關於各階段的特色比較如表 1 所示。 . . 13 .
(28) 表 1 教育政策執行研究發展階段一覽表 階 段 . 第 一 階 段 . 時 期 . 70 年代早期 . 研究 取 向 . 由上而下 . 第 二 階 段 . 第 三 階 段 . 70 年代末期 . 80 年代後期 . 80 年代初期 由上而下 . 由下而上 微觀的政策執行研究，並. 研究 方 法 . 鉅觀的研究方法 . 鉅觀的研究方法 . 開始注重鉅觀與微觀兩種 研究方法的結合及適當運 用時機。 . 分析地方對於中央推. 強調中央與地方相互. 問題. 行之教育改革方案產. 調適的過程以及中央. 面 向 . 生抗拒或執行能力之. 給予地方執行需求與. 情形。 . 彈性。 . 重視整體性地改善地方教 育制度及學校課程；同時 探討中央教育政策執行情 形與政策實施後地方與學 校實際改變情形。 立法機關監督教育改革執. 研究 層 面 . 執行人員及標的團體 執行符合政策目標和 程序的程度。 . 有效教學和學校行政 之內涵，以及政策執 行對地方所產生的影 響。 . 行成效及督導方法的問 題。並重視教育政策方案 本身的品質，分析政策的 理想和品質，及政策規劃 與政策執行方式間配合的 問題。 . 1. 「規劃—執行—再 規劃」循環的執行 影響. 探討教育政策有效執. 過程。 . 因素. 行的因素，以提升教. 2. 長期的時間因素。 . 分 析 . 育政策執行的績效。 . 3. 執行者在執行過程 中如何運用各種合 法和政治策略。 . 資料來源：研究者自行整理 . 14 . 建立政策網絡的研究方 法，在政策研究時將所有 參與政策執行者都納入分 析。 .
(29) 故教育政策執行的研究，從以往欲以政策制定者的角度來總攬控制一切因 素，到注意基層單位執行的情形，並加入教育以外立法、政治，甚至是長期的 時 間 等 因 素 的 分 析 ， 使 研 究 結 果 較 能 解 釋 且 合 乎 實 際 執 行 情 形 。 以上為教育政策執行發展之三個階段主要內涵，總覧各個階段之整個研究 取向，如前所述，教育政策執行的研究可分為「由上而下」（top-bottom）與 「由下而上」（bottom-up）兩種分析途徑。Elmore（1980）對於政策執行的研 究方法上，亦提到至少有這兩種可辨的方式，他稱前者為「前向式方法」 （forward mapping），後者為「回溯式方法」（backward mapping）（p.602）。 . 二、前向式與回溯式 前向式方法是一種由目標開始的策略，亦即當政策決定者在思考如何可能 試著影響政策執行過程時，就已經產生了策略目標，因此前向式方法是一種從 目標開始由上而下的過程。而在規劃每一個執行階段時，都以越來越具體清楚 的連續步驟來定義每一階段的執行目標；目標要儘可能地清楚表明決策者的意 圖，而執行的結果係由原本的意圖為基準來測量其達到的程度。因此由上而下 的前向式方法會是由標準的政策分析架構、傳統管理科學和政策分析技術等組 成（張駿生，2006；Elmore, 1980, p.602）。 前向式的方法看似很「理性」，由一個具體的目標出發，依照事先的規劃 循序執行，然後依目標去檢視政策執行的結果情形。然而，這種方法其實是隱 含毫無疑問地假設決策者可以控制整個執行過程中的影響因素，包括組織的、 政治的和技術的等因素，因此對於執行過程中，行政者和政策分析者對於大多 數可能無法被決策者的意圖和方向所解釋的事情會感到不安，亦即無法忍受不 確定或不清晰的敘述。政策分析者也為了他們的存在辯護，認為決策者這些有 依據的、理性的選擇在引導和控制行政人員的執行上是必要的。Elmore 則認為 這種可以由上而下地控制整個政策執行過程的思考根本是種迷思，並且對於執 行失敗僅能有少部份的可能解釋。 如同前向式的方法般，回溯式方法也對執行過程的影響情形和決策結果感 到興趣，然不同於前向式，回溯式的方法質疑決策者可以在整個執行過程中產 生決定性影響的假設，也質疑清楚的政策指示、責任闡明和結果定義，可以增. 15 .
(30) 加政策執行成功的可能性。前向式的方法認為越靠近政策制定核心者越可能對 政策執行產生影響，回溯式方法卻認為應是越靠近問題來源者越能產生影響， 且越能解決問題者並非是越上層的層級來控制，而是對即刻的問題有最大的敏 銳 和 判 斷 思 考 者 越 能 有 解 決 能 力 （ E l m o r e , 1 9 8 0 , p . 6 0 4 ） 。 回溯式方法認為政策執行並非從最上端的目標開始往下執行，而是在可能 最後的階段；政策的目標並非從某個人意圖的敘述開始，而是從某種特定行為 的敘述開始，此特定行為是在執行過程的最基層，並由此引發政策的需要，亦 即政策的產生係基層行為與需要而引發，也唯有這些行為被描繪出時，才能假 定出一個目標，因而目標並非一開始就決定好，而是一連串組織運作後的效果 或結果。政策分析者在執行政策的每個層級或階段時，都要問兩個問題：影響 政策目標行為的能力為何？為了產生目標效果需要什麼資源？分析到最後才敘 述出一個政策，指揮分配各種資源，使執行單位得以有最佳執行成效。故政策 分析者或決策者是一種支援的角色，在瞭解基層單位執行過程中的需求後予以 協助。 如果說前向式的方法強調中央控制和得以容易被決策者操控的因素，如補 助公式、正式組織結構、行政控制（預算、計畫、評鑑）等，那麼回溯式的方 法即強調權力的分散，專注於決策者只能間接控制的影響因素上，如基層行政 者的知識和解決問題能力、激勵結構、協商關係等。因此，雖然是以決策者的 角度看執行過程，回溯式的方法卻不假設政策是唯一或主要影響在執行過程中 人們行為的因素，其不依賴對決策者意圖的順從承諾，或將其意圖視為成敗標 準（Elmore, 1980）。 在 Dyer（1999）一篇以回溯法來研究教育政策的內容中，亦認為回溯法可 啓發重要的觀點來看政策執行過程的「黑盒子」。政策決定並非是從某「意圖 的敘述」開始，而是瞭解到實際面與理想面的差距進而找到可以解決的途徑。 許多政策執行的失敗在於經常誤判政策執行的容易，以為用許多附加的措施決 定就足以促使政策目標達成，或政策只要一決定就能自動帶來結果與預期行為， 忽視任何決定都是存在於整體政策制定的一部份（p.45），彼此互相關係並可 能排擠資源利益，故即使增加再多的政策方案仍未必能達到所有執行的成效。 由上述的理論啓示，可知政策執行的分析研究已漸強調基層單位的執行情 形，避免政策制定者過於輕忽政策執行的困難與複雜性。教育政策執行亦如是，. 16 .
(31) 教育政策的執行研究應重視學校及第一線學校人員執行政策的背景脈絡，了解 其執行政策時所遇到的問題與阻礙，以及真正切中問題核心的需求。以下茲舉 相關研究發現來說明政策在學校執行時可能遇到的問題情形以及教育政策執行 之核心面向。 . 貳、教育政策在學校執行之相關研究 基於上段所述，政策執行並非僅是決策者由上而下發布命令就能產生成功 的效果，而是必須了解下層單位在執行政策時實際的情形，並瞭解與「問題」 核心最接近的組織單位複雜的脈絡和需求。而教育政策的執行最基層的單位即 學校與教師人員，因此教育政策執行的分析應從下而上瞭解學校與教師執行政 策的過程及其知識。 Dyer（1999）研究印度於 1986 年執行之“Operation Blackboard”，即是說 明教育政策執行應注意學校不同脈絡情形以及第一線利害關係人—教師與學 生—需求的例子。“Operation Blackboard”政策係為因應印度當時教育系統的 三個問題而制定，三個主要問題即（一）對兒童的疏離，（二）教育結構不適 合在工作的孩童學習，以及（三）學校設備的匱乏；而針對此三個問題分別提 出的因應政策為：（一）推行以兒童為中心且以活動為本的的學習方式、（二） 發 展 廣 泛 的 非 正 式 教 育 系 統 ， 以 及 （ 三 ） 大 量 充 實 並 改 善 學 校 設 備 。 Dyer 於 1991 年也就是“Operation Blackboard”應該已經全數執行完畢之 時，進行為期一年的研究，在三個不同學校進行三個為期兩週的參與觀察，訪 談一百人並輔以文件分析；三所學校分別是位於部落區、農村區與城市區的學 校。在每所學校皆進行個人與焦點團體訪談，有當地翻譯者協助（引自 Dyer, 1999）。 對於政策執行的結果，Dyer（1999）發現政策並不切合於實際的問題情形， 也沒有改變太多學校的現況；例如為了改善現行教學方式推行以兒童為中心的 教學所提供的教學輔助器具並不適用於所有學校，對於部落或鄉村學校有助益 對城市學校來說卻是不需要的，因此教師並沒有都因為有了新的教具而改變現 有教學模式；此外，政策希望教師能使用兩間教室搭配兩位教師進行教學，以. 17 .
(32) 擴大學生活動空間並能進行多型態或活動式的教學，然對於學生人數很少的鄉 村地區規定兩間教室的設置卻只是資源的浪費，且兩位教師並不一定互相進行 協同教學活絡學生的學習，可能一位負責教學，另一位僅負責維護秩序。 政策執行不如預期效果很大的原因在於政策執行過程中，學生與老師—即 教育系統最重要的存在理由，從來都沒能進入政策議程設定的控制範圍內，而 僅是在外圍邊緣掙扎或根本被視為是次要的因素。學生與教師沒有被諮詢他們 的需要與問題，政策制定與執行亦並不一定與其實際環境相關，因此各方面的 行動者並不認為他們對於現況的改變有任何影響或利害關係，且他們也傾向於 視自己較他人無力改變。執行的過程是官僚控制命令的，然卻沒有辦法使所有 的相關人員做到政策真正的目的，僅是表面上運用簡單的教學器材或增置一些 學校設備。結果最後“Operation Blackboard”只變成是強大的學校建設計畫， 幾乎沒有達到原本希冀改善教學促進兒童學習的目的。 從“Operation Blackboard”政策的執行經驗，Dyer（1999）歸結要改善教 育的品質除了少不了硬體設備外，更重要的在於「教室管理」和「教師動機」。 若以“Operation Blackboard”中促進「以兒童為中心的學習」目的為例而言， 政策制定者必須先了解教室內教師的相關問題，以及教師行為和政策意圖間的 關係，甚至可說是政策意圖與學校脈絡間的關係，以清楚明白政策的制定和教 師教學行為能否產生緊密的利害關係，或只是改變表面的結構而觸碰不到實質 的教學行為。進一步探討，其實可以發現教師本身對於最根本的課程處理上即 有許多困難點，原因可能包括職前訓練沒有連貫、課程內容與兒童環境不適合、 缺乏教學法支持或沒有教學輔助器材等。如果教育改革政策對於教師這些基本 的困難都沒有想辦法以適合方式解決或根本沒有觸及到這個問題點，則可想像 教育政策難以真正改變教育現況。 此外，Dyer（1999）也指出每一階層在政策執行中都存在很大的問題，一 是缺乏創新的擁有權，二為對於無論是立即改善或長期基礎規則的創新都不是 很相信，因此在缺少忠誠與擁有權的情況下，任何創新作為都很難維持長久也 很難成功。而且，那些與政策執行有相關的利害關係人，他們的利益應該要被 諮詢且被參與的，無論是在政策計畫的階段，或是在接下來一連串執行的過程 之 中 都 是 ， 因 為 這 些 利 害 關 係 人 對 於 執 行 的 成 敗 終 究 會 負 有 責 任 。 . 18 .
(33) 從“Operation Blackboard”政策執行的經驗，可知政策執行並非上級單位 下達命令後，就會自動產生結果；基層單位的情境脈絡不同會有不同的問題與 需求，且教師與教室內的真實情形才是教育改革應該掌握的核心，因此教育政 策 制 定 者 不 能 不 考 慮 重 要 利 害 關 係 人 即 學 校 與 教 師 的 看 法 。 同樣是探討基層單位執行教育政策的問題，Elmore（1996）在探討為何大 規模的教育改革始終無法成功中，提出這些教育改革政策經常忽視了教育最細 微核心的部份，即是忽視教室內最實際的情境。大規模的教育改革常只有在局 部的小範圍執行成功，卻對大範圍的教師學生沒什麼效益，很大的原因在於政 策制定者所提出的政策目的常包含龐大且模糊的意圖，而這些意圖卻幾乎不與 現狀的核心問題相關。 對於政策執行策略，Elmore（1996）提到政策制定應推展與問題情境相關 的策略，並仔細觀察其產生的結果；對於教育改革要成功，必須要能改革到教 育事務的核心。他認為教育的核心必須包含「學生」、「教師」與「知識」彼 此間的關係連結；更清楚地說，包括教師如何了解知識的本質、學生在學習中 的角色以及知識和學習的理念如何彰顯在教學和教室中等部份，當然也包含學 校裡一些結構的安排，如硬體設施、學生分組、師生關係等（p.2）。如果教育 改革沒有觸及到這些核心要素，則教育改革並不能真正達到促進教育品質的成 效，學校可能常常處於「變動」之中，不是改改行事曆就是教科書，卻不能實 際改變教室內教師和學生真實的行為。因此 Elmore（1996）提出教育改革應該 要與下列幾項有明顯的連結，包括知識建構的方式、師生間責任的分明、師生 知 識 互 動 的 方 式 ， 或 其 他 教 育 核 心 中 任 何 穩 定 的 條 件 。 基於上述概念，Elmore（1996）在研究美國兩個大規模教育改革—進步主 義運動與國家科學基金會課程改革計畫—的論述中，提出美國教育的問題以及 教改不成功的原因。美國教育經常重複發生相當基本的問題：一、教學平淡無 奇，不嚴格要求也不吸引人；二、認為所有的學生都會學，亦即認為所有或大 多數的學生都能挑戰高層次的學術知識。關於第一個問題，Elmore（1996）認 為原因在於錯誤認為教室中教師教學的實力是天分使然。當人們認為有實力的 教學是個人特質而非專業規準時，即沒有義務也無法去要求教師應該具有某種 專業水準；這種錯誤信念導致對於問題的解決方式就是去配置更多有能力的教 師，而不是去好好依教師的能力篩選且激勵教師，或是改善組織的條件去促進. 19 .
(34) 和維持良好的教學。關於第二個問題，致使提出的教育改革解決策略不是去找 更多的好老師來教學，反而僅是去讓學生學習更高程度的知識課程，也忽略了 學生學習難度較高的知識時必須有適當的教師教學方式和合理的師生比例來配 合。 美國大規模教育改革的失敗原因除了因為錯誤的信念且以錯誤的手段來實 施外，更重要的原因在於教育改革政策沒有觸碰到教學的實務，也就是沒有去 仔細思考「學生」、「教師」與「知識」的關係。教育改革的成功應先了解教 育問題的複雜度，了解到問題無法以相當快速、理性、全面等粗糙的方式來解 決，而是必須推展與核心問題情境相關的措施策略，並在仔細觀察實施結果後 決定接下來的做法。 . 參、小結 藉由上述教育政策執行的理論以及相關學者的研究發現，我們可以藉此探 究為何政府不斷推陳出新各種教育政策方案，然教育問題似乎仍然存在沒有解 決。很重要的一點在於政府推行教育政策時，並未觸及到教育問題的核心，在 沒有相當細緻地瞭解教育現場真實的運作情形下，輕忽教育政策執行的困難度， 甚而認為學校教職員為政策執行成功的阻力。無論政策執行的效果如何，最重 要的執行面向仍是在第一線的學校人員與教師，Dyer 和 Elmore 的研究皆提出 教師對於政策執行影響因素之關鍵性。 . 第二節 弱勢教育政策執行之探討 近幾年來，國內經濟環境較為不景氣，使得許多學童家長面臨被裁員、失 業、找不到工作的困境，致使其無法提供足夠的教育資源給其孩童，影響學童 的正常教育，也無法提升學童的學習動機，因而學童學習成就低落，也與其他 學生間之程度差距逐步擴大。為達到教育公平正義的理想，政府近年來亦提供 一些扶助政策方案，以協助無法順利學習的弱勢學童能不因家庭狀況而中斷學. 20 .
(35) 習。目前在新北市國小有實施之各類弱勢學生學習扶助方案，這些方案之辦理 內容與經費補助來源等不盡相同，然皆希冀皆由資源的部分挹注來協助弱勢學 生的教育與照顧，使其能順利學習成長。本節先介紹新北市內有推行之弱勢教 育政策，並探討目前過內對於這些弱勢教育政策執行已有之研究成果如次。 . 壹、新北市之弱勢教育政策 目前新北市內國小已有多項弱勢教育政策執行，主要大宗為教育部所制定 與補助之政策，例如「教育優先區」計畫、「攜手計畫—課後扶助方案」、 「兒童課後照顧服務」、「身心障礙兒童課後照顧專班」、「夜光天使點燈專 案」、「數位學伴線上課業輔導服務計畫」、「完善新移民子女教育扶助」等， 而由教育局或自行補助辦理者為「太陽計畫」、「大手牽小手」等項目，另有 新北市原住民族行政局所辦理的「原住民課後照顧」。每個政策所辦理的目的、 內 容 、 經 費 補 助 等 內 涵 不 盡 相 同 ， 茲 就 與 本 研 究 欲 探 討 學 校執行這些弱勢教育政策時較直接相關的層面分別說明如下。 . 一、 教育優先區 教育優先區為教育部參考英國「教育優先區計畫」政策之補助方案，於 1994 年起試辦、1996 年正式辦理以來，致力於縮短城鄉差距，確保弱勢族群學 生的受教權益，提升教育機會均等；主要規劃教育資源分配之優先策略，以改 善文化不利地區教育條件，提升處境不利學生教育成就（教育部，2010c）。教 育優先區的補助係以學校為單位，服務對象為弱勢地區學校的學生，以下即說 明其實施內涵（教育部 2010c、2010d）： （一）補助標準 教育部於辦理期間曾針對計畫之指標及補助項目作多次的檢討與修正，依 據民國 100 年度教育部教育優先區計畫，補助對象為具下列六項指標之一的學 校，分為「原住民學生比率偏高之學校」、「低收入戶、隔代教養、單（寄） 親家庭、親子年齡差距過大、新移民子女之學生比率偏高之學校」、「國中學 習弱勢學生比率偏高之學校」、「中途輟學率偏高之學校」、「離島或偏遠交 通 不 便 之 學 校 」 、 「 教 師 流 動 率 及 代 理 教 師 比 率 偏 高 之 學 校 」 等 指 標 。 . 21 .
(36) （二）補助項目 指標學校可就下列教育部所訂之項目申請補助辦理，100 年度核定項目包 括「—推展親職教育活動 」、「補助原住民及離島地區學校辦理學生學習輔 導」、「補助學校發展教育特色」、「發展原住民教育文化特色及充實設備器 材」、「補助交通不便地區學校交通車」、「整修學校社區化活動場所」等， 教育部視各校之需求與條件予以核定補助。 （三）經費補助與申請 計畫經費由教育部補助。各校須先填報「指標界定調查紀錄表」、「補助 項目經費需求彙整表」及分項指標表，和擬申請之補助項目等表件報教育局審 查；經教育局初審、教育部複審後，依複審結果核定經費，教育部撥至教育局 後由教育局轉撥至學校。100 年度新北市國中小共申請 1,326 萬 5,352 元補助。 （四）成效評核 各校須受教育局須督導執行各項計畫，管制作業進度，並就各項指標與補 助項目之執行效益接受訪視評鑑，另亦須配合協助教育局於年度統合視導受教 育部評鑑時所需提供相關資料。 . 二、 攜手計畫課後扶助方案 前述「教育優先區」政策主要以弱勢地區學校為補助對象，然不符合指標 的學校亦有弱勢低成就學生，故為更全面照顧弱勢學生的學習問題，教育部於 2002 年開始試辦「關懷弱勢弭平落差課業輔導」，且於 2004 年擴大辦理；期間 並有一些屬性接近的課業輔導方案，如「弱勢跨國子女教育輔導計畫」、「教 育菁英風華再現計畫」等，之後教育部即於 2006 年將這些屬性接近的方案整合 為「攜手計畫-課後扶助」方案，並於 2007 年擴大辦理。此方案較「教育優先 區」擴大服務範圍，全國國中小學合乎補助標準的弱勢學生均可申請；而方案 的執行目的在於補助學校利用課餘時間，針對學習成就低落需補救之弱勢學生， 實施免費課後補救教學課程，以縮短學習成就低落學生之學習落差；此外也讓 具教學專業之退休教師再次投入教育現場，也提供經濟弱勢大專學生服務機會。 茲 詳 述 此 方 案 之 內 涵 （ 教 育 部 ， 2 0 1 0 d 、 2 0 0 9 a 、 2 0 0 7 ） ： （一）課程安排 . 22 .
(37) 依「教育部補助辦理攜手計畫課後扶助要點」 之規定辦理，以課餘時間進 行為原則，課程內容為國語文、數學、英語（三年級以上始得實施） ；寒暑假 期間學校得視學生學習需求，安排藝文、運動等活動性課程，並以不超過教學 節數百分之二十為原則。每班以十人為原則，至多不超過十二人，最少不得低 於六人；偏遠地區學校經教育局同意得依實際情形編班。大專學生以輔導 3 至 6 人 為 原 則 ， 不 支 鐘 點 費 之 退 休 教 師 得 採 一 對 一 、 一 對 二 方 式 進 行 。 （二）參加對象 補助學校為未達教育優先區計畫「學習輔導」指標學校，受輔對象為兼具 下列兩種情形之公立國小學生： 1. 具下列身分之一者（另有其他輔導方案者，如已接受資源服務，以不重 複服務原則） ： (1) 原住民學生。 (2) 身心障礙人士子女及身心障礙學生（包括經鑑輔會鑑定為疑似身心 障礙學生）。 (3) 外籍、大陸及港澳配偶子女。 (4) 低收入、中低收入家庭學生及免納所得稅之農工漁民子弟。 (5) 隔代教養及家庭失功能子女（包括單親） 。 (6) 其他經學校輔導會議認定有需要之學習成就低落學生，以不超過攜 手計畫受輔對象人數百分之二十五為原則，並以前五類學生為優先。 2. 在學學習成就低落需補救者，具下列身分之一者： (1) 都會地區單一科班級成績後 25％，非都會地區單一科班級成績後 35 ％為指標。 (2) 參加攜手計畫篩選追蹤輔導轉銜試辦學校，其學生經標準化測驗結 果百分等級未達 35%者。 （三）師資 授課教師資格為現職教師、退休教師、儲備教師；經大專院校推薦經濟弱 勢之大專學生（具下列條件之一：家庭年收入低於 114 萬且具國語文、英語文、 數學三專科教學知能者；急需經濟援助具提供學習成就低落弱勢學生補救教學 知能者；受師資培育或特殊教育訓練者）；以及具大專相關科系學歷之社會人 士等其他教學人員。除由校內現職教師及不支鐘點費之退休教師外，其餘教學. 23 .
(38) 人員須透過「攜手計畫人才招募網」公開招募錄取；倘學校情形特殊實施困難 應報請教育局備查。寒暑假期間得優先聘請經濟弱勢或教育學程之大專生。 （四）經費補助與申請 由教育部補助經費，各申請學校須上攜手計畫網站填報申請情形，教育局 就各校填報進行初審，並進行班級數及補助經費之初核，彙整通過初審之學校 計畫與經費需求後，報教育部進行複審；教育部審查教育局所報申請計畫，並 整體考量市內國小校數、班級數、受輔學生數、辦理績效及財政狀況等決定全 市補助額度；教育局則再參酌各校班級規模、弱勢學生比及辦理績效等實際情 形決定各校補助額度。 （五）成效考評 學校須配合教育局定期對辦理情形進行之訪視或評鑑，並配合年度教育部 對教育局辦理之統合視導進行成效考核。 . 三、 兒童課後照顧服務 「兒童課後照顧服務」為教育部於 2003 年啟動，係為因應國內婦女勞動參 與率逐年上升，解決雙薪家庭無法照顧兒童放學後生活之困擾而設置；在教育 部於 2006 年會銜內政部所發布的「國民小學辦理兒童課後照務服務及人員資格 標準修正條文」中，即明示辦理目的為「促進兒童健康成長，支持婦女婚育， 使父母安心就業（教育部，2006）。」故此方案不同於「攜手計畫」以補救教 學為目的，而以家庭作業指導與生活照顧為主；如此不但雙薪家庭學童放學後 能繼續留在學校受教師照顧，無力送學童上安親班的弱勢家庭亦可接受補助而 有安置之處，避免兒童放學回家無人照顧而可能產生之危險。因此「課後照顧」 不僅照顧弱勢學生，尚擴及有需求的家庭；惟為顧及公平正義，非弱勢學童須 自 費 參 加 。 方 案 主 要 內 涵 說 明 如 下 （ 教 育 部 ， 2 0 1 0 b 、 2 0 0 6 ； 新北市政府教育局，2010b）: （一）課程安排 辦理時間原則為學期中放學後到下午六時，寒暑假期間早上八時至下午四 時，然各校得斟酌實際情形調整。課程內容本多元活潑之原則，並兼顧家庭作 業寫作、團康與體能活動及生活照顧。每班學生以十五人為原則，最多不得超. 24 .
(39) 過二十五人。 （二）參加對象 各公立國民小學學生為服務對象，而除了下列四種弱勢學生可免費參加外 其餘學生須自費參加：低收入戶學生、原住民學生、身心障礙學生及情況特殊 學生。情況特殊學生教育部於條文上明定由各直轄市、縣（市）主管機關自行 訂定，以新北市的標準為同時符合以下 2 條件： 1. 經濟弱勢：中低收入戶或家戶年收入低於 60 萬元或學校證明經濟弱勢 （如失業 6 個月以上、遭逢重大變故等）者。 2. 教養弱勢：單親、失親、隔代教養、新住民子女及父母親領有身心障礙 手冊等，具備上述情形之一者。 （三）師資 授課教師資格須具有下列項目之一： 1.. 高中以下學校合格教師； . 2.. 曾任國小兼任、代理、代課教師或教學支援工作人員，且表現良好者； . 3.. 大專校院以上畢業並修畢師資培育規定之教育專業課程者； . 4.. 符合兒童及少年福利機構專業人員資格者但不包括保母人員； . 5.. 高中以上學校畢業，並經教育、社政、勞政等相關單位自行或委託辦理 之一百八十小時課後照顧服務人員專業訓練課程結訓。若學校有困難時， 得報教育局核准，酌減訓練時數。 . （四）經費補助與申請 補助經費由教育部與教育局自籌分攤補助，另學校每招收學生二十人，應 自行負擔受補助學生一人之費用。學校於學期初教育局所訂期限內檢具申請計 畫、經費概算表、辦理情形調查表、印領清冊與學生身分證明文件等相關資料， 報教育局申請，教育局彙整各校資料後報教育部申請，教育部則依據年度預算 情形核定補助款與市政府自籌款。 （五） 成效評估機制 學校須受教育局所成立之「國民小學辦理兒童課後照顧服務推動及督導小 組」之督導並訪視辦理情形。此外，低收入戶、身心障礙、原住民及其他情況 特殊學生參加之人數比例，為各校辦理評鑑重要指標之一。而教育局接受教育 部 年 度 統 合 視 導 評 鑑 時 學 校 亦 須 配 合 提 供 辦 理 之 相 關 資 料 。 . 25 .
(40) . 四、 兒童課後照顧服務身心障礙學童專班 本方案係就國小兒童課後課後照顧服務中，專為身心障礙學生開設專班而 實施，使身心障礙程度較為中重度的學生能有專門的教師照顧，並實施較一般 學生不同之課程內容。茲說明其實施內涵（教育部，2006；新北市政府教育局， 2009）： (一） 實施內容 依據教育部「國民小學辦理兒童課後照顧服務及人員資格標準」辦理。辦 理時間於學期中辦理為原則，服務時間從學生放學後開始計算，分「中午班」 與「下午班」兩個時段，前者自中午十二時至下午四時，後者自下午四時至六 時。課程內容以身心障礙學生生活照顧為主，本多元活潑之原則，並兼顧家庭 作業寫作、團康與體能活動。 （二） 參加對象 受補助對象為國小領有身心障礙手冊，或經特殊教育學生鑑定及就學輔導 委員會鑑定之身心障礙學生，並依以下身分為入班順序：區公所登記在案之低 收入戶、學生之障礙情形、其他弱勢族群。 （三） 師資 授課教師資格同「兒童課後照顧服務」之規定，惟應視身心障礙學生之需 要聘請全職或兼職特教教師或專業人員為之；針對需要個案輔導之學生，應視 需要聘請全職或兼職社工或輔導專業人員為之。 （四） 經費補助與申請 由教育部補助經費，學校調查身心障礙學生接受服務之需求後向教育局提 出申請，教育局報教育部核定後開辦。 （五） 成效考核 教育局督導並訪視辦理學校辦理情形，並須於教育部年度統合視導接受辦 理之評鑑。 . 五、 夜光天使點燈專案計畫 . 26 .
(41) 此計畫為教育部於 2008 年開辦，係為為強化弱勢家庭國小學童之教育扶助， 彌補放學至晚間家長下班前的照顧空窗期，避免家中乏人照顧之學童於課後照 顧時間結束後在外流連造成身心發展與安全之隱憂，以促使需要協助家庭之學 童於課後能獲得妥善教育照顧，讓家長安心工作無後顧之憂；並結合社會各界 資源，共同投入對需要協助家庭孩童之關懷，發揮社會互助精神。茲就其實施 內涵說明（教育部，2011）： (一) 課程安排 依據教育部夜光天使點燈專案計畫辦理，時間為接續國小兒童課後照顧服 務方案之結束時間，每週至少擇 3 天、共計 10 小時，每天起訖時間由辦理單位 決定，最遲至夜間 21 時止。提供學童晚餐，課程內容不以課業輔導為原則，以 親職子職教育、代間教育、親子共讀、文化藝術教育、品格教育、生命教育、 生活教育、生涯發展等為學習活動主軸，並融入學童生活能力的自理與自立。 另為增進學生家長親職教育知能與教養責任，各辦理據點每學期至少須規劃辦 理 2 次相關家長參與之學習成長活動，並請家長配合參加親子互動成長課程或 到校擔任志工。 (二) 參加對象 服務對象為國小階段學童經學校召開專案小組會議認定並作成詳實會議紀 錄，確屬低收入、單親、失親、隔代教養等之經濟弱勢家庭兒童，且下課後確 實無人予以照顧，以致有影響其身心健康與發展之虞者。界定標準為諮商輔導 個 案 學 童 、 有 逃 學 或 中 輟 等 情 形 者 、 級 任 導 師 評 估 為 特 殊 情 況 者 。 (三) 師資 服務講師應具備本服務內容相關專長（以修過輔導學分者為優先），無民、 刑事之不良紀錄，經由各承辦單位主管甄選品格端正並符合下列資格之一者遴 聘：具有教師資格之儲備教師、專任或兼任輔導教師、正式教師、退休教師、 具家庭教育專業人員資格者，以及符合「兒童課後照顧服務」之教師資格。每 班 除 講 師 外 ， 活 動 期 間 內 應 至 少 有 一 位 臨 時 人 力 協 助 相 關 照 護 工 作 。 (四) 經費補助與申請 由教育部和教育局共同分攤補助，各政府可自行編列經費增加辦理據點。 學校檢附申請表、學童參加證明、經費概算表等文件向市政府提出申請，由教 育局就本計畫相關規定進行初審；教育局並於期限內彙整各校需求，填妥相關. 27 .
(42) 表件後送教育部核定，教育部依據過去辦理績效及實際需求進行審核並核定。 (五) 成效評估 辦理單位應填寫活動日誌表、學童送返週誌表及參加者之名冊等，每月送 教育局查核；教育局應成立推動及督導小組，執行、考核、督導、實地訪視各 據點並了解辦理情形。教育部則不定期派員就各辦理據點進行實地訪視，視辦 理成效作為下期補助之參考依據。 . 六、 數位學伴線上課業輔導服務計畫 本計畫為教育部推動由大學生輔導偏遠地區國民中小學學生，提升偏遠地 區學生學習成效，促成學習機會均等之計畫。教育部於 2006 年起開始推動「偏 鄉地區中小學網路課業輔導服務計畫」，運用網路教學方式，由大學生輔導中 部偏遠地區國民中小學學生，日後更擴大辦理地區，協助偏遠地區國民中小學 學生之教育、文化及資訊素養；逐步整合 e 化學習資源，以縮減城鄉學習差距， 提 升 當 地 教 育 文 化 水 準 。 計 畫 實 施 內 涵 說 明 如 下 （ 教 育 部 ， 2 0 1 0 a ） ： （一）課程安排 由教育部所招募並培訓之大專生以網際網路在線上輔導學生課業，使學習 不受時間地域限制，增加偏鄉學童課後諮詢與學習時間。課程可分為一對一或 一對多輔導教學，一對一輔導每週兩次，每次兩小時，輔導科目如國文、英文、 數學等課業學科，協助受輔學生完成基本課業之學習；一對多輔導每週一次， 每 次 兩 小 時 ， 開 闢 特 定 課 程 ， 如 專 題 演 講 、 英 文 、 電 腦 等 。 （二）參加對象 教育局依優先順序及是否符合參加條件，甄選出參加學校報教育部申請， 由教育部決定獲選學校，再由獲選學校推薦校內學生參加，並經家長與學生同 意。 （三）經費申請與補助 教育部協助受輔學校及學生之電腦網路設備技術支援，提供課程所需之手 寫板、攝影機、耳麥及掃描器等配備。 （四）成效考核 . 28 .
(43) 受輔學校應定期檢討評估受輔學生及輔導老師實施情形，對於不適合參加 者採取補救措施或建立退出機制。各學校於計畫執行期間亦應依教育部要求派 員參與相關會議，提供各階段工作進度成果等資料。教育部亦得會同教育處共 . 同訪視參加學校執行情形，給予改進意見。 . 七、 原住民族重點暨特色學校實施計畫（太陽計畫） 為教育局依據原住民族教育法以及 2006 年臺北縣推展原住民族教育深耕計 畫所制定，目的為有效發揮原住民優勢與深根原住民教育，活化其文化傳承； 強化原住民子女學習輔導，激發原住民學生家長之參與與熱忱使命，並以重點 學校為推動原住民族教育點、線、面之核心，以區域資源合作模式，增進原住 民文化暨教育之推動發展。以下即說明其內涵（新北市政府教育局，2010a） （一）實施項目 依據新北市教育局原住民族重點暨特色學校實施計畫（太陽計畫）實施， 內容分為「 行政規劃運作」、「 課程教材編製 」、「 教師培力增能 」、 「 學生輔導協助 」、「 家長參與及資源整合 」、「 文化特色創新」等六大 項，各項內容下再細分子項目實施。 （二）經費補助與申請 由教育局相關預算支應，補助對象為原住民重點學校或有心積極推動原住 民教育之學校， 每校辦理項目分為「指定辦理項目」及「自選辦理項目」兩大 類 ，「指定辦理項目」為各校必須辦理之活動；「自選辦理項目」則由各校自 行 選 擇 規 劃 辦 理 ， 由 各 校 擬 定 全 年 度 經 費 後 報 由 教 育 局 核 定 經 費 額 度 。 （三）成效評核 辦理學校須定期實施自我檢核，教育局原住民教育輔導團定期到校輔導訪 視，並辦理縣級原住民重點暨特色學校成果發表會，由各原住民重點學校暨本 計畫辦理學校參與聯合展出。 . 八、 原住民課後照顧 本方案為新北市政府原住民族行政局所規劃辦理，係為提升原住民學生成 績及養成讀書的好習慣，讓原住民學生互相切磋學習並體驗成長，且針對需要. 29 .
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