第四章 中國電信產業發展過程的權力互動與本文結論
第一節 電信改革過程中的國家權力配置—宏觀分析
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第四章 中國電信產業發展過程的權力互動與本文結論
藉由前一章綜述中國電信產業的發展與改革，我們可以觀察歷經超過一個世 紀的漫長時間，過程中所出現的關節點、歷史遺緒與權力不斷地轉移碰撞，形塑 出我們今天看到中國電信產業的現況，大陸最終出線的三家電信營運公司不僅擁 有全國、全業務的經營執照，整體優異的表現相較早期不可同日而語。光是 2011 年電信服務市場的業務收入就高達 9,880 億人民幣。入世後至今的十年間，電信 服務市場規模也僅有三年的成長率未達 10％。46本章將由宏觀層面探討中國國家 權力如何回應壓力所帶來的制度變遷？其次，微觀層面的行動者如何在互動過程 中影響國家決策？最後，本章再從觀念、制度、歷史遺緒三個主要影響政策脈絡 產出的主要因素中，審視正向反饋機制的作用。
第一節 電信改革過程中的國家權力配置—宏觀分析
經濟轉型過程的權力轉換。改革開放以來，中國進行過六次規模較大的政府 機構改革，47每次都是經濟改革的必然要求。其中涉及電信有關部門的權力轉換 有三次，分別是 1998 年撤銷郵電部，另行組建信息產業部主管電信產業，2003 年設立國有資產監督管理委員會，形式上分開監管與資產所有人職能，以及 2008 年大部制改革下所成立的工業和信息化部，歸納其共通點皆在於強化國家的宏觀 調控能力。
1998 年，第九屆全國人大第一次會議審議通過《關於國務院機構改革方案
46 從 2001 年加入 WTO 後，中國電信服務市場規模僅 2008 至 2010 年成長率未達 10％，該期間 之成長率分別為 7.0％、3.9％與 6.4％。
47 分別於 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年及 2008 年進行六次大型的政府機構改 造。
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減少時，代表部門利益的條例所衍生的衝突也將減少。從另一個面向來看，代表 一般性法律以及中央政府意志的實踐能力就愈強。是以國家能力強化即國家宏觀 調控能力的增強。
有關電信部門的歷次機構改革，所帶來的權力配置變化，表面上看來只是部 門間權力的移轉。然而，若從宏觀層面來看，實則在強化國家的宏觀調控能力。
中國在政府機構數量上的削減即加強國家權力，大部制改革後所成立的工業和信 息化部則標制著國家在中國電信產業發展上有更強的影響力。50
國家權力的兩難處境。歷經多次機構改革，國家宏觀調控能力不斷地在增 強。但是，國家宏觀調控能力的增強不必然保證國有企業的營運績效提升，因為 國家與國有企業的利益最大化目標並非全然一致。近十年來，中國電信產業的優 異表現（可參考圖 4-1），主要來自中國移動。中國聯通與中國電信兩家的淨利潤 總合還遠遠不及中國移動。
一直以來，中國經濟受制於政治權力關係，觀察中國在向市場經濟轉型的過 程中，政府干預的形式不僅表現在國家的宏觀調控，更會以國家權力管制行業進 入。郵電部時期的中國電信總局（後來的中國電信）就是這樣的例子，政企一體 的色彩強烈，郵電部既是管制政策的制定者與監督執行者，又是業務營運商，因 此可以不斷阻撓外部行為者進入市場。這樣的行政壟斷其實是為了國家機器能持 續運轉，正如朱鎔基所說：「如果大型國有企業垮掉，我這個總理也就沒得當了。」
顯示國有企業的命運關係到中國共產黨奈至於國家的前途。
50 我們再以 2008 年工業和信息化部發放 3G 牌照予三家營運商的事件為案例，市場分析者多認 為，中國一直著眼於開發其 TD-SCDMA 技術標準，以對抗 W-CDMA 與 CDMA2000 這兩個國際 通用標準，若非急於提振經濟表現，北京當局 3G 發牌的時間可能更晚，此亦為印證中國國家高 宏觀調控能力的一顯著案例。
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圖 4-1：中國電信服務市場規模成長（2001 年-2011 年）
資料來源：中國大陸工業和信息化部，作者自行整理。
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準此而觀，中國大陸對電信行業進行一系列管制改革也就是意料中事，其實 就是要提高國有企業的經濟效益，以強化其政權的正當性。然而，國家權力勢必 面臨兩難，究竟是繼續維持統治者（以及相關利益集團）壟斷租金最大化的制度，
抑或朝降低交易成本，將社會產出做最大化體制改革。North（1994）曾指出，
為了使壟斷租金最大化，統治者將避免觸犯有勢力的選民，甚至採取一個有利於 這些集團的產權結構，無視於其對效率的影響。這也是為什麼歷史上無效率的產 權結構能長期存在的原因。對於中國政府而言，維持政權比降低國有企業中國家 的交易成本（亦即增進效率）來的重要。
然而，中共仍得面對國有企業即國家的效率問題，因此在全球化壓力與其他 部門的尋租行為，為了繼續鞏固黨國政治統治的正當性基礎，在不觸及產權結構 前提下，大陸政府做出引入競爭機制的政策也就相當合理了。這樣一方面可以滿 足部分權力集團的需求，另一方面也解決因壟斷帶來的低效率與市場供需失衡問 題。縱使發展至今，中國大陸仍然把對電信產業的控制權抓得很緊，市場上的電 信營運商都屬於國有控股企業，加上對外資持股比例的嚴密控管，51以及國家決 定了各家電信營運企業的人事任命權，導致企業的自主性還是相對薄弱。但不可 否認的是，要是當時沒引入競爭機制，也就沒有今天中國電信產業的發展。
51 雖然到 2007 年底，外商投資中國電信產業已取消所有地區限制，然在最高持股比例部分，固 定電話與利潤豐厚的移動電話領域，仍維持 49％的比例上限；且外資更不能以獨資形式在中國 開展任何電信業務，須找到中方合作夥伴，而合資企業中外資比例也有嚴格限制。
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第二節 部門規制後的權力轉換—微觀分析
部門主義下的管制壁壘。前文提到，中國雖然從事朝市場靠攏的漸進式改 革，但改革時形成的部門主義，仍然會對經濟資源造成損耗。尤其我們可以發現 在行業性政府主管特強的行業中，保護本行業、本部門利益的情形特別明顯。對 行業的管制與排他性權力被合法賦予相應的政府部門，因此產生行政性壟斷。除 非改革行政機構，要不然這些工業政府主管部門依然會繼續存在，原來的制度安 排並不會隨著機構改革而產生變遷。中國電信產業發展的過程中，也充斥著部門 主義，加上至今缺乏法治（rule of law），大量的管制政策都來自法規性文件及部 門規章，而這些規章出台的程序又是封閉的，部門主義更易形成，也是最為人詬 病之處。
我們回過來看 1994 年中國聯通進入電信市場的案例，最早嘗試衝擊電信產 業獨家壟斷的是軍方。以解放軍在中國政治中的影響力，最後仍無法遂行其進入 經營電信產業的意圖。而電子工業部、電力部和鐵道部則採取不直接攻堅的迂迴 策略，電子工業部先從不涉及電信基礎業務的「三金工程」著手，隨後舉辦多場 研討會影響輿論，抨擊郵電部的低效經營與不符市場需求，漸進地獲得國家支 持。最後成立中國聯通成為中國電信產業發展的里程碑。然而，中國聯通即便有 不對稱管制的優勢，又有國家財政的優惠補貼，但是在面對中國電信這頭電信巨 獸時，完全談不上競爭，因為中國電信既是管制者，又是經營者。52中國聯通要 在任何地區開展任何一項電信業務，都要經過郵電部的批准，而同樣的狀況下，
郵電部所屬的電信局不經申請就可進入。且審批的過程中，還可採取拖延的辦法
52 儘管 1995 年郵電部將中國電信註冊為獨立法人，知情人士還是稱之為「郵電部-中國電信」來 的更為貼切，當時郵電部的實力是很容易觀察的，除了擁有全球第一大網絡，在地方上，縣（市）
郵電局長可以拍著縣（市）長的肩膀稱兄道弟，各地電信局的大樓也總是最高的。相關敘述可參 考《管制的黃昏》一書。
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限制聯通的進入。53
另一個重大問題是戰略性進入壁壘的互聯互通問題，也就是一方面是寡頭聯 合獨占，一方面又惡性競爭。根據信息產業部的統計，從 1995 年至 2000 年間，
上報到主管機關的互聯互通惡性競爭案件就有 600 多起，至少影響到一億人次的 用戶使用，造成 10 多億元的直接經濟損失和難以估計的間接損失。而各電信營 運商的手段從最初的割纜線、破壞中繼站，逐步發展到發話攔截、不定時修改局 部數據，乃至於隱蔽性愈來愈高的人為設障降低對手業務接通率等。54而這都直 接導致管制機關的監督難度不斷增大，據此，部門主義對中國電信產業改革的成 效影響不言而喻。
宏觀強化下的微觀放鬆。從前一節中，提到國家宏觀調控能力不斷地強化，
國家對中國電信產業的整體控制亦若是。可是，各電信營運企業仍可遊走灰色地 帶，這有兩個原因，其一為法制的不健全，另一則是國家為了經濟因素，部分放 任的結果，微觀層面上，電信營運主體為了試探高層領導容忍底線，以便尋租與 議價，讓我舉兩個例子說明。
中國聯通的「中中外模式」。所謂中中外模式是中國企業海外融資方式的一 種。由於中國禁止外商涉足中國基本電信業務的經營管理或投資參股營運，是以 其屬於規避國家政策的策略融資型式。而草創期的中國聯通正處於資金窘迫的情 形，儘管當時有電子工業部、鐵道部和中信等 15 家大股東，資本卻僅有 13.4 億 元人民幣，這在電信產業上是明顯不夠的。為了籌措網絡建設基金，方成立一年
中國聯通的「中中外模式」。所謂中中外模式是中國企業海外融資方式的一 種。由於中國禁止外商涉足中國基本電信業務的經營管理或投資參股營運，是以 其屬於規避國家政策的策略融資型式。而草創期的中國聯通正處於資金窘迫的情 形，儘管當時有電子工業部、鐵道部和中信等 15 家大股東，資本卻僅有 13.4 億 元人民幣，這在電信產業上是明顯不夠的。為了籌措網絡建設基金，方成立一年