第二章 全球電信產業自由化
第三節 電信自由化與國際建制
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第三節 電信自由化與國際建制
全球電信自由化綜述。關於電信產業的自然壟斷特性在 80 年代初期開始遭 受挑戰，英、美、日等已開發國家興起了一次包括電信產業在內的放鬆管制浪潮，
自然壟斷的負面效果主要表現在：消費者之福利受到損害；交叉補貼情況嚴重，
損害社會整體福祉；缺少競爭激勵機制而導致效率低下，造成政府不得不給予該 行業鉅額補貼，企業缺少技術創新以及管理上的缺陷。這些自然壟斷經營所帶來 的不利，引發以美國為首的世界各國針對電信業進行大規模的改革，其實質性意 義在於打破電信業的行業壟斷，引入競爭機制，實行自由化或民營化。而改革的 重點在援引反托拉斯法規制與促進競爭，改革的基本途徑則為引入反壟斷規則，
透過設立競爭機制，雖一方面放鬆監管，但對於新的競爭主體則給予一定的政策 扶持。26
Bronckers和Larouche認為，電信自由化主要來自於技術的進步，部分通信設 備在新技術下，已不再具規模經濟或形成沉沒成本，例如光纖與衛星通信的進 步，使長途通信成本降低；此外，由於通信與電子科技的快速發展，也改變社會 對電信服務的需求型態，也就是說，用戶端之間的全程系統在技術上已喪失其不 可分割性，電信加值服務與傳統的語音服務，在技術上也可由不同業者經營，打 破了電信事業必須維持獨占經營的理論思維。27
Geradin和Kerf則認為電信自然壟斷理論的挑戰主要來自以下幾個方面，首 先，相較於私人公司，由公部門主導的經營模式已被證明是較不符合效率原則 的；另外，管制也帶來許多不利條件，管制者通常缺乏專業技術以有效管制經營 者，現實中的管制機關客觀上存在信息劣勢，短期的政治考量不僅扭曲管制過
26 王遠方，〈中國電信”拆分”行為法理分析—從反壟斷視角闡釋〉，《重慶郵電大學學報》，20 卷 5 期（2008 年 9 月），頁 37-41。
27 Marco C.E.J. Bronckers and Pierre Larouche, Telecommunications Services and the World Trade Organization, 31 Journal of World Trade 3, 1997, p.5.
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Telecommunication Union, ITU），以下分述之：世界貿易組織。自從「關稅及貿易總協定」（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）。成立以來共舉行八回合談判，第八回合（烏拉圭回合）最終決 議成立WTO，其基本理念在創造一個自由、公平之國際貿易環境，相對於GATT 僅是一項多邊國際協定，WTO為一具國際法人人格之永久機構，且是一個獨立 之國際組織。32此外，烏拉圭回合談判重要之處在於其可說是WTO《服務貿易總 協定》（General Agreement on Trade in Services, GATS）的濫觴，GATS將多 邊貿易體系擴大至服務業，其同意開放特定的服務市場如金融、電信服務等，但 是也因為這些市場的性質特殊，較不容易在GATS中以一般性原則概括所有的議 題，於是WTO會員國同意在烏拉圭回合結束後，服務談判組於諮商電信服務市 場開放範圍時，考量其技術之快速發展，先就電信加值網路服務部份先達成市場 開放協議，並同意繼續談判基本電信服務之自由化，於部長級會議時達成有關基 本電信談判之決議，其時設立基本電信談判小組（Negotiating Group on Basic Telecommunications, NGBT），最後於 1997 年 2 月由 68 個WTO會員國所共同簽 訂的「全球基礎電信協定」（Basic Telecommunication Agreement, BTA）正式出台，
當中提交了 55 份關於基礎電信的具體承諾減讓表，此意味著全球約 90%左右的
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公用電信傳輸網和公用電信業務運營者，以當時中國來說，其針對的主體即中國 電信集團公司以及中國聯通公司。34
另外一個國際建制就是國際電信聯盟（International Telecommunication Union, ITU）。國際電信聯盟為聯合國的一個專門機構，主要負責確立國際無線
電 與 電 信 的 管 理 制 度 和 標 準 ， 其 制 定 的 國 際 標 準 被 稱 為 「 建 議 」
（Recommendations），由於 ITU 作為國際組織的長期性和作為聯合國特別機構的 地位，發布的標準也比其他同一級別的技術規範制定組織擁有更高的國際認同 度。此外，聯合國的成員國都可以是 ITU 的成員，公司和其他組織也可以按照
「部門成員」或「聯盟者」身分加入，此兩種成員資格都可以直接參與標準的制 定。
ITU 在全球相關範疇內進行多項工作，包括為電信界舉辦世界性的活動、管 理無線電頻譜、開發電信技術的全球標準，以及設定現時和日後通信網絡的模 式。ITU 也幫忙協助新興市場發展信息通訊技術，並為業界提供政策建議，以確 定電信發展的新趨勢及其對政府和業界的影響。
34 周光斌、蔡翔，《電信政策與管制》（北京：北京郵電大學，2001），頁 6-12