中國電信產業發展的政治經濟分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學研究所碩士論文. 指導教授：何思因博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中國電信產業發展的政治經濟分析. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：郭威瑤. 中華民國 101 年 7 月 i. v.

(2) 謝辭「為什麼要念政治系？念政治系畢業後可以做什麼？」我想這是大多數政治系學生都曾面臨的問題，從小我就對政治懷有高度熱誠，尤其對台灣民主化過程及歷次選舉相當有興趣，因為這是我生長的土地，我希望未來它可以更好，雖然自然科學為人類帶來進步與便利，但唯有良善的政治制度才能創造公平正義的社會，是以，擇我所愛，感謝政大政治系老師們這些年來的教導。當眾人批判時下年輕人自利、冷漠時，我常提醒自己莫忘初衷，享受國家資源的同時，未來有能. 政治大撰寫論文期間，同學們常互相戲謔，腦袋打結時可以寫寫謝辭，現下我才發立. 力必當回饋社會。. ‧ 國. 學. 覺，需要感謝的人太多了，故如有疏漏，還望見諒。首先，我必須感謝何思因老師，大學期間啟蒙我對 IPE、IR 的興趣，研究所期間除擔任我的論文指導教授外，. ‧. 每堂課前苦讀文本，以及課堂上戰戰兢兢的應對態度，讓我了解學術沒有捷徑，. sit. y. Nat. 沒有您的指導，就沒有今天這篇論文的誕生；謝謝冷則剛老師與陳德昇老師給我. al. er. io. 的建議與指導，讓我對議題與論文寫作有更多的體會；擔任我學門導師的郭承天. v. n. 老師，謝謝您對學生日常生活的關懷與學術上的疑難排解；謝謝郭立民老師，給. Ch. engchi. i n U. 我政治思想上的啟發與關懷，政大政治系所有曾經給予威瑤指導的老師們，謝謝您們。謝謝政研所的同學們，聯康、易萱、立祖、雁翔、翰煒、崑斌、俊仰等，大家一起在系電看球嘴砲兼互相打氣，這些都是我珍貴的回憶；感謝家安、宗昊、彥傑、怡文、榮璉、沛鑫、鴻章、世傑、育任、兆永、偉嘉等學長姐先進對我的照顧與指教；感謝我的研究所室友于鼎，我們一起互相扶持與分享生活點滴；感謝從國中到研究所一路有緣的甫學，求學路上的相互砥礪；謝謝大學死黨 V6 衍儒、力維、維倫、俊哲、威辰，給我吐槽求進步的動力；謝謝從大學到研究所給我無限支持的薔薇，與我共同經歷、分享這段期間的喜怒哀樂，沒有你的陪伴， ii.

(3) 我的人生將會失色許多，謝謝你。最後，也是最重要的，我要感謝我的父親郭陽秩、母親張惠珠，謝謝您們從小堅持給我最好的教育，建立我正確的價值觀，謝謝您們辛苦的養育、拉拔我長大，長年離開台南在台北求學與工作，無法常陪伴您們身邊，謝謝您們無怨無悔地支持我，千言萬語，希望未來不成材的兒子我可以成為一個有用的人；謝謝我的兄長郭冠宏，時常給我的鼓勵與支持，以及您的兄長風範，在各方面都足以為我的楷模，您永遠是我敬重的兄長；謝謝我的小弟承翔，你無預警地來到，以及不時的童言童語，給我的生活帶來許多歡樂，希望你平安長大。這本論文，獻給. 政治大. 我的家人，永遠給我無限的支持與溫暖。. 立. ‧ 國. 學. 郭威瑤謹誌於台北‧木柵. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(4) 摘要中國崛起已是二十一世紀社會科學研究領域顯學之一，其國家實力表現在經濟的高度成長上，而電信產業扮演著帶動工商服務業發展的角色，加上電信產業於國家安全及戰略上之考量，中國於電信產業的發展及改革途徑中，順著國內獨特的政經脈絡，並未如西方先進工業國家的改革經驗。中國電信產業在內外部壓力下所進行的自由化改革歷程，就宏觀面而言，國家權力不斷於各部門間移轉，儘管過程中調控能力增強，國家卻陷入維穩與效率. 政治大中外模式」及中國電信「小靈通」案例，可觀察出宏觀強化下的微觀放鬆現象。立之兩難；就微觀面而言，部門主義下各利益團體間的博弈過程，例如中國聯通「中. ‧ 國. 學. 藉由比較歷史研究途徑分析，包括觀念、歷史遺緒等形塑了相關制度安排，國家權力無所不在，為保證獲利，國家幾乎不可能退場，而在政企難分、監管效能不. ‧. 彰及缺乏法治等負面事實下，推論中國電信產業發展的優異表現為政府改革之功. er. io. sit. y. Nat. 則過於武斷。. al. n. v i n 關鍵字：中國、電信產業、自由化、國家權力、部門主義 Ch engchi U. iv.

(5) 目錄第一章第一節第二節第三節第四節. 緒論…………………………………………………………………………..1 問題意識與研究目的………………………………………………………..1 文獻檢閱……………………………………………………………………..4 研究途徑與方法……………………………………………………………..8 章節安排……………………………………………………………………12. 第二章第一節第二節第三節第四節. 全球電信產業自由化………………………………………………………13 自由化之理論基礎…………………………………………………………15 電信產業之定義與特性……………………………………………………19 電信自由化與國際建制……………………………………………………23 先進工業國電信改革之經驗………………………………………………27. 第三章第一節第二節第三節第四節. 中國電信產業發展與改革歷程……………………………………………34 改革開放前郵電管理體制的建立與變遷（-1978）……………………...34 改革開放後的初期階段（1978-1994）…………………………………...40 歷史遺緒開啟電信自由化（1994-2000）………………………………...46 入世後的快速發展時期（2000 至今）……………………………………57. 第四章第一節第二節第三節第四節. 中國電信產業發展過程的權力互動與本文結論……………....................65 電信改革過程中的國家權力配置—宏觀分析....…………………………65 部門規制後的權力轉移—微觀分析………………………………………70 觀念、歷史遺緒及制度分析………………………………………………74 本文結論……………………..……………………..………………………77. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 參考文獻……………………………………………………………………………..80. v.

(6) 圖次圖 1-1：本文分析架構圖……………………………………………………………..11 圖 3-1：郵電管理部門和電信局的關係…………………………………………….52 圖 4-1：中國電信服務市場規模成長（2001 年-2011 年）……………………….68. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(7) 表次表 3-1：中國電信產業發展（1965 年-1992 年）…………………………………..39 表 3-2：全球電信業十大公司排行榜（1997 年）…………………………………54 表 3-3：第一次電信重組後的中國電信產業市場結構（1999 年）………………56 表 3-4：第三次電信重組後三大營運商實力（2008 年）…………………………62. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(8) 第一章緒論第一節問題意識與研究目的中國在全球學界被廣泛研究除了擁有悠久的歷史，其待開發廣大市場與強大的政治力量亦是主要因素，目前的研究主題已非中國是否為一超級強權，而是此超級強權將如何發展。就表面觀之，中國驚人的經濟成長似乎朝向正確的道路前進，電信產業即為國內成長率最為快速的部門之一，研究電信產業發展的目的在於其已成為全球經濟成長與社會變遷的前導者。 1 在全球進入資訊時代的同時，中國經濟的崛起除了從傳統農業社會轉型至現代工業化社會，邁向資訊化的過程亦是必須的，而現代資訊科技（information. 政治大. technology, IT）則需仰賴電信技術作為訊息傳達的媒介，是以中國在追求科技發. 立. 展的過程中，電信產業為不可忽視的一環，其先導性將帶動工業化的全面發展，. ‧ 國. 學. 加以快速的經濟發展為中國大陸之資訊服務帶來巨大誘因。1984 年中國國務院就曾表示，資訊為國家現代化過程中的必要部分，而中國電信產業不僅發展落. ‧. 後，且在供給與需求間呈現落差。相較於過去政府的忽視，自 80 年代起，中國對於電信產業的投資即呈現漸增趨勢，但整體投資仍是過低，觀察整個 80 年代. y. Nat. sit. 過程，中國投資在電信部門僅占GDP之 0.2%，這與國際專家認為通常投資GDP. n. al. er. io. 之 1.0%來做為升級電信設備之最小值而言是差距甚遠，而 1989 年結束時，中國. i n U. v. 之電信密度僅 1%，可以獨立負擔此費用的申請者更不到此數據的一半。 2. Ch. engchi. 1978 年中國大陸改革開放以來，其境內產業須面對政府因經濟轉型所帶來的挑戰，而電信產業不論在中國境內或相較於其他國家而言皆屬起步階段之產業，在過去國家安全戰略及其為國家關鍵產業之一的考量下，中國電信市場最初由郵電部轄下的中國電信所壟斷，然壟斷的結果往往造成服務品質低落與效率不彰，在 2001 年中國正式加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）體系運作前，政府意識到在 WTO 無歧視貿易、經由談判逐步開放市場、建立市場開放之可預測性、促進公平競爭，以及鼓勵發展與經濟轉型等基本理念與規範準則之規範下，其電信部門的改革勢在必行，1994 年成立之中國聯合通信公司（簡 1. Milton Mueller, Zixiang Tan, “China in the Information Age－Telecommunications and the Dilemmas of Reform”, the Center for Strategic and International Studies, 1997 2 Barry Naughton, “The Chinese economy: transitions and growth”, Cambridge, Mass, MIT Press, 2007, p.343 1.

(9) 稱中國聯通），雖亦屬國有企業，但政府希冀競爭機制由中國內部開始；1998 年全國人大宣布撤銷郵電部，並在郵電部與電子工業部的基礎上建立信息產業部，並拆分中國電信，進行電信市場結構重組；入世後，中國在短短幾年內，又針對中國電信市場結構進行兩次改造，亦於 2008 年大部制改革口號下，在整合各部委職能下成立工業與信息化部，綜觀中國政府針對電信產業一系列的改革措施，都是為了提升中國電信產業之競爭力。改革開放前，中國產業發展的主要問題是社會主義公有制經濟下的效率不彰，是以國有企業改革逐步歷經了「放權讓利」、「利改稅」、「承包經營責任制」等階段，朝向市場化、公司化與自由化之趨勢相當明顯，而中國電信產業身為高度壟斷狀態的諸多戰略性行業中，第一個被 1998 年上台的新一屆政府操刀的對. 政治大. 象，是筆者欲探知的因素之一，透過觀察中國大陸在計劃經濟轉型到市場經濟時. 立. 期，電信產業的發展遇到哪些階段性問題，而國家對於這些問題所提出的因應方. 學. ‧ 國. 案為何，或許可清晰中國政府政策產出的邏輯。至此，本文的問題意識如下：（一）中國電信產業發展何以要邁向自由化？筆者以為內部與外來壓力的衝. ‧. 擊是造成中國大陸政府進行改革的動力，國有企業的軟預算制度以及國內缺乏競. Nat. sit. y. 爭機制，都是造成部門效率低落的因素，而公司化與加入競爭對手是否帶來激勵. al. er. io. 效果？抑或僅為其他部門的尋租行為？中國於 2001 年入世前後的施行一系列相. n. 關準備措施，當 WTO 等國際建制要求中國電信產業加速自由化腳步時，此過程. Ch. 中國政府之政策回應又是如何？. engchi. i n U. v. （二）在中國電信產業邁向自由化過程中，誰是主要的行動者？而這些行動者又掌握何種資源？是否提供監督、資訊和執行交換關係的制度？這些制度又是如何建立的？以及這些制度變遷的因素是什麼？此外，筆者亦將探討國家的介入程度，從國有控股公司持股比例的多寡與變化，可觀察出中國政府對電信產業的態度與發展脈絡， 3表面上國家將經營權讓出，但所有者（國家）與企業（經營者）之間存在的委託、代理人關係，是否限縮企業的自主程度，筆者將由此角度探討國家扮演的角色，並進一步檢視政府與企業間正式與非正式關係。. 3. Baum&Shevchenko（1999）將中國地方政府介入經濟的形式分為四類—企業家型、恩庇侍從主義型、掠奪者型以及發展國家型。 2.

(10) （三）中國政府對電信產業實行之政策與自由化措施是否真正提升其競爭力與效率？換句話說，中國電信產業相對緩慢的改革步調在競爭激烈的全球環境下是否壓縮了其成長空間？更進一步，中國是否將如聚合理論（convergence theory）所言，以轉型為目的，其政府、經濟制度與法制規範都將逐步仿效先進工業國，筆者認為中國特有的文化脈絡性與歷史遺緒將造成其政策與他國的差異，亦即在其既有的制度下做調整，而不會有結構性的變遷。筆者以高資本額、技術變遷快速的電信產業為議題核心，探討中國國有企業改革之邏輯與路徑，本文之研究目的主要有二，第一，依據中國特殊政治經濟環境，以「比較歷史研究途徑」檢視其電信產業的發展過程；第二，當中國把企業經營權交出，但還保有所有權的狀況下，是否仍將主導電信產業之發展方向，抑. 政治大. 或交由市場機制決定。自 1978 年經濟體制之改革後，中國政府必須面對經濟轉. 立. 型與市場發展尚未完全的風險，於此特殊政治經濟環境下，中國政府如何因應內. 學. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 的核心。. ‧ 國. 部與外部壓力，在總體經濟穩定與發展間求得平衡之際，其國家策略為本文關注. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(11) 第二節文獻檢閱中國大陸特殊的政經環境始終是學者研究興趣焦點，過去多數學者認為全球化帶來的衝擊將會是聚合（convergence）現象，筆者將從全球電信建制自由化著手，接著探討中國是否可能出現所謂聚合效應，又或者說某種程度的聚合，而造成政策差異的因素為何？. 全球電信自由化浪潮：從管制到開放。由於電信基礎建設需要大量資本之挹注，具「沉沒成本」（sinking cost）特性，加以電信產業所提供之服務型態需達. 治政大國在電信產業發展初期大多呈現由單一國營公司所壟斷之局面，這些國營電信公立司在政府特許經營下形成自然獨占（natural monopoly），通訊服務價格因此居. 到一定規模始具效益，此皆非一般私人企業部門所可以負擔的，以上特色造就各. 4. ‧ 國. 學. 高不下，對國內消費者而言，不啻是一種相當大的負擔，在經營方面也因無其他競爭廠商而相對缺乏效率。. ‧. 一般而言，過去大部分電信國家建制的基本原則有三，其一，認為電信產業. y. Nat. sit. 為自然壟斷的，也就是說規模經濟將較符合效益原則；其二，政府處於管制者與. n. al. er. io. 經營者位置，一切由其統籌規劃管理，並確立電信體制發展平衡，將可符合大眾. v. 利益原則；其三，電信系統應統一整合至單一標準網絡，並最大化其互聯互通程度。 5. Ch. engchi. i n U. 自 80 年代開始，大多數經濟合作發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）會員國體認到全球整合與競爭趨勢，加上國內電信基礎建設逐漸完備，也為了適應技術發展的需要，對於電信部門的管制態度亦有所轉變，紛紛制定或修改電信相關法律，走向自由化（deregulation）甚至私有化（privation）漸成各國共識。解除管制運動（deregulation movement）始於美國，在電信產業方面則是由聯邦通訊委員會（The Federal Communications Commission, FCC）於 1984 年發起拆解美國電報電信公司（American Telephone & 4. Harvey M. Sapolsky, Rhonda J. Crane, W. Russell Neuman and Eli M. Noam, “The Telecommunications Revolution: Past, Present, and Future”, 1992 5 Steven K. Vogel, “Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries”, Ithaca, N.Y. : Cornell University Press, 1996, p.27 4.

(12) Telegraph, AT&T）之反托拉斯（antitrust）法案，美國的去除管制運動對全球造成的衝擊主要在三方面，首先，其在國內形成一種競爭的動態（competitive dynamic），為追求效率，其他部門不得不跟進，並更進一步衝擊歐陸國家；其二，再由競爭的動態轉而政策的模仿，當然，各國國內的文化背景與意識形態是造成政策差異的因素之一；其三，美國將直接的壓力轉換為更明確的全球自由化措施，而這些措施使其國內之出口商獲益，因之也延伸出更廣泛的改革。 6 從美國輻射出來的自由化浪潮開始為各國仿效，英、日、加等國甚至朝電信產業民營化發展，然各國在管制方面的政策卻不盡相同，次章我將深入檢視先進工業國的發展經驗。. 政治大聚合理論。在二次戰後西方國家的社經環境呈現快速成長的蓬勃狀態，其他立. ‧ 國. 學. 的有趣現象是，大部分國家的發展模式似乎出現一種趨同（convergence）的情況。 Tinbergen（1959）首先提出所謂聚合概念，大體來說，全球化對各國產生衝擊. ‧. 的影響有兩派看法，一派認為全球化將使得所有國家都將去除管制、朝向新自由主義邁進；另一派則認為各國會因為不同的政治制度而呈現差異風貌。Sachs and. y. Nat. sit. Woo（1997）認為中國漸進式改革的本質即是市場化的制度變遷，而這個目標所. er. io. 包含的基本要素，諸如價格、產權與競爭機制都已經是教科書式的，改革的任務. al. n. v i n Ch 蘇聯與東歐國家），是因為中國政府建構相對鬆弛的計劃經濟體制，歷史遺留的 engchi U. 就是如何將其逐步引入到中國的現實社會，而中國之改革之所以成功（相較於前. 地方自治傳統和以農村經濟為主的人口結構等亦是其快速發展之因； 7Naughton. （1995）則認為中國大陸改革是一獨特模式，例如在不觸及產權變更原則下的企業承包制，以及第三條道路的鄉鎮企業發展，是在領導者刻意地避免政治利益衝突、經濟不穩定與社會震盪下，既可提升生產效率，亦維持舊有的所有制結構的制度產出結果。聚合或趨同理論是否適用於中國電信產業改革模式，是不是與西方國家同行愈來愈像，我將試圖於本文中找出答案。. 6 7. 同註 5，p.37 Shirk, 1993 5.

(13) 產權理論。所謂「產權」即財產所有權關係的總稱，包括占有權、使用權、轉讓權以及收益權。中國大陸電信產業面臨最大的爭議即市場的開放幅度，在基礎電信業方面，外資可以入股卻不能控股，並輔以漸進地開放方式；在加值電信服務業方面則完全開放。上述情形即牽涉到產權問題，North（1973）認為產權是制度中的基本與決定因素，是制度結構中的核心制度；吳玉山也認為結構的改革比政策改革之影響更為深遠，此處所言的結構即財產權（所有權）結構，其為經濟制度的核心，經濟轉型通常是多面向而非單一面向的，包括市場化、自由化以及私有化，三者的步調難以一致，故產權結構在研究分析上的重要性不言而喻。 8 中國於政策上實行政企分開的目的便是希望給予企業提升效率的誘因，但中. 政治大. 國電信產業在本質上仍屬國有控股公司情況下，是否真能提升企業生產力與自主. 立. 性是一大疑問；另一方面，中國是否將仿效其他先進工業國之政策作法，在自由. 學. ‧ 國. 化、市場化後進入私有化階段？我以為透過產權角度觀察中國大陸國有企業在改革過程中，除無法落實其產權清晰的目標，在國家仍持有大部分股份情況下，對. ‧. 企業經營策略的干預在所難免，充其量僅屬形式上之改革，再深究政府與企業間. y. Nat. 的複雜關係將更具意義；至於未來的發展狀況，中國朝經濟開放並建立市場機制. io. sit. 的方向是確定的，但在整體環境仍欠缺完善市場機制的規範與保障下，是否觸及. n. al. er. 其敏感的產權結構甚或朝私有化前進則須持保留態度。. Ch. engchi. i n U. v. 發展型國家理論。70 年代後期開始，「國家論」再次受到重視，興起所謂國家中心（state-centric）之研究途徑，並逐漸成為一種典範。9早在 30 年代經濟大蕭條時期，凱因斯式的經濟政策說明國家干預對於解決市場失靈起了相當作用，也因此提供了國家中心研究途徑之正當性。縱使新古典經濟學派以拉丁美洲國家介入市場運作失敗的例子，從應然面質疑國家干預市場的作法，然對於東亞國家成功之經濟發展經驗，若不從國家著手實無法窺其精髓，是以 80 與 90 年代諸多學者將發展型國家理論應用於東亞國家經濟發展之研究上。 10大體來說，其. 8. 吳玉山，《遠離社會主義》（台北市：正中，1996 年），頁 15 Skocpol（1985）在 Bring the State Back in 一文中更提出國家必須重新被重視。 10 J. Chalmers（1982）以日本為例；Alice H. Amsden（1979, 1989）以台灣與南韓為例；Robert Wade 9. 6.

(14) 透過解釋內部與外部因素之間的關聯找出東亞國家成功發展的原因，從國家能力（capacity）與國家自主性（autonomy）出發，探討國家對其境內關鍵性產業進行主導，並有一套完整的發展策略，強調政府在經濟發展中的關鍵地位。但發展型國家理論於此僅能部分解釋國家為何涉入市場，但未能具體說明何以各國政策產出之差異，且因其切入點屬較宏觀層面之國家，可能忽略了更為結構性的問題以及微觀層面的行為模式。由理論層面觀之，中國大陸對於各項產業並無明確的指導策略，Shirk（1994）認為中共的開放模式較偏向實驗性質，其謹慎策略如同「摸著石頭過河」（wading across a river on rocks），這與發展型國家論的假設前提亦有所出入；Onis（1991）則將國家能力分為專制能力（despotic. 政治大. power）與基礎能力（infrastructure power）兩種，更進一步提出「鑲嵌的自主性」（embedded autonomy），其特殊本質是國內與國外因素的綜合性歷史產物，此. 立. 觀點的提出僅是宣告新制度主義成為新研究典範的證據之一。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. （1990）等皆為發展型國家論之研究者。 7. i n U. v.

(15) 第三節研究途徑與方法研究途徑。本文採取之研究途徑為新制度主義下的「歷史制度主義」，11新制度主義之架構建立在中觀層次（meso-level）之制度上，既可分析宏觀（macro）之社會結構亦可檢視微觀（micro）層面的行為模式，已形成學界的研究典範。筆者則進一步參考Mahoney & Rueschemeyer（2003）之文章後，選擇「比較歷史研究途徑」（comparative historical approach）進行探討，筆者將著重歷史過程中制度因素之作用與發展前、後時期之比較，比較歷史分析途徑具三項特點，包括關注因果分析、強調歷史發展過程，以及從事系統性與脈絡性之比較（systematic and contextualized comparison）。本文將根據以上三點作為分析基本架構，以下簡述之。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 關注因果分析。因果分析為本研究途徑的關注焦點，是以因果命題並非僅是整體敘事的偶發部分，而必須小心選擇並檢證的。本文將檢視為何中國電信產業. ‧. 進行自由化之原因，內在與外來壓力皆可能帶來衝擊，在過去缺乏競爭機制以及. sit. y. Nat. 國有企業中軟預算制度下造成的組織運作效率不彰，進而促成改革的動力；以及. io. er. 全球產業自由化氛圍與中國大陸入世限制亦對其電信產業發展所帶來的影響。更進一步，歷史過程中開展出來的關節點（critical juncture）、中國大陸獨特的社會. n. al. Ch. i n U. v. 文化、歷史遺緒（historical legacy）與其國家能力及自主性等則是導致中國電信. engchi. 產業方面的政府策略呈現與他國差異的因素。. 儘管在國際建制與自由化氛圍下，中國仍以其強大國家能力調控其改革的步調，不致使中國電信產業完全暴露在與外國的競爭環境中，筆者將從制度面著手觀察，嘗試解讀體制間之互動、國家與社會相互影響所產出的策略， 12如此可避免一般對於「國家中心論」的批評，結合其他制度性因素，始可作一完整的分析。13. 11. Hall & Rosemary（1996）將新制度主義分為歷史制度主義、理性選擇制度主義以及社會學制度主義，雖有其他分類法，但目前三分法為主流。 12 Xueguang Zhou, “Beyond the Debate Toward Substantive Institutional Analysis, ” American Journal of Sociology, Vol. 105, No 4 13 郭承天，「新制度論與政治經濟學」，何思因、吳玉山編，台北：中國政治學會政治學報特輯，頁 174 8.

(16) 強調歷史發展過程。相較於其他研究途徑較為靜態的分析，Pierson（2000）認為在比較歷史研究途徑中，事件的發生不該僅視其為一靜態時間點，而應該重視整個歷史過程中的發展，14是以強調時機（timing）與順序（sequence）之重要性，也因為存在正向回饋機制（positive feedback mechanism）作用，使得事件發生之順序及重要關節點的出現為分析焦點。就中國電信產業發展過程觀之，外國壓力（WTO等國際建制）應為打破制度均衡並促成制度變遷的動力來源，國際的部分先於國內因素，也就是說是外國的競爭壓力促使中共政府開始正視國內電信產業缺乏效率的問題。至此，切入討論國家角色更具意義，國家感受到市場壓力而對制度施行調整措施，但其強大國家能力仍可維持其所有制結構，因此我們可以說中國電信產業發展過程是一場全球化下國家與市場間拉扯之戰爭。. 立. 政治大. 採用系統性與脈絡性之比較。比較歷史研究途徑之研究對象通常為小樣本. ‧ 國. 學. （small-N）案例，並在理論與經驗證據間來回重複系統性地檢證，如更進一步針對特定案例作更廣泛的變項測量，則可探究何以在異質脈絡下有不同的因果效. ‧. 應。也因為如此，其提供了特定政治脈絡下的微觀基礎，本文中界定中共政策產. y. sit. io. er. legacy）。. Nat. 出的脈絡因素主要有三，包括觀念（ideas）、制度（institutions）、歷史遺緒（historical. al. n. v i n Ch 偏好決定了政策產出與實踐。自中國大陸開國之初，所謂「毛澤東思想」即中共 engchi U. 觀念。觀念指的是影響當政者與民眾對政策形塑的思想源頭，由思想導引的. 政策立場的指南針，視農民為主力，實行「以農村包圍城市」策略，並主張「不斷革命論」以防止資產階級復辟。然鄧小平崛起後，修正毛澤東思想，以建設有中國特色的社會主義為思想中心，鄧小平理論除了在政治上倡導黨政分離，在經濟面則主張社會主義式市場經濟，並希望建立和已開發國家相似的股份制企業制度。1979 年鄧小平提出四項基本原則 15，表示意識形態面的控制開始放鬆，1987. 14 Pierson, Paul. 2000. “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics.” American Political Science Review 94(2): 251-67. 15. 在社會主義建設的政治保證問題上，強調堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思主義毛澤東思想。這四項基本原則是立國之本，是改革開放和現代化建設健康發展的保證，又從改革開放和現代化建設獲得新的時代內容。 9.

(17) 年中共十三大即提出「一個中心、兩個基本點」之黨政路線，161997 年的十五大更將鄧小平理論寫入黨章中，成為其指導思想原則之一，學者咸認為中國在 80 年代施行的改革開放政策與鄧小平思想密不可分。制度。North（1973）認為制度是一個社會的遊戲規則，或更確切地說是決定人們相互關係的一些制約。而制度的形成是為了降低人與人間相處的不確定性，並藉以提高效率，他也指出在國家經濟增長和社會發展方面，制度具有決定性的作用，因為制度的建立是為了減少交易成本、減少個人收益和社會效益之間的差異並激勵個人和組織從事生產性活動，最終導致經濟成長。中國電信產業發展的制度脈絡可從國內與國際兩個層面，以及正式與非正式制度兩者切入。就國內而言，中共在國家掌控所有權制度下，將經營權移交企業，看似落實政企分開，. 政治大. 但觀其企業經理人背景，姑且不論其是否為專業經理人，我們可明顯察覺皆屬官. 立. 派性質，企業能否真正獨立於政府意志擁有自主權，還是在所謂恩庇侍從關係下. 學. ‧ 國. 受政府主導其經營策略，筆者認為此為值得深入探究之處；再就國際而言，全球化下的自由化氛圍以及 WTO《基礎電信協議》的明文法規，已大致確定未來全. ‧. 球電信建制的結構，雖中國大陸憑藉其強大市場與國際政治力量，在其間取得議. y. Nat. 價空間，使 WTO 對於中國大陸開放電信市場的時程給予較大彈性，中共政府目. io. sit. 前即在完全開放前致力提升境內電信產業發展，但政府與企業只能在外在制度的. er. 制約框架下尋求未來生存的空間。. al. n. v i n Ch 歷史遺緒。在歷史遺緒方面，我們可以看到中國大陸電信產業發展自由化步 engchi U 調在後發國家中略顯緩慢，回溯到過去中國改革開放歷程中奉行的「漸進主義」（gradualism），相對於前蘇聯或波蘭的大爆炸或震盪療法，中共在經濟改革面的策略是步步為營，保持宏觀經濟的穩定、考慮人民承受能力和協調各項改革措施之間的配套措施是中央政府掌握改革速度的基本準則。此外，中國在改革過程中亦採行所謂的「雙軌制」，受政府保護和支持的國有企業與不斷壯大的非國有企業同時存在，價格體制改革也採行計畫內與計畫外價格並行的方式，企業承包制的實施更是一種權宜性策略。1980 年代以降的中國政府，必須以其老舊過時的管制體制去應對變遷迅速的全球電信市場，國內制度調適的開展，亦是筆者本文分析的焦點。 16. 所謂「一個中心，兩個基本點」指以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。 10.

(18) 研究架構。將「比較歷史研究途徑」之理論指引轉換成本文的分析架構，可簡單整理如下圖：. 觀念. 制度. 全球電信自由化. 電信自由化. Governance 政府治理. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 歷史遺緒. ‧. 圖 1-1：本文分析架構圖. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(19) 第四節章節安排本文以比較歷史研究途徑進行探討中國電信產業的發展脈絡，第一章除了點出問題意識，並初步描述中國獨特的政經環境，輔以將於後續應用的相關理論，也說明選擇比較歷史研究途徑之分析優勢。第二章擬以產業自由化為論述開端，詳述自由化之理論基礎，而本文的研究標的—電信產業，因其涵蓋範圍過於廣泛，我也將明確定義電信於本文之適用範圍，並對電信的特殊性做一詳細說明；接著，爬梳相關文獻，就國際建制對各國電信產業的影響力，以及全球化下的電信自由化輻射效應作一清楚交代。最後，以新進工業國中的英、美兩國為例，觀察兩國於其政經脈絡下如何發展出不同的改革路徑。. 立. 政治大. 第三章則以中國電信產業的發展歷史為基礎，希望由長期的變遷歷程中，釐. ‧ 國. 學. 清中國政府如何看待電信產業，亦即政府思維決定電信產業的發展動向。另外，制度變遷的誘因為何，如果制度變遷的成本大於後續的效益成長，變遷又所謂何. ‧. 來？外部壓力與內部的角力互動，兩者孰重孰輕？改革過程中伴隨的優異利潤回. sit. y. Nat. 報表現，是否表示政府改革措施取得成效？相信透過檢視歷史發展過程，我們可. io. n. al. er. 以從中找到部分解答。. i n U. v. 第四章著重於分析前文提及的問題，我將分為兩大部分，宏觀層面由國家權. Ch. engchi. 力配置的角度切入，微觀層面則討論部門或企業間的互動與角力，兩者如何形塑出我們今天看到中國電信產業的現況。最後，以本文分析框架中的三項因素—觀念、制度與歷史遺緒，各別分析其如何影響中國電信產業的發展。. 12.

(20) 第二章全球電信產業自由化自上個世紀開始，全球化已然成一種風行的用詞，不論對全球化的褒貶，它的確影響各國的任何面向，全球化是一個動態的過程，由政治、經濟和跨國行動者所運作，進而發展出跨越民族國家主權與管制能力的行為，一般學界談到經濟全球化時，幾乎都會引用國際貨幣基金組織（International Monetary Fund, IMF）在 1997 年 5 月發表的一份報告中之解釋：「全球化是指跨國商品與服務貿易及國際資本流動規模和形成的增加，以及技術的廣泛迅速傳播使世界各國經濟的相互. 政治大 20 世紀末期，在運輸、通訊等科技進步的帶動下，企業與資金皆以追求最適宜立. 依賴性增強。」1經濟全球化促使各國實施一系列新自由主義（neoliberal）計畫，. 的產業環境與公司利潤最大化為依歸，各國政府為了避免資金外流而形成一種競. ‧ 國. 學. 爭動態，過去學者多認為在經濟全球化下的競爭動態，對於各國政經制度最終將. ‧. 趨於同質而抱持樂觀的態度，Campbell則提出不同的看法，他認為各國政府在面. y. Nat. 對相同壓力（不論壓力源自內在或外在），基於各國歷史脈絡及政經制度的差異，. er. io. al. sit. 將導致其回應的方式並不盡然相同。 2. v. n. 而自上個世紀的 90 年代開始，中國研究成為社會科學領域的研究重點，此. Ch. engchi. i n U. 一方面雖與中國的國際地位提升有關，但能持續吸引學界的高度關注，其深層意義源於「中國經驗」對現存理論所構成的巨大挑戰。 3筆者則希望透過以中國為研究對象，分析其改革過程、轉型模式與經濟表現之間的關係，而之所以挑選電信業為研究標的，除了國有企業在中國經濟地位的重要性與特殊任務，更重要的是，電信業看似成功的改革經驗以及利潤回報的優異表現，讓外界分不清是因為壟斷所產生的巨大租金所造成，還是在自由化過程中真的取得成效，筆者希望透. 1. 國際貨幣基金組織，《世界經濟展望》（北京：金融出版社，1997），頁 212 John L. Campbell, Institutional Change and Globalization (N.J.: Princeton University Press, 2004), pp.124-171；Anthony Giddens（2000, 36-37）將此現象稱為 shell institutions。 3 崔之元，「導言：中國實踐對新古典主義政治經濟學的挑戰」，載中國改革的政治經濟學，甘陽、崔之元編（香港：香港牛津大學，1997），頁 1 2. 13.

(21) 過本研究能稍微釐清這些問題。本章論述由管制理論與自由化之定義著手，並探討其興起之環境背景；次節對電信範疇的定義與特性加以說明；第三節則討論電信自由化的背景，再由國際建制諸如 WTO 與 ITU 檢視其對電信自由化之規範；最後針對國外電信改革經驗作一整理綜述。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(22) 第一節自由化之理論基礎. 管制理論與自由化定義。管制通常又稱之為規制（regulation），通常是在市場經濟條件下，以矯正和改善市場機制內在的問題為目的，政府干預和干涉經濟主體活動的行為。根據OECD對政府管制的分類，依其範疇可分為「經濟管制」（ economic regulation ）、「社會管制」（ social regulation ）與「行政管制」（administration regulation）三種。 4經濟管制之目的在於獲得特定經濟目標，如競爭性的市場行為、管制產業活動與完善的勞資關係；社會管制則以達到社會公. 政治大. 益與正義為目的，其非針對某特定產業別，而是對諸如衛生醫療、消費安全與工. 立. 業安全等議題進行管制；行政管制即一般俗稱的「官樣文章」、「繁文縟節」（red. ‧ 國. 學. tape），其係由政府管制所衍生出的各類文書與行政程序要求。 5. ‧. 「市場失靈」是管制理論擁護者對政府介入的最大理由，諸如自然獨占（或. y. Nat. 寡占）、外部性與資訊不對稱（information asymmetry）等問題所造成的市場供需. er. io. sit. 關係失序，使得政府管制力量的介入有了正當性基礎，希望透過政府介入能糾正市場機制的缺陷，使社會資源得到最佳配置。Stigler曾對管制下了一個定義：「作. al. n. v i n 為一種規範，管制是為了滿足產業需要與其利益所設計的，因此管制是國家強制 Ch engchi U 權力的運用。」 6. 相對於政府管制，自由化在意義上可說是一個接近相反的詞彙，目前我們對自由化一詞的認知，係指在中立之監管單位負責之下，將該產業之服務與產品開放予一家以上之供應者，也就是說，在尊重市場價格機能情況下，減少政府不必要之干預，開放給其他廠商進入市場競爭，以建立公平競爭的市場結構。值得注意的是，學界對於經濟自由化（liberalization）一詞的定義則眾說紛紜，Levi-Faur 4. OECD, The OECD report on Regulatory Reform: Synthesis.(Paris: OECD Publication, 1997) 張其祿，《管制行政：理論與經驗分析》（台北：商頂文化，2007），頁 2 6 George Stigler, “The Theory of Economic Regulation,” Bell Journal of Economics, The RAND Corporation, Vol.2, No.1(1971), pp.3 5. 15.

(23) 認為「自由化」範圍廣泛，至少應包含「民營化」（privatization）、「去管制」（deregulation）以及為達成競爭目的的管制或「再管制」（reregulation）等三項。7 一般美國的研究者，通常把民營化一詞指公共服務之簽約外包而言（Contracting for Public Services）；而在美國以外之地區，尤其歐陸之英國等，則將民營化與「去國有化」（Denationalization）視為同義語若干論者則將民營化做延伸性的廣義解釋，認為其應包含自由化與解除管制，或是與完全的市場安排視為相同的意義。通常民營化是指將公共的職務與資源移轉至私人部門，而這些移轉可能是經營、管理或實際公共設備所有權的移轉。 8 Vogel則認為「自由化」與「去管制」兩. 政治大而非更少，所以需要更進一步的「再管制」。立. 者間之矛盾比互補之處還多，因自由化之目標為促進競爭，此需要更多的管制， 9. ‧ 國. 學. 民營化議題的重心在於產權移轉，而自由化關注的焦點則在市場的自由競爭機制，于宗先等認為，民營化只是單純的股權移轉，而自由化則牽涉到如何開放. ‧. 市場讓新業者加入競爭，以提升市場效率，因此民營化關心的是個別企業的效. sit. y. Nat. 率，而自由化則重視開放競爭的市場效率。 10據此，自由化與民營化兩者具有本. al. er. io. 質上的差異，概念上並非完全重合，它可能是民營但卻獨占的事業（如美國早期. v. n. 電信巨人AT&T），也可能是國營但卻包括市場競爭的特質（如改革後的中國電信. Ch. engchi. i n U. 產業）。自由化真正的意義在於保障一個公平、公正、公開的市場，藉此達到資源最有效率的配置，除了讓消費者在競爭市場中獲得最大利益外，並使社會福利最大化。更確切地說，民營化關注的是較為微觀面的企業個體，而自由化的焦點則在於宏觀面的市場環境。另外，去管制是指政府放寬對於業者進入或退出市場以及制定價格的限制；再管制則包含政府為因應市場形態轉變、技術的變遷以及. 7. David Levi-Faur, “The Competition State as a Neomercantilist State: Restructuring Global Telecommunications,” Journal of Socio-Economics, Vol. 27, No.6 (1998), pp.665-685 8 詹中原，《民營化政策：公共行政理論與實務之分析》（台北：五南，1993），頁 8-19 9 Steven K. Vogel, Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1996), pp.65-66 10 于宗先等箸，《國有企業與公營事業比較研究》（台北：喜馬拉雅研究發展基金會，2005），頁 87 16.

(24) 扶持新進業者所做的一切回應措施。本文對自由化採取的定義是指政府透過市場開放以及降低管制的辦法，達到市場自由競爭的目的，並在時空背景改變後，針對市場缺失進行再管制以達到最佳效應之過程。. 自由化之理論與經驗。近代各國政府的產業政策走向影響一國經濟發展甚鉅，先從理論層面來看，隨著 80 年代凱因斯主義的破產，以及 1976 年諾貝爾經. 政治大重視，Friedman反對政府的干預政策，提倡將政府角色最小化並交給自由市場運立. 濟學獎得主Milton Friedman的大力鼓吹之下，自由經濟的思潮再次被各國政府所. 作，他主張的自由放任資本主義影響當代國際經濟甚深；111982 年諾貝爾經濟學. ‧ 國. 學. 獎得主George Stigler也認為自由市場機制是最有效的模式，並使用計量經濟學舉. ‧. 出政府為了提高效率而做的管制，其結果不是毫無幫助就是產生負面效果，其假. y. Nat. 設政府亦是理性行為者，決策時所考慮的是政治利益最大化，在Olson「集體行. er. io. sit. 動邏輯」理論的基礎上，相對小型的企業利益團體比大眾消費者更有能力與動機去影響政府決策，結果是政府管制者往往被特定、小型的利益團體所擄獲，從這. al. n. v i n 個角度切入來證明管制的無效率。 C h 芝加哥經濟學派的新古典經濟學除了以計量 engchi U 12. 經濟學論證凱因斯學說的錯誤，更重要的是，當時總體經濟的情況使得自由經濟的思潮再次抬頭。. 再從經驗層面觀之，對於先進工業國而言，1973 年無異是重要的分水嶺，該年發生的石油危機可以說是經濟成長快速與趨緩的分界，各國政府幾乎都必須面對一個兩難的困境：一方面，總體經濟的衰退使人民對政府服務的需求上升；另一方面，公用事業龐大的人事費用與經濟效益的低落，對政府已經日益龐大的. 11. Milton Friedman 著，藍科正、黃美齡譯，《資本主義與自由》（台北：萬象），1993 George Stigler, “The Theory of Economic Regulation,” Bell Journal of Economics, The RAND Corporation, Vol.2, No.1(1971), pp.3-21 12. 17.

(25) 財政預算赤字而言，此情形無異是雪上加霜，國家益發無法符合人民的期待。70 年代晚期，英、美、日等政府的預算赤字相當嚴重，他們面臨增稅或節省支出的抉擇，當時各國保守政黨乘勢而起，在這樣的歷史環境脈絡下，自由化或去管制的政策訴求開始浮上檯面，加上市場型態的轉變、美國管制改革議題的輻射效應以及總體經濟結構的改變，造就了全球產業政策自由化浪潮。 13. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v. Steven K. Vogel, Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1996), pp.39-42 18.

(26) 第二節電信產業之定義與特性根據國際電信聯盟電信標準化部（ITU Telecommunication Standardization Sector, ITU-T）對電信的定義：「使用有線電、無線電、光纖或其他電磁系統，傳送或發射、接收任何標示、文字、圖像、聲音或其他信息。」 14所以它不僅包括電報、電話等傳統電信媒體，也包括光纖、數據與衛星通信等現代電信媒體；除了雙向傳送的媒體，也包括廣播、電視等單向信息傳播媒體。郭更生則將電信產業分為電信網路（Telecommunications network）、電信設備（Telecommunications. 政治大及電信服務都是在電信網路的基礎之上發展。早期電信不論公營或私營，往往結立 equipment）以及電信服務（Telecommunications service）三大部分， 15電信設備. 合第一層次的終端機與網路設備製造及第二層次的網路通話服務，即一般泛稱的. ‧ 國. 學. 電信事業（ telecommunications enterprises ），也因為如此所以電信部門. ‧. （telecommunications sector）指涉的範疇幾乎與電信產業無異。而本研究的主要. sit. y. Nat. 對象為電信服務業（telecom service industry）。. al. er. io. 過去對於電信產業的分析中，其之所以被歸類為獨占市場形態有四個理由：. v. n. 一、因為電信網絡的建置需要巨大成本，由擁有鉅額資本的單一廠商壟斷經營的. Ch. engchi. i n U. 方式，不僅優於多家競爭模式，其所形成的規模經濟，也可以提供消費者以較低的費率購買服務；二、網絡外部性（network externality）合理化電信部門的壟斷模式；三、基於普遍服務精神，獨占市場使得交叉補貼更易於實行；四、基於國家安全的敏感性，若由單一廠商經營較易由國家掌控。16基於以上四點而相信電信產業具有「自然壟斷」之特性。爾後電信產業自然壟斷之特性雖因技術進步與需求增加而屢遭挑戰，但我們仍可從中觀察到電信業有別於其他產業的特殊性， 14. http://www.itu.int/ITU-T/recommendations/index.aspx 參照 G 系列第 701 號建議、I 系列第 112 號建議以及 M 系列第 60 號建議 15 Kuo Geng-Sheng, “Telecommunications Industry Markets: Vision and Potential,” IEEE Communications Magazine, Vol.36, No.11(1998), pp.95-96 16 Damien Geradin & Michel Kerf, Controlling Market Power in Telecommunications: Antitrust vs Sector-specific Regulation(N.Y.: Oxford University Press, 2003), pp.5-6 19.

(27) 詳述如下：規模經濟（economies of scale）。對生產者而言，其生產過程通常需要負擔兩種成本，一為固定成本（fixed cost），另一為變動成本（variable cost），所謂固定成本即不隨生產量的改變而變動之費用，是以若固定成本之金額非常龐大，小規模生產相對不經濟，因產量過小將使每單位所需負擔的平均固定成本上升；相對的，大規模生產可使每單位產品所需負擔的平均固定成本大幅下降，這種產量越多越經濟的特殊生產性質即稱為規模經濟。一般而言，舉凡電力、瓦斯等能源事業以及鐵路等交通運輸事業，這些公用. 政治大. 事業通常都具備規模經濟特性，電信產業與這些產業類似的地方在於其必須依賴. 立. 固定網路來傳遞服務，然而固定網路的建構需要巨額資本的支持，電信業者在提. ‧ 國. 學. 供服務前，必須在交換機、用戶電話設備與用戶迴路等基礎建設上進行大規模投資，又因為這些投資只能供電信事業使用，無法移做他用，經濟學中將之稱為沉. ‧. 沒成本（sunk cost），亦即其需要大量消費者以及長時間經營，否則難以回收。. y. Nat. sit. 也因為規模經濟與沉沒成本的特性，管制理論的擁護者認為，若對電信業採自由. n. al. er. io. 放任的態度，可能導致社會資源的浪費或重複投資，所以電信業以獨家經營最為經濟，而形成自然獨占的市場結構。 17. Ch. engchi. i n U. v. 此外，新進的小型業者在經營上亦難與先行者競爭，無形中增加網路相關產業的壟斷權力，所以政府監管單位在開放市場競爭的同時，對於新進業者往往採取較為寬鬆的管制方式，通常稱之為「不對稱管制」（asymmetrical regulation），以此間接保護措施來促進競爭。18但隨著無線通訊傳輸的技術創新，過去以固定網路為主的傳輸模式漸被取代，這使得規模經濟作為電信產業自然獨占理由的正當性也隨之降低。. 17. 王文宇，〈公用事業管制與競爭理念之變革〉，《國立台灣大學法學論叢》，第 29 卷第 4 期（2000 年 7 月），頁 86、頁 104。。 18 行政院經濟建設委員會健全經社法規工作小組，《美國電信規範體系》（行政院：經社法規參考資料，1981），頁 14 20.

(28) 網絡外部性（network externality）。依賴網路發展的產業具有之另一特質即外部性，所謂外部性（或外部效應external effects）是生產者與消費者在交易時所發生的，其意義係指當一個產品因為使用者的消費而得到的效用，會隨著使用者的人數增加，而帶給消費者更多的價值或不便，所以外部性可能出現正、負兩種效果。在電信產業中，網絡外部性則是指每一用戶獲得的服務價值，會隨著連結到網絡的其他用戶人數增加而增加，一般而言，其外部性多是正向的。 19 值得一提的是，電信產業的網路外部性特質並不會隨著市場開放競爭而消. 政治大. 失，政府為避免管制改革後原本的獨占廠商利用本身網絡優勢進行不公平競爭現. 立. 象，電信管制機關通常會強制主導業者與其他新進業者進行網路互聯， 20 此即. ‧ 國. 學. 所謂「平等接取」（equal access）原則，或是針對新進業者向主導業者租用網絡的費用予以管制。. ‧ sit. y. Nat. al. er. io. 普遍服務（universal service）。根據國際經濟合作與發展組織（OECD）對. v. n. 電信普遍服務的定義：「任何人在任何地方都能以承擔得起的價格享受電信業. Ch. engchi. i n U. 務，而且業務質量和資費一視同仁。」概括來說，前述依賴固定網絡的公用事業除了具規模經濟特性，與其相關的即普遍服務義務，通常必須依賴交叉補貼政策來實踐此目標，以電信產業而言，將商業與城市地區業務營運所得補貼個人與鄉村地區業務營運虧損的部份；長途電話、加值電信服務與行動傳輸之業務所得補貼市話服務業務之虧損。 21 隨著電信產業在市場開放競爭與部門分立的同時，學者提出交叉補貼問題的. 19. James Shaw, Telecommunications Deregulation(Boston: Artech House, 1998), pp.17-19 羅彥傑，電信私有化的政治邏輯-以英俄台為例，博士論文，頁 11-12 21 Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole, Competition in Telecommunications(Cambridge, Mass., and London: MIT Press, 2000), pp.15 20. 21.

(29) 解決方案，例如由政府電信監管部門成立一普及服務基金，將領有執照的電信業者上繳的稅款或收取普及服務費用來補貼特定虧損的服務或使用者。22如此普遍服務精神作為電信產業自然獨占的理由也漸難以成立。. 此外，電信產業之資產總額與其衍生效益之高，鮮少有產業可與之比擬，電信公司通常為各國內最大企業之一，以中國來說，1998 年中國電信集團公司之固定資產據估計約 6000 億元，比當時國內五大軍公企業加在一起還多； 23電信產業所衍生的金融效益也不容小覷，2000 年中國聯通公司即從全球IPO市場募集. 政治大. 到 64 億美元。 24而電信產業發展中存在三個定律 25：晶片電晶體數量每 18 個月. 立. 翻一番，價格下降一半的摩爾定律（Moore’s Law）；在一定條件下，某種技術或. ‧ 國. 學. 產品的優、劣勢達一定程度即不斷自我強化，強者愈強、弱者愈弱的馬太效應定律（Mattew’s effects Law）；以及每隔 9 個月，整個光纖網絡頻寬翻一番，而成. ‧. 本不變的光纖定律（Optical Law）。此三定律忠實呈現電信產業在技術上的後發. y. Nat. sit. 優勢，所以中國電信產業改革雖起步的晚，但其不論在技術面、法規面乃至於體. n. al. er. io. 制面皆可向先進國家取經，所以其改革速度和效率與先進工業國相比有過之而無不及，這也是中國電信改革的一大優勢。. Ch. engchi. 22. i n U. v. Werner Neu and Ulrich Stumph, “Evaluating Compensation Requirements by Telecommunications Universal Service Providers: A New Challenge to Regulators,” (1997) 26 Communications and Strategies 165. 23 《財經》雜誌編輯社編，《管制的黃昏》（北京：社會科學文獻出版社，2003），頁 17 24 同註 21，頁 60 25 蔣水林，〈轉型：全球電信業的必然選擇－淺析電信業在全球經濟結構性變化中面臨的挑戰〉，《人民郵電報》，2005 年 7 月 13 日，轉引自《中國信息產業網》， <http://www.cnii.com.cn/20050508/ca3059331.htm> 22.

(30) 第三節電信自由化與國際建制. 全球電信自由化綜述。關於電信產業的自然壟斷特性在 80 年代初期開始遭受挑戰，英、美、日等已開發國家興起了一次包括電信產業在內的放鬆管制浪潮，自然壟斷的負面效果主要表現在：消費者之福利受到損害；交叉補貼情況嚴重，損害社會整體福祉；缺少競爭激勵機制而導致效率低下，造成政府不得不給予該行業鉅額補貼，企業缺少技術創新以及管理上的缺陷。這些自然壟斷經營所帶來的不利，引發以美國為首的世界各國針對電信業進行大規模的改革，其實質性意. 治政義在於打破電信業的行業壟斷，引入競爭機制，實行自由化或民營化。而改革的大立重點在援引反托拉斯法規制與促進競爭，改革的基本途徑則為引入反壟斷規則， ‧ 國. 學. 透過設立競爭機制，雖一方面放鬆監管，但對於新的競爭主體則給予一定的政策. ‧. 扶持。 26. Bronckers和Larouche認為，電信自由化主要來自於技術的進步，部分通信設. y. Nat. er. io. sit. 備在新技術下，已不再具規模經濟或形成沉沒成本，例如光纖與衛星通信的進步，使長途通信成本降低；此外，由於通信與電子科技的快速發展，也改變社會. n. al. Ch. i n U. v. 對電信服務的需求型態，也就是說，用戶端之間的全程系統在技術上已喪失其不. engchi. 可分割性，電信加值服務與傳統的語音服務，在技術上也可由不同業者經營，打破了電信事業必須維持獨占經營的理論思維。 27 Geradin和Kerf則認為電信自然壟斷理論的挑戰主要來自以下幾個方面，首先，相較於私人公司，由公部門主導的經營模式已被證明是較不符合效率原則的；另外，管制也帶來許多不利條件，管制者通常缺乏專業技術以有效管制經營者，現實中的管制機關客觀上存在信息劣勢，短期的政治考量不僅扭曲管制過. 26. 王遠方，〈中國電信”拆分”行為法理分析—從反壟斷視角闡釋〉，《重慶郵電大學學報》，20 卷 5 期（2008 年 9 月），頁 37-41。 27 Marco C.E.J. Bronckers and Pierre Larouche, Telecommunications Services and the World Trade Organization, 31 Journal of World Trade 3, 1997, p.5. 23.

(31) 程，最重要的是由公部門獨占經營的模式往往造成管制機關為經營者擄獲的狀況， 28雙方信息不對稱導致管制失靈，或是裁判兼球員的情況亦屢見不鮮。 29 一般而言，技術的創新還是降低電信產業具自然壟斷特性的最重要因素，以美國為例，當時AT&T以外的公司在通訊技術上不斷有創新與進步，但傳統的管制模式將消費者排除在外，這促使美國國會開始重新審視 1934 年的通信法案，該法案使得民眾對於已在市場中廣發的新技術是被排除在外的，也就是說民眾享受不到新技術所帶來的利益，至此「國家獨占是合於經濟原理」已越來越難以當作正當化的藉口；此外，美國於 1978 年對航空業以及貨物運輸業嘗試進行放鬆. 政治大以緩和價格的提升，有助於解決當時環境的經濟危機與財政赤字，於是雷根政府立管制的政策，其提供了堅實的經驗證據顯示：引進競爭力量來取代政府管制更可. ‧ 國. 學. 將去管制目標延伸到電信、石油、天然氣以及金融服務業，而這些產業自由化策略也被布希、柯林頓政府所延續。 30. ‧ sit. y. Nat. 國際建制。民族國家何以願意接受國際建制對其之約束，我們可以由幾個方. io. er. 面來看：首先，國際建制提供一套遊戲規則及場域，使參與國能長期互動；其次，. al. v i n Ch 之問題，可減少決策的不確定感，此外，國際建制可以共同的力量促進協議的執 engchi U n. 國際建制可降低交易成本，增加效率；第三，體制中的參與者無所謂資訊不對稱. 行。31但在全球化的建置過程中，事實顯示制度規範的主導者往往掌握在少數競爭優勢者手中，其餘的參與者僅能順從制度的規制，在國家既有的框架下融入國際建置的遊戲規則。而對於各國電信產業發展影響最深的國際建制即世界貿易組. 28. 1993 年 Laffont 和 Tirole 的研究即發現在管制改革前，美國於公路運輸、電信、航空等產業存在管制俘虜的問題，因這些壟斷性產業的基礎建設投資金額龐大，回收期長而具有沉澱成本特性，一旦投資完成，投資者處於相對被動地位，管制者則有可能在利益團體的壓力下，對被管制企業進行擠壓，例如政府為爭取選票而降低服務價格；投資者在投資前也會考量到這種情形而有投資不足或提高投資成本，為了避免管制俘虜或管制勒索的情況發生，建立獨立的管制機構是必須的。 29 Geradin and Kerf, pp.7-8 30 James Shaw, 1998, pp.25-27 31 何思因，《美國貿易政治》﹙台北：時英出版社，1994﹚ ，頁 55-64 24.

(32) 織（ World Trade Organization, WTO ）與國際電信聯盟（ International Telecommunication Union, ITU），以下分述之：世界貿易組織。自從「關稅及貿易總協定」（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）。成立以來共舉行八回合談判，第八回合（烏拉圭回合）最終決議成立WTO，其基本理念在創造一個自由、公平之國際貿易環境，相對於GATT 僅是一項多邊國際協定，WTO為一具國際法人人格之永久機構，且是一個獨立之國際組織。32此外，烏拉圭回合談判重要之處在於其可說是WTO《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Services, GATS）的濫觴，GATS將多. 政治大是也因為這些市場的性質特殊，較不容易在GATS中以一般性原則概括所有的議立. 邊貿易體系擴大至服務業，其同意開放特定的服務市場如金融、電信服務等，但. ‧ 國. 學. 題，於是WTO會員國同意在烏拉圭回合結束後，服務談判組於諮商電信服務市場開放範圍時，考量其技術之快速發展，先就電信加值網路服務部份先達成市場. ‧. 開放協議，並同意繼續談判基本電信服務之自由化，於部長級會議時達成有關基. sit. y. Nat. 本電信談判之決議，其時設立基本電信談判小組（Negotiating Group on Basic. io. er. Telecommunications, NGBT），最後於 1997 年 2 月由 68 個WTO會員國所共同簽訂的「全球基礎電信協定」（Basic Telecommunication Agreement, BTA）正式出台，. al. n. v i n Ch 當中提交了 55 份關於基礎電信的具體承諾減讓表，此意味著全球約 90%左右的 engchi U. 電信市場即將全面開放。 33. 在GATS條款正文後的八個附件中，有兩個是關於電信的，即關於《電信附件》和關於《基礎電信談判協議》，《電信附件》中主要是詳細介紹某些涉及電信的條款文件，對各國在承諾表中可能承諾的各種貿易開放措施提出詳細的實現方式和規定，防止各成員國在兌現承諾的過程中發生不一致的狀況，其核心內容是「成員應確保按合理和非歧視原則和條件，准許任何其他成員的業務提供者接入和使用公共電信傳輸網及其服務，包括私人租用電路」，所以此附件完全是針對 32 33. 劉光溪、張漢林，《WTO 與中國經濟》（北京：中共中央黨校出版社，2000）曾銘深，《電信自由化與電信管制》（台北市：台灣經濟研究院，1998），頁 41，42，85-89 25.

(33) 公用電信傳輸網和公用電信業務運營者，以當時中國來說，其針對的主體即中國電信集團公司以及中國聯通公司。 34 另外一個國際建制就是國際電信聯盟（International Telecommunication Union, ITU）。國際電信聯盟為聯合國的一個專門機構，主要負責確立國際無線電與電信的管理制度和標準，其制定的國際標準被稱為「建議」（Recommendations），由於 ITU 作為國際組織的長期性和作為聯合國特別機構的地位，發布的標準也比其他同一級別的技術規範制定組織擁有更高的國際認同度。此外，聯合國的成員國都可以是 ITU 的成員，公司和其他組織也可以按照. 政治大. 「部門成員」或「聯盟者」身分加入，此兩種成員資格都可以直接參與標準的制定。. 立. ‧ 國. 學. ITU 在全球相關範疇內進行多項工作，包括為電信界舉辦世界性的活動、管理無線電頻譜、開發電信技術的全球標準，以及設定現時和日後通信網絡的模. ‧. 式。ITU 也幫忙協助新興市場發展信息通訊技術，並為業界提供政策建議，以確. sit. n. al. er. io. 34. y. Nat. 定電信發展的新趨勢及其對政府和業界的影響。. Ch. engchi. i n U. v. 周光斌、蔡翔，《電信政策與管制》（北京：北京郵電大學，2001），頁 6-12 26.

(34) 第四節先進工業國電信改革之經驗先進工業國家的電信產業改革經驗，除了可為後進國家在電信產業改革過程提供參考依據，先進工業國的電信建制（制度）某種程度也凸顯該國所信奉的經濟信念與理論，是一國進行重要改革時必須參考的重要基礎論述，觀念與制度兩者是造成一國改革路徑發展的主要原因。 35世界各國的電信產業改革，大體上採取兩種方式：一是以實行拆分（divestiture）為主的美國模式；二是以引入新運營商參與電信業競爭為主的英國模式。兩種改革模式產生了不同的改革結果，以下分述之：. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 美國模式。全球去管制運動可說起源於美國，美國司法部（Department of Justice）於 1974 年推動反托拉斯法案（antitrust）之審議對象即AT&T（American. ‧. Telephone & Telegraph），經由其反壟斷局查證AT&T的市場壟斷行為。 36如前所. y. Nat. sit. 述，80 年代全球經濟環境的轉變使得自由經濟的思潮再次抬頭，國內產業的自. n. al. er. io. 由化即立基在這樣的理論上，學院派批評管制的無效率並結合了政治家的企業精神，兩股力量產生新的政策風潮。. Ch. engchi. i n U. v. 基於保護智慧財產權的概念，美國專利局（USPTO）給予美國貝爾電話公司（American Bell Telephone Company）長達 17 年（1876-1893）市場獨占的權利。這個歷史遺緒使得民營獨占型態成為美國最早期電信事業的特色。1885 年美國貝爾電話公司在紐約成立子公司，名為AT&T。AT&T在壟斷特權下急速成長，歷經半個多世紀，直到 1984 年，法院始裁定撤銷其特權。1984 年是美國企. 35. 例如英國柴契爾政府在 1986 年進行的金融改革（即所謂的金融大改革 Big Bang），當時在決定為金融市場鬆綁前，即參考當時美國關於金融改革的文獻理論與經驗，再根據英國當時的時空環境背景加以融合。 36 Vogel, 1996。隨之而來的是於 1975 年針對金融體系的審查，事實上去管制真正成為一種”運動”也是始於 1975，由參議員 Edward Kennedy 起草的一系列針對航空業的管制聽證會，並隨即擴展到貨車、鐵路運輸等領域。 27.

(35) 業發展史上具分水嶺意義的一年，其首創以行政、法律手段強制拆分原來居於壟斷地位的AT&T公司，從而形成自由市場競爭模式，通訊巨人AT&T在訴訟後解體而變革組織，採取「橫切」為主的方式分成 22 家地域性貝爾電話公司（RBOCs），總資產合計八百億美元，占原資產的三分之二。這 22 個子公司分屬七個「小貝爾公司」，以地域性電話為主要業務，而AT&T本身則經營長途電話業務與電信設備生產。 37隨著長途電話的開放，美國人受用了一個持續至今通訊資費不斷下降的過程，但各地的小貝爾公司仍然在實行地方性壟斷，縱使 1996 年通過新《電信法》，允許地方電話展開競爭，仍難以撼動小貝爾在各地的壟斷地. 政治大 2004 年全球開始掀起企業併購（Merge and Acquisition, M＆A）風潮，當時立. 位。. ‧ 國. 學. 就有人曾預言全球電信產業最終將合併為數家大公司，原小貝爾公司之一的西南電信（SBC）對AT&T進行併購，但仍沿用AT&T之名稱；MCI則與另一家貝爾公. ‧. 司Verizon達成併購協議，於是就有人認為全球電信產業正處於「一個國家一個電. sit. y. Nat. 信公司」的雙邊體制轉型為「多個無國界的全球通信網」多邊體制時期，甚至預. n. al. er. io. 估最終將整併為數個全球型的「超級電信公司」。 38. i n U. v. 美國官方在其電信產業蓬勃發展之際，也逐漸完備管制的體制框架。1934. Ch. engchi. 年通過的電信法（Communications Act of 1934）中，將 1927 年無線電法（Radio Act）中組建的聯邦無線電委員會（Federal Radio Commission, FRC）改組為聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission, FCC），除了接收此前由州際通商委員會（Interstate Commerce Commission）所持有之權力，並統轄所有州際與國際通訊事務，成為美國聯邦一級的獨立電信管制機關。39然而，1934 年的電信法只能算是一部政策性的政府文件，並無具體的執行內容，該法主要是授權聯. 37. Lorraine Spurge 著，褚耐安譯，《以小搏大 MCI：對抗 AT&T 的通訊小巨人》（台北：智庫），1999。吳洪、黃秀清，《通信經濟學》（北京：北京郵電大學出版社，2003），頁 503-506。 39 Gerald W. Brock, Telecommunication Policy for the Information Age: From Monopoly to Competition (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1994), pp.49-60. 38. 28.

(36) 邦通訊委員會在電信法的指導原則下，制定出具體的電信管制政策。 40所以聯邦通訊委員會究竟發揮何種功能，完全取決於美國當時的政情發展、執政黨的政策態度以及聯邦通訊委員會委員個人的政治態度。所以聯邦通訊委員會時而標榜公共利益嚴格管制業界，時而顧及到業者利益，主張予以「鬆綁」。 41這點完全是受到美國三權分立政治制度結構所影響。聯邦通訊委員會屬行政機關，其部會內之主席與委員由總統提名（行政權）、參議院同意之，並向國會負責。所以委員雖不向總統、參議院負責，卻總是欠兩者一份人情債，眾議院方面則受其預算審查權力的掣肘，故於執行權力之際必須考量各方施加的直接或間接壓力。 42. 政治大位，其最重要的執行單位為司法部反托拉斯局。1996 年新電信法中規定，除非立. 另外，我們觀察美國電信管制改革過程中，可發現反托拉斯法佔據的重要地. ‧ 國. 學. 法律作出明確的除外規定，1934 年與 1996 年電信法的任何規則不能更改、削弱或取代反托拉斯法所有條款的適用，由此可見，美國對電信市場的管制不僅需要. ‧. 電信法，還要適用如Sherman Act、Clayton Act等反壟斷法。 43. y. Nat. sit. 鑒於美國國內電信業者市場之規模以及對國際市場複雜性之普遍共識，聯邦. n. al. er. io. 通訊委員會也開始在國際電信領域採取行動，其體認到美國商業活動日益增加的. i n U. v. 全球特性、依賴電信作為國內與國際商務不可分之部分，以及美國的經濟模式越. Ch. engchi. 來越集中於服務而非商品，1996 年頒布的新電信法就是此信念之下的產物，它強調讓任何人都可以進入電信市場，以及讓任何電信事業都可以在任何電信市場與其他電信事業競爭，這無疑是全球各國電信法中最強調競爭機制者。新電信法進行兩大實質性的改革：其一是開放本地電話市場，允許各小貝爾公司和一些長途電話公司互相進入對方領域；二為打破電信、信息和有限電視業的界線，推進通訊信息業的融合，此標誌著美國電信產業進入全面競爭的時代。 44 40 41 42 43 44. 譚銳，〈中美電信管制比較研究〉，《三峽大學學報》，28 卷 5 期（2006 年 9 月），頁 54-58。 Robert L. Hilliard 著，宋永福譯，《美國聯邦通訊委員會》（台北市：廣電基金，1997），頁 114-119。同註 39，頁 9-12。台灣電信產業發展協會，《電信科技與產業發展》（新竹：台灣電信發展協會，2006），頁 483-485。 James Shaw, 1998, pp.25-48； 29.