第四章 中國電信產業發展過程的權力互動與本文結論
第三節 觀念、歷史遺緒及制度分析
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第三節 觀念、歷史遺緒及制度分析
觀念。觀念指涉的是影響領導階層與民眾對政府政策的思想根源，由思想導 引的偏好決定了政策的產出與實踐。而中國自改革開放以來，鄧小平的政治思想 成為主流，鄧思想修正了毛澤東思想，以建設有中國特色的社會主義為思想中 心，在經濟面倡導社會主義式市場經濟。他提出的四項基本原則、「一個中心、
兩個基本點」等黨政路線，在 1997 年的十五大中被寫入黨章，構成改革開放後 政府施政的原則。而江澤民的「三個代表」則嘗試把黨國體制的權力基礎與經濟 面的國有、非國有企業做連結，使改革後的制度變遷具有正當性。
因此，中國國有企業改革的政策也須依循著這些觀念前進。過去電信產業被 視作國民經濟的命脈，亦即所謂「戰略性的基礎產業」，市場經濟所強調的平衡 供需、有效資源配置與競爭機制等，顯然用不到電信產業上。然而，隨著自然壟 斷理論備受挑戰，以及鄧思想對市場經濟的重視，政府開始了對中國電信產業一 系列的自由化政策措施。我們可以這樣說，沒有觀念的改變，就不會有後來具體 的改革政策。
歷史遺緒。早期中國電信產業曾歷經外國的欺凌，恐外心態對往後官方保守 的電信改革政策多少有相當影響，而中國在推動經濟改革的過程中，不是用波蘭 的震盪療法，而是用漸進式改革策略，57國家不斷地平衡於宏觀經濟的穩定、人 民承受能力以及各項改革間的配套，然後國家拿捏速度進行改革。因此中國電信 產業改革過程中呈現謹慎、漸進、摸著石頭過河的路徑特色，也就是Shirk（1994）
所說的試錯模式。
此外，改革之初，既有的公用網與專用網多元並存的電信網絡結構，是中國
57 有關震盪療法與漸進改革的典範分析與論辯，可參考吳玉山（2003）、樊綱（1996）及吳敬璉
（1996）之研究。
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中央大型國營企業的控制機制仍未有鬆動情形。58Yeo（2009）甚至認為，2008 年大部制改革下成立的工業和信息化部，嘗試集中國家力量來推動工業化和信息58 John P. Burns, “Public sector reform and the state: The case of China,” Public Administration Quarterly, Vol.24, No.4, 2001, pp.419-436.
59 Yukyung Yeo, “Remaking the Chinese state and the nature of economic governance? The early appraisal of the 2008 “super-ministry” reform,” Journal of Contemporary China, Vol.18, No.62, 2009, pp.729-743.
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的職責，所有人與經營者間的委託代理關係透過國資委來實現，實際上形成兩種 委託代理關係，一為行政性的，另一為經濟性的。行政性的委託代理關係建立在 經營者的政府官員身分定位上，考核的標準為政府意志的實踐，明確的說法為政 績的表現；經濟性的委託代理關係則建立在經營者的企業家身分定位上，考核的 標準為企業利潤或業績表現，也因為經營者身分的雙重性，對現代企業制度中重 視的激勵機制與約束規則的效果大打折扣，國資委可能透過此恩庇侍從關係對經 營團隊下指導棋。此外，以目前三大電信營運商的股權結構來看，60國有股權仍 占有絕對優勢，各界對中國各電信營運商的企業自主性存疑，代理問題依然無解。
歸根究底，核心問題仍在產權結構，以目前中國電信產業的情況而言，若不 能改善一股獨大的情況，抑或使監管體制健全化，都將直接衝擊其電信產業的經 營績效。
60 中國移動的股權結構中，官股比例約 75.7％；中國聯通的股權結構中，官股比例約 62.9％；
而中國電信的股權結構中，82.7％，皆呈現國有股權占絕對控制地位。有關中國電信產業股權結 構問題可參考http://www.catr.cn/zcfg/zcyj/201106/t20110607_222259.htm