第三章 中國電信產業發展與改革歷程
第二節 改革開放後的初期階段（1978-1994）
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第二節 改革開放後的初期階段（1978-1994）
改革開放前，中國電信部門在中央計劃與官僚控制的體制中，造成效率低落 與發展遲滯，中央之政治目標與半軍方風格限縮了電信部門的商業誘因。然而，
1978 年對中國而言是個重要的轉捩點，中央政府提出針對工業、農業、軍事與 科學四個部門的現代化策略，而此策略的核心是中央高層體認到電信發展是工業 與商業的重要推手，而當時落後的地方電信基礎建設則是投資者不願進駐的重要 關鍵。
改革開放後，郵電部仍是國家電信政策的制定者和監督執行者，亦是國家惟 一授權的經營者。中國電信業在這段期間慢慢有了顯著的發展，10但還是遠低於 當時全球電信發展水平。以 1993 年為例，該年全球的平均電話普及率已達 15％，
而中國只有 2.14％。根據ITU統計，1992 年中國郵電部的電信營業額為 36.1 億 美元，僅占全球營業額的 0.87％，在全球電信營運公司中排第 29 位。
1979 年郵電部在其第 17 屆常會中表示，電信部門不應僅是政府的組織，而 應視為一個產業並重視其發展，經營者須重視的是企業文化而非官僚文化，理當 向市場需求靠攏而非循政府計畫的目標。此外，所有電信企業收益應收歸郵電部 統籌管理，郵電體制也應該在統一的行政框架下運作，地方政府不再對郵電工作 發展負直接責任，電信業務的經營管理交由郵電部於各省之郵電局負責。隨後郵 電部向國務院提出《關於調整郵電管理體制問題的請示報告》，國務院批示後，
國家通信網發展規劃、業務方針政策、技術標準及資費標準制定等全國郵電工 作，均由郵電部統一管理，此一調整也暗示著往後地方政府在郵電管理體制中的 影響力大幅降低。
除了體制再調整，另一個重大問題來自於資本的募集。當時中央政府虛弱的
10 80 年代後，中國的交換機容量、長途電話、電話普及率的增長迅速，直至 1993 年為止，前述 數據分別為 1980 年的 6.3 倍、18.2 倍和 5 倍。1994 年，國家公用電信網已擁有固定資產 1000 億 元，已建成幹線光纜 3.6 萬公里，數字微波線路 3.4 萬公里。
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提高生產誘因。改革開放前，郵電部控制大部分電信服務的價格，前文曾提 及電信服務對象多為政府部門，而為了支持其他部門發展，低資費設定是可預見 的。為了改善價格扭曲的情形，郵電部決定向上調整價格，此作法也使得郵電部 之投資報酬率由 1986 年的 9%提升到 1990 年的 17%；此外，郵電部以地方郵電 企業上繳的稅收成立特別基金，限制該基金僅能用於電信發展之途。
在給予地方郵電企業經濟上的誘因方面，1985 年郵電部以承包責任制為基 礎，每年與郵電局中的管理階層簽署契約，如此獎懲皆有所本。而為了避免管理 者的短視策略並提升誘因，任期採四年一聘。當管理者任期結束時再根據其間的 表現，決定續聘、拔擢或解聘。1986 年更進一步將此原則從管理階層擴展到職 工，揚棄了原本的終身僱用制，改而依據職工表現給予適當的獎懲以及視企業需 求僱用人員。至此，企業化制度的雛型開始出現，不論管理階層或職工的薪資與 補償機制皆與企業經濟表現相連結。17
另外，雖承包責任制已被證明是有效的管理方式，卻仍存在「課責性」問題，
亦即如何明確衡量企業表現，假設此問題難以定義，契約也形同虛設，管理者的 表現更難以評估。獨立核算企業的實行初步解決這些問題，透過有效計算地方郵 電企業在通訊過程中的貢獻程度，給予適當的預算配額，除了讓地方郵電企業自 負盈虧，朝現代企業制度建立的過程邁進，也可以落實普遍服務的精神，防止地 區數位落差問題持續擴大。
國家支持。一般來說，電信產業的發展不能僅靠政府財政與資本的支持。但 在 80 年代中國被世界銀行評為低收入國家之一，其私領域尚屬起步階段，根本
17 Lu and Wong(2003)針對中國電信部門提高生產誘因之方法有詳細的研究；Milton Mueller and Zixiang Tan, 1997, pp.36。
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18 C. R. Blackman, “World Privatization of Telecommunications,” Telecommunications Policy, Vol.16, No.1, 1992, pp.698
19 張宇燕，〈國家放鬆管制的博奕–以中國聯合通信有限公司的創建為例〉，《經濟研究》（北京）， 1995 年第 6 期，1995 年 6 月。
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許各省市區人民政府在長途電話、電報和郵政等業務中收取附加費，做為通信建 設資金，以緩解資金的嚴重不足。
自 1978 年之後，中國的改革壓力就從來沒有間歇過，加上政治精英漸漸體 認到電信是產業發展的關鍵媒介，也是資訊交換的重要工具，所以將電信部門置 於嚴密的行政體制下控管並不意外。我們可以說，在大陸的電信部門既是一個政 治組織，也是一個業務組織。此外，當時中國行政機關的行動邏輯偏向前蘇聯體 制得多，偏向西方民主體制得少，所以電信部門在行政科層組織的支配下，其行 動邏輯是內部程序而非市場需求。因此當時電信產業不能算是一個純粹的經濟實 體，也不能離開政府意志而獨立運作。歷史遺緒為這段時期中國電信產業發展所 帶來是「程序導向」和「反風險」特色。20
時值全球電信產業改革之際，1978 年後中國電信產業的改革仍僅限於組織 內部的改造、提高誘因以及增加投資形式。一方面，郵電部以漸進的方式進行組 織改造以符合成長的需求；另一方面，卻仍牢牢抓住其主導與控制權，避免陷入 失序或不穩定的狀態。21但要使中國電信產業有突破性的發展，中國領導者必須 放棄電信部門閉關自守，把產業做進一步地自由化。
20 Xu, pp.35
21 Milton Mueller and Zixiang Tan, China in the Information Age: Telecommunications and the Dilemmas of Reform, 1997, pp.25
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第三節 電信自由化階段（1994-2001）
90 年代以前，中國電信產業的發展與他國比較相對緩慢許多，這段時期中 央政府的改革措施僅限於組織內部的變革與增加投資的方式，在缺乏市場競爭機 制情況下，改革成果畢竟有限。如前述，隨著經濟高速增長而來的對電信需求的 急遽增加，以及國家對電信業管制的放鬆（主要表現在價格管制的放鬆及某些稅 收上的優惠），從而使中國的電信業成為一個營利前景甚佳的產業。不難想像，
此一巨大的營利機會，對有能力並有近水樓台之便的潛在競爭者而言是極具吸引 力的，來自各方壓力的加劇使中國不得不思索改革的下一步。
1993 年，中國做了一個重要決定，該年 3 月 29 日中國第八屆全國人大第 1 次會議將憲法第 15 條原來規定「實行計劃經濟」修改為「實行社會主義市場經 濟」，其重要意義在於，若中國當時沒有修憲堅決捨棄計劃經濟而改採市場經濟，
一則其日後加入 WTO 的正當化基礎條件不復存在，二則也無號稱中國電信發展 史上里程碑的「中國聯通」出現。開啟此時期中國電信自由化的同時，亦暗示著 相關部門的博弈過程與搶佔電信領域這塊利益大餅的戰爭已悄悄展開。
公用網與專用網構成的多元電信體制。要了解中國電信產業自由化的過程，
我們必須了解中國獨特的電信體制：「公用網」與「專用網」並存的多元結構。
除了郵電部統一規劃和經營的公用通信網之外，有關部門還建立了獨立於公共通 信網的專用通信網。這些專用通信網又分為全國性和區域性的專用網。其中，軍 隊、鐵路和電力通信網等全國性專用網有 30 多個，大型廠礦企業所建立的地區 性專用網則有 3000 多個。這些專用網擁有的微波、電纜線路的總長度約為公用 網的 2 至 3 倍。22
22 王俊豪，《中國政府管制體制改革研究》（北京：經濟科學出版社，1999），頁 142-頁 190。
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70 年代晚期，中國電信產業發展在供需之間即出現極大落差，所以許多政 府單位亦建構通訊網路以供其內部業務使用。在講求中央獨大的意識形態下，政 府卻允許多元電信網路體系的存在，從當時中國的政經脈絡來看，這個做法看起 來相當突兀，卻不得不然。過去要建構電信網路必須經過國務院的允許，是以這 就變成政治場域的角力鬥爭，而最終被允許建構專用網的往往是位於經濟「制高 點」的政府部門。這些部門運用其職位權力以及享有的資源來影響國務院的決 策。23也因為存在公用網與專用網並存的多元電信體制，一方面，各政府單位不 論以任何理由皆極力爭取建構屬於它們的專用網路，甚至希望進入利益龐大的公 用網業務。然另一方面，擁有公用網的郵電部，面臨各部門欲搶食電信利益大餅，
亦會捍衛其壟斷權力。
最先登台的是中國人民解放軍總參謀部所屬的通信兵部。1988 年，總參通 信兵部上書有關部門，要求利用軍隊通信網進行公用通信服務，尋求經營電信業 的特許權。過去基於國家安全理由，軍方的專用通信網不能開放予民間使用，1989 年，中國科學院院士葉培大和張煦教授聯名向中央提交一份《按照商品經濟的規 律改革我國通信管理體制的建議》報告。該份《建議》中指出，中國電信業存在 三對基本矛盾，即需求與能力、能力與資金、資金與體制，而其中最關鍵的是體 制矛盾，因此他們建議有控制地逐步開放國家對電信的專營權，專用網可經營公 用網業務，可按國家標準合理接口，統一組網，互相實行財務結算。
1990 年，郵電部開始做出回應，其向國務院遞交《關於加強通信行業管理 和認真整頓通信秩序的請示》報告。該《報告》的核心思想在於強調郵電部為管 理全國通信工作的主管部門，除重申公用網與專用網之建設必須統籌規劃，認為
1990 年，郵電部開始做出回應，其向國務院遞交《關於加強通信行業管理 和認真整頓通信秩序的請示》報告。該《報告》的核心思想在於強調郵電部為管 理全國通信工作的主管部門，除重申公用網與專用網之建設必須統籌規劃，認為