兒少保護工作

台灣地區在推動兒童及少年保護工作時，美國經驗其實深深影響台灣相關 政策、法規與實務工作的推展（彭淑華等人，2006）。因此，要了解台灣的兒 少保護工作之發展全貌，不能不先了解美國兒少保護的幾個重要歷程，其中看 待兒童保護議題的角度轉換，以及因角度轉換所衍伸的服務內涵，將有助於我 們更具脈絡性的理解兒童保護工作之思維。

一、 美國的兒少保護工作發展歷程

從美國兒童福利的歷史發展來看，家庭為兒童最適成長環境的觀點一 直存在兒童福利領域，而法令政策的演變隨著兒童保護的思維發展，也不 斷嘗試在政府與家庭角色間取得平衡。1909 年，美國白宮會議中強調應對 受虐兒童有效回應的重要性，但此時仍偏重家庭角色的發揮，認為「兒童 除非在緊急或被逼迫之理由，不應被剝奪其應享有之家庭生活」

（Myers,2006）。1912 年，美國兒童局設立，開始聯邦政府對於兒童即其 家庭之直接服務。1974 年兒童虐待預防和處遇法案(Child Abuse

Prevention and Treatment Act, CAPTA)要求州政府執行兒童通報，並指 定某些公民為法定通報者、要求兒童虐待和疏忽要有偵查程序和介入。

1978 年進行兒童虐待預防和處遇法案(Child Abuse Prevention and Treatment Act,CAPTA)的修正案，要求國家建立收養協助計畫，收養兒童 福利體系孩子的家庭可以得到聯邦經費的補助（Kirk,2007a）。在此時期，

處遇的焦點從傳統以「兒童」或者以「救援」為中心的工作策略，改變以

「家庭」或以「支持」為取向的服務模式，爾後加上聯邦法令的要求，伴 隨經費的提撥，使得以家庭為中心得處遇策略成為服務方案的主流（郭靜 晃，2009）。

在當時，有研究顯示長期寄養照顧對兒童的負面影響、寄養安置的變 動性大，以及接受寄養照顧的孩子愈來愈多。1980 年代的協助收養和兒童

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福利法案（The Adoption Assistance and Child Welfare Act, AACWA）

可說是整個「長遠規劃運動的高峰」（余漢儀，1996），強調兒童生活長遠 的規劃；對於寄養兒童之原生家庭提供服務；對於原生家庭不能重建兒童 不宜返回者，則須提供永久性的安置。此法案目標是減少對家外安置的依 賴，並鼓勵運用預防性和重建性的服務（陶蕃瀛，2003；余漢儀，1996）。 為了讓政策和實務模式跟上改變的腳步，1980 年法案提出「合理努力」的 原則要求州政府盡全力（資源、服務、工作人員時間等等）防止孩子被帶 離家中和讓家庭重建。為了確保州政府執行這些政策和實務模式，授權州 法院來判定州政府是否已付出合理的努力。（Kirk,2007a）。

1993 年，家庭維繫和家庭支持計畫(The Family Preservation and Family Support Act)，聯邦補助經費鼓勵州政府為「高危機」兒童和家庭 建立以家庭為基礎的服務，代表兒童福利從一個法定/介入為基礎的模式，

轉變為慈善/預防為基礎。1997 年的收養和家庭安全法案（Adoption and Safe Families Act），希望加速將孩子安置到永久的家庭之中，為安置和 孩子與家庭團聚定下了嚴謹的指導原則，其所重視的精神為：安全，所有 的孩子有權生活在一種沒有兒童虐待和疏忽的環境；永久性，孩子需要一 個家庭，和一個可以永久稱為家的地方；兒童和家庭福祉，兒童應該有一 個適當的養育環境，使他們在身體、情感、教育和社會互動的需求得以滿 足（Kirk,2007；引自吳敏欣，2009）。從該法案的變化，可以看出美國聯 邦政府仍然重視家庭維護與促進家庭重整，但也加重了兒童安全與兒童利 益為重的考量。一方面將兒童家外安置之後可以考慮永久家外安置之時間 提前，同時增加兒童盡速返回原生家庭之誘因。另外也鼓勵州政府推展領 養服務或永久性的家外安置（陶蕃瀛，2003）。

2001 年家庭安全和穩定促進法案（Promoting Safe and Stable Families Amendments）增加家庭維繫服務的經費補助，擴大以社區為基礎 的家庭支持服務，以及提供兒童保護系統中超齡青少年持續的服務和改善 州法院系統處理兒童保護案件的能力。2003 兒童和家庭安全維護法案

（The Keeping Children and Families Safe Act）則擴大收養計畫的經 費（Kirk,2007a）。其中兒童及少年保護工作中的家庭維繫與家庭重整服 務，成為台灣兒童及少年保護工作中最主要的二種家庭處遇模式（彭淑華

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等，2006）。

這些方案的制訂歷程不僅代表著美國社會對於兒童保護觀點的發展，

也顯現了兒童保護服務與家庭的不可分割性。自兒童照顧政策之角度觀 之，Harding(1997；引自彭淑華，2007)亦指出，兒童照顧政策之發展歷經 自由放任主義及父權制（Laissez-faire and Patriarchy）、國家干涉主義 及兒童保護（State paternalism and child protection）、尊重家庭與雙 親權利（The modern defence of the birth family and parents’

rights）及尊重兒童權利與自由（Children’s rights and child liberation）等發展，目前仍以「尊重家庭與雙親權利」廣被採用，亦即 認為原生家庭是兒童成長、養育與發展的最佳場所，此不僅歷基於父母與 子女血緣上的生物性連結（biological bond），同時亦能滿足親子間的心 理性連結（psychological）。我們不僅尊重父母養育子女的權利，亦重視 父母與孩子彼此之間的情感性需求。因此，雖然政府亦介入家庭事務中，

但政府的角色是支持性的。不適當的兒童照顧源自於自身無法控制的外在 環境（社會剝奪、壓力）所致，故政府應提供照顧方案以支持並維繫家庭 功能，使兒童與家庭的關係盡可能被維繫（彭淑華，2005）。

從上述立法的演變中可以看到，政府的介入角色、程度歷程多有轉 換。在早期，當兒童面臨保護議題時，政府的介入態度較為強硬，國家角 色優先於家庭，對於家庭層面的處遇工作較不重視；然而在歷經安置系統 的運作失靈，國家角色才重新對於服務進行檢視與思考，轉而重視介入服 務中的「家庭參與」，其中以兒童權益為首要考量的服務思考之轉向，有學 者認為這是因為解放觀點（liberationist view）取代了原先的傳統觀點 與（traditional view）所導致，重視兒童的個人權益（余漢儀，1996）。 因而在服務設計上也傾向於支持性、補充性的服務提供，替代性功能則退 居必要時的介入手段，即便採取了替代性的服務措施，家庭角色的強調也 相較於以往更獲重視。

二、 台灣的兒少保護工作發展歷程

我國兒少保護工作因伴隨著對家庭功能的介入，大致隨著立法的訂定 和修正而不斷改變。1973 年的「兒童福利法」，是國內有關社會福利訂定 最早的一個法規，僅有三十條條文。同年 7 月，內政部發布「兒童福利法

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施行細則」，我國兒童福利開始邁向另一新的紀元，主要精神是強調「家庭 應負保育兒童責任」，「兒童應生長於親生家庭」之特色，但對於不幸失依 兒童仍明訂有家庭寄養、機構安養與社會救助等項目，偏重事後補救式的 兒童福利措施，對於當時發生的兒虐事件，多仍以個案歸因，並未獲得社 會普遍重視（余漢儀，1996），當時候對於家庭寄養的實質服務也並未見付 諸實行（陶蕃瀛，2003）。

寄養服務的發展基本上是由民間機構參考自美國作法後主動提出，

1981 年由省政府委託而開始了寄養服務的試辦，並於 1983 年頒布了「兒 童寄養辦法」，成為國內辦理寄養服務的主要依據，當時寄養兒童的數量年 約百人，但寄養兒童其家庭重建工作仍相當缺乏（余漢儀，1996）。在機構 安置服務方面，早期的機構安置服務乃是提供給因父母失蹤、死亡、重病 或入獄等事件而導致家庭無法提供照顧的不幸兒童、少年，機構的設置乃 是替代家庭來提供照顧的社會機制（張紉，2002；引自林玉潔，2005），並 未涉及保護性議題的考量，也就遑論安置後的處遇工作了。

一直到了 1988 年，臺灣的兒童保護理念方由民間團體主導，進行對 於兒童保護相關論述的資料蒐集與相關研究，因而開始了台灣地區對於受 虐與受疏忽兒童的保護工作（余漢儀，1996）。從法令上來看，1989 年制 定的「少年福利法」和 1993 年修訂的「兒童福利法」，強調法律應保障兒 童及少年的基本權益（曾平振，2003），其中涵蓋了有關保護受虐及受疏忽 兒童的條文，並將安置保護分列為「寄養安置」與「機構安置」。此次修法 後開啟台灣地區制度化回應兒童保護工作的開端（彭淑華等人，2006），並 確立了「寄養安置」與「機構安置」作為一替代性服務之提供的法律正當 性。

直至 2003 年，為了服務的整合與延續性考量，將「兒童福利法」與

「少年福利法」進行合併，通過了「兒童及少年福利法」。其中大幅增加有 關兒童及少年遭受不當對待的保護措施，授權主管機關以各種方式支持、

輔導或甚至強制父母或照顧者善盡保護與教養兒童及少年之責，對於父母 固有的親權行使構成諸多的限制（雷文玫，2003）。自此，「兒童及少年福 利法」即成為我國推動兒童福利相關業務之主要法規（彭淑華，2007）。根 據該法規定，受虐及目睹家庭暴力兒童及少年之處遇必須以家庭為核心，

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且規範處遇計劃內容與相關人員應予配合（彭淑華等，2006），對於被安置 兒少也應同步進行家庭處遇工作。同時，民間部門的服務提供逐漸由家外 安置擴張到家庭處遇工作，該法四十三條規定，兒少保護個案之家庭處遇 計畫必要時，得委託兒童及少年福利機構或團體辦理。同法第四十七條，

「直轄市、縣(市)主管機關就本法規定事項，必要時，得自行或委託兒童 及少年福利機構、團體進行訪視、調查及處遇」。兒少保護工作由公私部門 分工進行合作之委託基礎自此展開，我國兒少保護的分工與架構也大致底

「直轄市、縣(市)主管機關就本法規定事項，必要時，得自行或委託兒童 及少年福利機構、團體進行訪視、調查及處遇」。兒少保護工作由公私部門 分工進行合作之委託基礎自此展開，我國兒少保護的分工與架構也大致底