第二章 張君勱立憲思想
第一節 八團體國是會議與《國憲議》
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想，本節重點不在對政府體制的設計，故不多加著墨，而是在探討各個時期中，
張君勱對個別立憲條件的觀點，以及對憲政架構如何可能建立的看法。
第一節 八團體國是會議與《國憲議》
民國初年袁世凱稱帝期間，假中央集權之名實行專制獨裁之實，造成許多知 識份子及大規模民間團體紛紛出現反對既有的單一國制的聲音，他們極力鼓吹
「聯省自治」，希望透過聯邦制改變時勢。另一方面，不少地方軍閥或政治勢力 為了避免被中央的武力「統一」，在確保自己既得利益的想法下，也表態接受「聯 省自治」這個概念，進而在全中國形成一股鼓吹「聯省自治」的風潮。
在這樣的政治空氣中，1922 年 5 月 7 日，來自中國 14 個省區的省議會、商 會、教育會、農會、工會、銀行工會、律師工會、報界聯合會等八種團體，共 35 位代表，在上海總商會召開「全國八團體國是會議」，希望能改變國體，將單 一制改為聯邦制。
值得注意的是，儘管各省的「聯省自治」與「八團體國是會議」都以聯邦制 為目標，兩者之間仍有重要的差異，並不能說八團體國是會議受到聯省自治運動 的直接影響，只能說召開會議時，中國瀰漫著聯邦制之氛圍。大陸學者徐矛指出：
聯省自治運動依靠各省的地方實力派，「國是會議」運動的參加 者則包括了許多著名實業家。他們解決國是的方法，是通過召 集全國性的「國是會議」，制定聯邦制的全國憲法，採取「先國 憲，後省憲」的步驟，而不是聯省派的「先省憲，後國憲」。22
當時的張君勱也應邀參加了八團體國是會議，更受會議中「國憲草議委員會」
的委託，草擬《國是會議憲法草案》，分甲、乙兩案。甲案為總統制，乃張君勱 之個人想法，乙案為章太炎強邀他擬成的，並不代表張君勱的思想。23 後來張
22 徐矛，中華民國政治制度史(上海：上海人民出版社，1992 年)，頁 443。
23 鄭大華，張君勱傳(北京：中華書局，1997 年 12 月)頁 114。
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君勱又出版了《國是會議憲法草案》甲案的理由書《國憲議》。程文熙先生對於
《國是會議憲法草案》與《國憲議》有過如此評價：
以之作憲法比較讀，可；以之作政治學讀，可；以之作民國初 年政治思想史讀，可；以之作公民課本讀，可。就中國近數十 年之政治或憲法著作言之，雖謂為第一稀有之著作可焉。24
程氏的高度評價是因為張君勱在《國是會議憲法草案》與《國憲議》中，不 只在憲政思想上勾勒出政府的基本藍圖，還反映出當時知識份子的自由主義思想 動向。25 以下將討論張君勱在《國是會議憲法草案》與《國憲議》中，與本文 主軸相關的立憲思想。
（一）中央－地方關係
《國是會議憲法草案》第一條規定：「中華民國為聯省共和國」，採聯邦制而 非單一國制，一改張君勱之前提出《聯邦十不可論》的觀點。在旁人看來必說此 為張君勱憲法思想之斷裂處，但本文認為，要說是張氏「憲政思想」斷裂，可，
但以「立憲思想」的角度觀之，我們只能說從單一國到聯邦制是張君勱立憲思想 的一個轉變，無論國家基本藍圖為何，張氏都以「立憲」為思想主軸。換言之，
若要中國的憲法穩定發展，只能實行分權的聯邦制（或聯省制），除了避免袁世 凱一類人藉中央集權「陰圖帝制」，更因世界潮流如此。張君勱指出：
夫世界之大勢既如彼（聯邦或聯省制），而我中央之久已不見信 於國人又如此，則今後立國之基礎，舍聯邦其奚由哉？26
省在規模上比國家小，張君勱認為若一省能集中力量施行自治，較能養成人 民的智識與政治能力，各個省境內成效較易顯現，對全國立憲的幫助也較大。
24 程文熙，張君勱先生與中國憲政，見《張君勱傳記資料》(一)，頁 121。
25 同前註，頁 115。
26 張君勱，國憲議(台北：台灣商務印書館，1970 年)，頁 3。
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行聯邦制，最重要的功課就是如何規範中央與地方的權限，《國憲議》的前 兩篇就在討論「中央與各省權限上之劃分」，其中提到中央與各省權限之畫分計 有三法：(1)將中央之權列舉之、(2)將各省之權列舉之、(3)將中央與各省之權同 時列舉之，第一項如美國，第二項只是理論上的分法，不見於任何聯邦國憲法，
第三項如加拿大。《國是會議憲法草案》採用加拿大的方式，對中央與地方各省 的權限以「列舉」的方式進行規定，因為張君勱認為除非將中央與地方的事權一 一列舉，否則雙方都會利用制度上沒有限制的「剩餘權」恣意擴大政治利益，《國 憲議》中提到：
以上二法，既各有利弊，故我(張君勱)以為不如將雙方之權限 同時列舉之，列舉中央權限者，所以保障中央也，列舉各省權 限者，所以限制各省，不得以剩餘權對抗中央也。27
列舉的規範方式在遇到新事權的爭議時，張君勱也設計了一個原則：
若夫雙方列舉之上，各冠以總原則曰：全國利害之事，中央主 之，地方利害之事，各省主之。此後茍有新事權發生，則根據 此原則而判其所屬。28
以此方法，《國是會議憲法草案》中規定中央事權二十七項，各省事權十九 項，同時因為中國乃先有國後有省，故各省憲應該服從中央憲法，如依以上之規 定，則中華民國已由單一國而為聯邦國或聯省國矣。29 根據張君勱的論述，當 一國政府願意給予地方自治空間時，其憲政將更有機會順利確立。
（二）選舉
議會所以代表民意也，……故議會而良焉，則政府良而民蒙其
27 同前註，頁 6~7。
28 同前註。
29 同前註，頁 8。
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福；議會而不良焉，則政府不良而民受其害。30
聯邦制的國家通常行兩院制，上院(參議院)代表地方各省，下院(眾議院)代 表全國人民，張君勱主張中國行兩院制，但在《國憲議》中，他主張先行參議院 一院制。原因在於當時中國戶口普查制度尚未完成，無法編成選民冊，再加上常 有「本無其人之虛偽選舉」、「數十百票可能由一人投出」31 的選舉瑕疵，為避 免選舉投票受少數人操縱，造成選舉結果與民意無涉，普選制有先停止之必要。
參議院一院制，是由省議會與教育、農、工、商會共五團體為選舉機關，以 此五會行選舉權，張君勱認為其利有四：
會員人數可以稽考一也；入會者有姓名有資格，故不至於冒名 頂替二也；此五種會議，為有智識有職業階級，當知選舉權之 寶貴三也；以有智識有職業者負選舉之責，較之無知愚民，將 選票任意出賣者，其所選代表必較為得人四也。32
停止普選制，改由上述五個團體行選舉權，反映出張君勱心中對當時人民的 智識不具信心，加上現實上選民冊的缺乏，只能先讓菁英團體擁有參政權，但張 君勱並不認為這種非常之法會使多數人民應有之權利被剝奪，他指出：
以上五種團體中，除省議會原為代表機關外，其他四種，皆以 會員組成。誠能另定法規，將國中之有智識有職業者網羅其中，
則以自處於會外而不得與於選民之列者，殆亦甚鮮。故謂參議 院議員之複選，為剝奪民權為不能代表民意者，此大誤也。33
張君勱對此制度深具信心，在今日的觀點看來，此種選舉方式之代表性仍嫌 不足，相信他也了解，但參議院一院制就是一個時代下的產物，他自言一院制不
30 同前註，頁 35。
31 同前註，頁 36。
32 同前註，頁 37。
33 同前註，頁 38。
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過暫時之方法，等到戶口冊、選民冊調查清楚後，自然由民選的眾議院與參議院 成為兩院，回歸到聯邦國憲政通例之兩院制。
我們能從這裡看出，張君勱在設計制度背後的最大核心價值就是「制度的實 踐」，只要制度能推行，那就算是向現實妥協也在所不惜。
除了議會的選舉，張君勱還提到總統選舉的問題。他認為國內的條文雖規定
「大總統由國會議員組織選舉會選舉」，但國內的狀況為「議員未舉，而總統已 先定」，再加上賄賂風氣盛行，本屬甲黨者可以受到數百元津貼，轉而支持乙黨，
國內狀況可謂：
今之議員，忽東忽西，殆豢養之群犬，以此等人而委之以選舉，
則國安有不亂不亡哉？34
張君勱認為我國的總統選舉應該學習美國的方式，從地方初選時就盡可能公 開，參選政黨應「時時以其主義與人物與國民相見」，35 減少由少數人以金錢或 武力決定選舉結果的政治黑幕狀況。從議會選舉到總統選舉，都必須革除弊端，
先以菁英團體參與政治，再擴大選舉的代表性，中國就能邁向現代式國家，故可 知「選舉」在張君勱心中之重要性。
（三）軍人與軍隊
中華民國之成也，不由於公民之自覺，而由於軍人之發難。逼 清廷遜位者，軍人也；抗洪憲帝制者，軍人也；以護法號召者，
軍人也。軍人哉，爾真中華民國之主人翁也。36
上述這一段話為張君勱對民國初年軍人在政治上恣意妄為的影響力所作的評 論，在長期軍人干政的狀況下，即使有民國、有憲法，國家的公共財產與人民生
34 同前註，頁 57。
35 同前註，頁 56。
36 同前註，頁 51。
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命權仍掌握在少數軍閥領導人手中，任其宰割與奴役，使中國人民無法飽居安寢。
從制度上改變這個狀況的方式有三：(1)在憲法中限制軍人不得為總統，若
「憲法上不禁軍人之被選者，其效等於獎亂而已」；37 (2)從人民到議員都能「齊 心一志，以拒軍人，……軍力自消也」；38 (3)限制軍隊之數量、預算、與軍人的 政治言行。
《國是會議憲法草案》中，對軍人與軍隊的限制規定如下：
第七條第二項 省之行政首長或為一人或為數人之委員會。由省之人民或議會選 舉，但不得以退職未滿三年之軍人充選。
第三一條 中華民國人民完全享有公權，年滿三十五歲得被選為大總統。現役軍 人非解除兵柄三年後，不得當選。
第六十條 國防軍採用義務民兵制，設幹部軍隊，其總額不得逾二十萬人。
第六十條 國防軍採用義務民兵制，設幹部軍隊，其總額不得逾二十萬人。