第二章 文獻與理論回顧
第二節 公民參與的分析
一、從民主原則探討公民參與的正當性
在英文中「民主」（democracy）這個 的希臘 源為 demokratia，而這個 則 是由另二個希臘 「人民」（demos）及「統治」（kratein）所組成，因此，所謂「民 主」就是指由人民所統治的政治制度。
公民參與理論的先驅安斯坦（Arnstein, Sherry R. 1969:216）認為，「公民參與 是一經濟等活動過程中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入 考慮。」公民參與所隱含的意義，是在於透過公民意識的覺醒，以超越由投票選 舉出代議士之間接民主。
目前代議民主政治以投票選舉代表的這種狹義公民參與，幾乎已經是民主政 治發展的一項指標，然而，廣義的公民參與，除了政治上的參與之外，還必須包 括所有公共利益、公共事務的參與，也就是所謂「直接民主」或「參與式民主」。 而在代議民主中，公民只能算是一個次要的角色，在參與式民主裡, 卻必須轉變為 政治活動的主導地位（許文傑，2001）。
二、從公共管理面向分析公民參與的正當性
傳統的公共行政工作，由於一向在政府管制與市場機制兩種對立的世界觀和 思維邏輯之間擺盪，很難找到平衡點，且一向忽略「公民參與」（citizen participation）
的重要性。使得行政組織不是被視為巨靈（leviathan），就是被貼上政府失靈、必 要之惡（necessary evil）或不可治理性的標籤（江明修，2000）。
國內學者吳英明（1994：1-3，1-9）認為，公民參與是指公民或公民團體，基 於主權的認知與實踐，以及透過公民意識的覺醒，以追求公共利益為導向，對於 政府的作為及政策可得充分的資訊，同時也有健全參與的管道，付出自己的感情、
知識、意志與行動，以影響公共政策或公共事務的一種自發性的行動。
Garson 與 Williams（1982:96）則提出，公民參與是在方案的執行和管理方面，
政府提供更多施政回饋的管道以回應民意，並使民眾能以更直接的方式參與公共
事務，以及接觸服務民眾的公務機關的行動。
因此，無論是從民主政治的內涵或公共政策形成過程來看，公民參與不只是 侷限於「投票」行為，還應包括對公共事務積極而深入的介入，這樣的行動不僅 是消極的維護公民自身的利益，更可以創造公共利益，參與的人員不止限於社會 菁英或政治菁英，還包括一般民眾，可以對於和自己有關的事務具有決定的權力。
公民參與基本上在強調居民表達意見的權利、參與決策過程的機會及關懷環 境的管道。二十世紀中葉以來，世界各國逐漸面臨都市化及工業化等人口集居所 帶來的重大環境衝擊，而經濟能力提昇後的一般民眾，開始關心基本生活條件以 外的權利與義務，而透過民主政治的培養與資訊傳播的推波助瀾，傳統單方面的
「政府-民眾」的統治觀念，已轉變為政府是「人民公僕」的服務觀念，若再依循 舊有的行政官僚體制，顯然將造成衝突與民眾運動的覺醒（李永展，1999）。
有鑑於不當政策執行往往導致如此嚴重後果，在現今多元民主、知識傳遞迅 速、 教育普及的環境中，民間社會已累積了豐厚的公民資本（citizen capital），公 民投入在政府行政上的地位已越來越重要。因此，行政機關要體會民主行政的價 值與效應，若能從公私部門間互動的角度切入，改變以往由上而下的視框，與公 民利於平等的地位互動合作，掌握引入公民參與的機會窗，就是強化執行能力、
促進政策有效執行的策略（林水波，王崇斌，1999；江明修，鄭勝分，2004）。
中央與地方政府在推動公民參與時，應著重彼此分工，中央應以協調、規範 為主，充分授權地方政府並給予財務及人事自主，以使活動更具彈性，而地方政 府應依各地特色，實質投入建設。政府各單位應協調合作，傾聽民眾聲音，給予 民眾適時的協助，使政府機關在中央與地方縱向的聯繫及地方單位內橫向的溝通 下，對公民參與的推展更加落實（吳英明，1999）。
三、公民參與的內涵-參與的方式與效力
（一）參與的方式
學者們依據各自的判準將參與方式分成許多不同的分類方式。首先，學者呂 育誠提出政府與民眾的關係有下列幾種形式（呂育誠，1998）：
1.民眾是顧客。以政府的立場為出發點，地方政府運作之目標在達成執政
模式下是以顧客的身分，被動的承受地方政府所提供的服務。
2.民眾是消費者。此模式中，民眾與政府間的關係是對等的，如同企業與 消費者的關係一樣，一方面地方政府為獲得民眾支持，必須採取主動 積極的作法，以提升行政效率並提供高品質的服務，另一方面民眾亦 基於消費者的立場，分別由政府或其他機構中選擇不同的服務，來滿 足本身的需求。
3.民眾是合夥人。此模式基於經濟的觀點，將地方政府與民眾視為達成地 方整體利益過程中的合夥人。在互利的立場下，雙方採取漸進的互動 方式，一方面試探對方的利益及可容忍的底線，另一方面亦調整本身 的立場或運作方式。
4.民眾是所有者。此模式中，民眾具有更主動的地位，除了是地方政府各 項施政與服務的承受者之外，更進一步主導地方政府的施政與運作方 針。經由民主程序的協商與整合，民眾自行決定地方的利益範圍與發 展方向，同時督促地方政府各項必要的措施並予以落實。
從以上的四種形式，可以看出從顧客模式以政府為主導，到所有者模式以公 民為主導，公民參與公共事務計畫的層次亦可分為下列階段如表2-1-1：計畫形成，
計畫擬定，計畫審議，計畫執行，計畫經營管理。換言之，若公民參與的階段越 多，表示參與的層次越完整。
表 2-2-1 公民參與公共事務之階段
5
計畫經營管理4
計畫執行3
計畫審議2
計畫擬定1
計畫形成資料來源：筆者自行整理
如何使公民的參與能夠是有效的，而非流於形式，則有以下三項條件（吳英 明，1999）：
1.使各方的利益有適當的管道可以表達，並且有機會貫徹，藉以提升國家 公權力的正當性。
2.加強民眾對公共事務的參與，使公權力措施是各方利益折衝的結果，足 以為所有關係人同意，藉此促成公益與私益的均衡。
3.提高行政決定的正確性。
若要達到上述三項目標，在建構公民參與的機制時，必須進一步關切以下兩 個條件：
1.資訊公開。若沒有提供相關公共事務、行政決策之準備程序，據以做成 決策之事實及法規制度等必要資訊，民眾參與的意義必將落空。不論 是為了落實權利保障，或是為了提高行政決策的正當性及正確性，因 此提供參與民眾必要的資訊，即為有效的民眾參與之首要條件。
2.應以「有實質影響力」為目標。要達到有效的民眾參與，必須使民眾的 參與行為對行政決策可以產生一定的實質影響力，否則便不能期待因 為有參與管道的設置，民眾會因此捨棄自力救濟的方式，而遷就制度 化的參與管道，相反的，恐怕只會帶來參與者更大的失望，乃至於憤 怒。
再者，學者Arnsten 依公民參與政府決策所能發揮的效果，由低而高建立一個
「公民參與階梯」（a ladder of citizen participation），將分述如下：
Arnsten（1969）依據公民參與影響力的程度，發展出一套公民參與階梯的模 型。該階梯從強度最弱的「完全無參與」（nonparticipation）、中等程度的「象徵性 參與」（degrees of tokenism），以至參與強度最高的「公民權力」 （citizen power），
共分為八個等級（徐之道，2005；劉姵君，2008）：
1.政府操控（manipulation）：民眾被告知參與當權者（power holder）所舉 辦之說明會或諮詢會議，而當權者藉由此一過程教育或遊說之方式，
企圖改變或操控人民意志。
2.矯正（therapy）：當權者將民眾之集會視為治療或矯正人民意志之途徑。
3.告知（information）：民眾僅有獲得資訊的權利，但當權者常是在作成 決策後，才將資訊告訴民眾，民眾並無影響決策之能力。
4.諮詢（consultation）：除了提供資訊外，尚給予民眾表達意見之管道。
5.安撫（placation）：不僅諮詢民眾的意見，並讓民眾知道其意見會被採 納，在此等級，民眾對於決策之作成開始產生部分影響力。
6.合作（partnership）：民眾與當權者的權力透過彼此磋商而產生再分配，
共同分享決策權力及承擔決策責任。
7.授權（delegated power）：在某些情況下，公私部門協商的結果，使民眾 經由當權者之授權行為而成為決策者。
8.公民控制（citizen control）：民眾無需經授權，即有作成決策之權利，
並對決策行為負完全責任，此時民眾才是是決策的行為者。
表2-2-2 Arnsten 原始參與階梯模型示意圖 8 公民控制（citizen control）
公民權力
（citizen power）
7 授權（delegated power）
6 合作（partnership）
5 安撫（placation）
象徵性參與
（degrees of tokenism）
4 諮詢（consultation）
3 告知（information）
2 矯正（therapy）
完全無參與
（nonparticipation）
1 政府操控（manipulation）
資料來源：Arnstein, Sherry R, A Ladder of Citizen Participation. (1969)
因為原始參與階梯各階層間差異不顯著，可能造成各階層相互範圍模糊不清 之情況，Arnsten 於 1977 年提出修正後的公民參與階梯模型，將其修正為六階。
在階梯模型中，最下層民眾完全沒有參與的機會，隨階梯上升，參與程度提高，
最上層代表民眾擁有完全控制能力（徐之道，2005；劉姵君，2008）：
1.政府權力（government power）：政府運用權力而缺乏公民參與管道，為 無參與形態。
2.告知（information）：由政府決策單位向民眾告知訊息，但民眾少有機 會表達意見，僅為單純的受通知狀態，為無參與。
3.諮詢 1（consultation1）：政府要求民眾有限度的投入且不情願聽取其意 見。
4.諮詢 2（consultation2）：政府要求民眾有意義的投入且情願聽取其意見。
在3、4 兩階為民眾有管道表達意見，但對於實際規劃過程及決策並無影響力，
在3、4 兩階為民眾有管道表達意見，但對於實際規劃過程及決策並無影響力，