新公共服務理論

在公共行政的研究領域中，早在Woodrow Wilson 於 1887 年所提出的「行政 學研究」（The Study of Administration）一文中就已假設：公共行政與界定形成社 群、及社群中的公民角色與地位，有直接的相關連；最早形成公共行政學科的目 的，就是在處理有關多數統治及少數權利的概念，以及公民直接參與政府、代議 或共和形式的民主，和正義、自由、平等、私有與正當程序等問題。

之後，公共行政研究轉移到對政治與行政二分的重心上，強調行政要脫離政 治，以求獨立，後來的學者也大都沒有觸及公民資格與民主政府中公民的角色問

危機，人民對政府的支持度下降。到了1980 年代，面對政府無力解決許多社會問 題的困境，有一些新公共行政學派的學者開始重新主張，要在公共行政與公民之 間建立一種緊密的關係，這種關係也只有在民主社會中才能充分地實現。公民參 與的恢復將有助於公共行政的研究與實踐，以及解決若干行政實務上的問題

（Frederickson, 1982:502-503）。

Frederickson 在《公共行政精神》（The Spirit of Public Administration, 1997）一 書中，除了重新檢視與呼籲對若干公共行政基本價值的重視外，並提出公共行政 的 最 高 基 本 原 則 ， 來 辯 明 、 重 申 公 共 行 政 研 究 的 焦 點 所 在 （Frederickson, 1997:210）：

1.「公共行政」（public administration）之所以稱為公共行政，而不稱為「政 府行政」（government administration），乃是因為它應該更廣泛的界定為 顯示所有集體公共行動的形式或執行的面向。

2.公共行政的任務是要有效率地、經濟地、以及公正地組織與管理所有公 共（政府的、準政府的、與非政府的）機構的範圍。

3.公共行政的範圍是執行公共政策、公部門有效的組織與管理、無私地倡 導機關的使命、以及為所有的公民維護立國精神。

4.在研究領域與實務領域中，公共行政在美國聯邦主義之下均應同樣地注 意聯邦、州與地方層級的政府。

5.我們應該以加強變遷、回應，以及公民參與的觀點來管理公共組織與機 關。

6.在民主的脈絡中，公共行政人員最終要向公民負責，我們的責任是使得 工作有尊嚴。

7.在理論與實務上，公共行政對公正與公平標準之承諾，與其對效率、經 濟、效能的承諾一樣的重要，遵循公正與公平的標準可以在我們的年 代裡將公民結合在一起，也可以將我們結合在未來的世代中。

8.公共行政的精神是建立在對所有公民善意的道德基礎之上。

在這八項原則當中，除了強調公共行政中的「公共性」之外，也非常強調「公

即企業型政府；強調資源的有效管理（孫本初，1999：20-21）。

然而，政府再造的概念在各國大行其道後，漸漸發生許多體制上的問題。這 波再造運動為何會流於失敗呢？根據學者詹中原（1999：3-28）、林鍾沂（1999：8）、

許立一（林鍾沂、許立一，1998：47）等的看法，認為新公共管理理論在各國實 施多年，雖有其貢獻，但也產生了下列的問題：過分著重組織單位；分析替代了 解及創新；缺乏領導者領導；系統性改革過程不足，缺乏總體配套計劃，例如誘 因機制；對於他國的政府再造經驗未經深思便照單全收，忽視國內特有的制度和 文化，使行政革新流於形式而無法落實，以及雷聲大雨點小的成就等等。

為了解決上述新公共管理的問題，Robert Denhardt 與 Jane Denhard 在 2000 年 提出的新公共服務理論，引起學術界的廣大迴響。新公共服務理論的興起主要是 修正新公共管理的錯誤理念，希望藉由這個理論的提出，使得政府再度重視公民 關係，並且調整治理模式。兩人所提出的新公共服務，根基則有以下三點(Denhardt

＆Denhardt, 2000:549-557)，分別為：

1.民主的公民資格理論（Theories of Democratic Citizenship）:

在目前的政治和社會理論上，公民關係和民主特別受到重視，學者 King Stiver（1998）認為行政人員不應只是把公民看作投票者或顧客，而

是視公民為公民，分享權力，降低控制，並且相信合作的效力。

2.社群和公民社會模式（Models of Community and Civil Society）

在公共行政的理論中，政府的角色，尤其是地方政府，確確實實是要 幫助建設和支持社區。King 和 Stivers(1998)指出，政府必須在建設公 民社會中扮演重要且批評的角色，並且支持公民和社區之間的良善互 動關係。

3.組織的人本主義和對話理論（Organizational Humanist and Discourse Theory）

在新公共服務中，Denhardt 認為必須增強公共的對話，以及要求重新 振作公共官僚體系和復原公共行政的正當性。有再集中領域的需要，

以求建立新公共服務。也就是說，治理必須以真誠和開放之政黨間的 談話為基礎，這包括公民和行政人員。

以上公民資格理論、社群和公民社會、組織人本主義和後現代理論有助於協 助我們了解新公共服務， Denhardt 並且認為（Denhardt＆Denhardt, 2000:553-557），

新公共服務理論之特點有下列幾點，這些意涵彼此之間不會相互排斥，反而是相 互增強。

1.以輔導代替引導。政府的重要角色趨向協助公民匯集並解決共享的利益，

而不僅止於控制或引導新方向。政府必須扮演另一種角色，其行動要 結合私人、非營利團體和組織，以尋求社會所面對之問題的解釋。新 公共服務建議公務員和公共管理者應該積極地回應公民的需求。

2.公共利益是目標，而不是副產品。公共行政人員必須提供建造一個共同 和分享的公共利益概念，不是被動的去尋找個人選擇的快速解答，而 是分享利益和分擔責任的創造。新公共服務要求社會建設的過程中，

不只是選舉出政治領袖或任命行政人員，而是建立寬廣的公共對話和 政府部門的深思熟慮。政府的角色應該是 帶領人民去建立社會，而其 也有道德上的責任確保公平和正義。

3.策略性的思考，民主性的活動。符合民眾的政策和計畫，需要透過集體 的努力和共同合作的程序，才能最有效且有責任的達成。人民應該了

解政府是開放的，是具有積極回應性的；而政府的 在是為了滿足人 和 Stivers（1998）提醒：政府的擁有者是公民，而公務員應該抱持公 共計劃及資源並非歸他們所有的心態，並且應當負起作為公共資源的

新公共服務理論為現今管理模式提供了幾個可供參考的論點，但是要特別強 調的是，新公共服務理論的出現並不是取代新公共管理理論，而是修正實務執行 上的缺失與困境，畢竟政府再造運動實行這麼多年，仍有其價值與貢獻的 在。

組織的效率與生產力的價值不會被否定，而是包含在民主、公民、社區與公共利 益中。假設政府的責任是在創造公民關係、公開對話機制、和產生公共利益，那 公部門將可以採取不同與以往的行動方式創造新的政府與社區互動模式。（蘇俞如，

2003）

在目前世界各國正風起雲湧的政府再造運動浪潮中，江明修（1997a）即認為 應該要捨棄「官僚性政府」的舊有典範，而走向「公民性政府」的新典範，所謂

「公民性政府」就是以「社會中心論」的立場，主張在公共組織的內部決策，由 全體成員由下而上的形成，並且要充分反映民意，將公民參與納入政策的規劃

與執行體系之中，不僅可以使得政策有效的推動，更可以避免許多政策上的 盲點與短視近利。丘昌泰（1997）也主張，當代政府的治理（governance）觀念應 該要從「官僚主義」蛻變到「市民主義」典範：這個典範所強調的是消費者導向

（consumer-oriented）、服務導向的政府，並且必須具備回應消費者需要的能力。